管理税源调研报告

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**5月召开的全国首次强化税源管理工作专业会议上，谢旭人局长指出，税源管理是税收征管的基础和核心，是反映税收征管水平的重要方面。税务系统要按照科学发展观的要求，大力实施科学化、精细化管理，多管齐下，把税源管理抓紧、抓实、抓好。作为基层国税机关的市县局要认真贯彻落实谢局长的讲话精神，要牢牢抓住税收征管的核心，强化税源管理。

一、加强税源管理的实践与成效

近几年以来，国税系统强化科学化、精细化管理理念，以强化税源管理为重点，深入推进责任区管理工作，“疏于管理，淡化责任”的问题得到明显缓解。特别是总局下发了《税收管理员办法（试行）》后，各级国税机关进一步统一了思想，明确了目标，围绕税源管理工作，狠抓规范运作，强化各种监控措施的落实，进一步提升了税源管理工作水平。

（一）树立了新的税收管理理念。各级国税机关瞄准“提高征管质量和效率”这一目标，紧紧抓住“强化税源管理”和“优化纳税服务”两大工作重点，大力实施科学化、精细化管理，“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字税收征管模式，突出和丰富了税源管理的内涵，税收征管工作重心向税源管理实现了战略性调整，以税源管理为核心的税收管理理念得到广泛认同。

（二）实现了税源的全面监控和分析。一是建立健全了重点税源监控体系；二是全面开展税收与经济对比分析，如宏观分析、弹性分析、回归分析等；三是对重点税源行业的服务性调研取得了明显成效；四是加强了对个体零散税源的监控管理，规范了对个体工商户的定额定率标准和程序；五是充分运用税收监控决策系统，推进了各级国税部门管理层对征管信息的分析利用。

（三）加强了税源管理的基础工作。一是税控器具的推广应用迈出坚实步伐，为从源头上加强税源管理打下了良好基础，二是加大巡查力度，户籍管理得到加强，三是完善了增值税一般纳税人的审批、管理制度，规范了小规模纳税人的建账和个体户的评税、定税，四是建立健全了征收、管理、稽查各环节的管理制度和网责体系，五是以全面推广运用综合征管软件为契机，加强对纳税信息的数据审核，实现征管数据市级大集中，提高了税源信息的共享程度。

（四）建立了税源管理的有效机制。以税源管理为核心的各项管理措施相继出台并得到积极落实。进一步深化、拓展了税收管理员岗位职责。增强了对税源管理力量的配备。完善责任区层级管理机制。强化了对纳税人的分类管理。依托征管平台的信息支撑，提高税源管理的深度。积极试行对管理员的工作底稿制度。健全了责任区管理评价体系，完善了监督约束机制。

（五）提升了税收征管质量和效率。通过强化税源管理，税收管理员对所辖管户基本做到了底数清、情况明，纳税人生产经营、财务核算、纳税申报和税款缴纳等情况尽在有效管理监控之中。各级国税机关能够抓住税源管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，提高纳税人的税收遵从度，税收征管质量和效率有了很大提高。

二、当前税源管理中存在的问题

（一）税源管理重要性认识不足。“征管查”三分离模式，使得一些税务机关片面理解或过分强调集中征收和重点稽查，忽视了管理的监控职能，严重影响了税源管理的全面落实，一些地方弱化和疏于对纳税人税源的日常管理、检查和监督，特别是对重点纳税户了解不深不透，工作缺乏主动性和创造性，税源管理存在缺位、断档现象。

（二）税源监管机制不够完善。一是没有建立起有效的税源监控任务发起、实施、分析、反馈、评价工作机制；二是纳税人户籍管理制度还不够完善，税力部门还未与工商等部门实现登记户信息的及时传送和全面共享；三是税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查四者之间的良性互动机制尚未形成，制约了税源管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高。四是全社会参与协税护税的税源管理外部环境还没能真正形成。

（三）税源管理方式比较粗放。多数单位仍然沿用传统的“管户”为主的管理方法，管户与管事缺乏有效的结合。对纳税人生产经营规律和财务核算的特点研究不够，税源监控指标设计不够科学合理，不能及时、全面地将纳税人应税收入的产生、分布及增减变化情况纳入监控范围之内。信息化的支撑作用还有待于进一步发挥，特别是基础数据信息的质量、综合征管数据进行税收分析和深化应用等方面的潜力尚待挖掘，缺乏统一的管理员信息平台。

（四）税源管理职责不够清晰。各单位税源管理水平参差不齐，疏于管理、淡化责任的问题还没有得到有效解决。有的管理仅仅应付于征管信息系统产生工作流程的简单调查和每月的催申报等简单事务，而对责任区的管理职责概念模糊。除了税源管理业务之外，繁杂的事务性工作占用了基层税收管理员的时间和精力，影响税源监控管理的质量。

（五）人力资源配置有待加强。随着纳税户的增加和管理工作量的不断加大，任务重与人手少的矛盾已成为当前落实税收管理员制度、有效强化税源管理的一个瓶颈。税收管理员整体素质与“科学化、精细化”管理新要求之间的矛盾十分突出。一个合格的税收管理员既要懂政策法规，又要懂财务会计，还要能掌握一定的计算机知识和操作技能，会税收分析，综合素质要求很高。而现有的税收管理员队伍总体年龄偏大，业务水准高低不一，整体素质难以适应。

三、进一步强化税源管理的几点思考

（一）更新观念，树立“税源管理与组织收入、基础建设并重”的思想

加强税源管理是落实“聚财为国、执法为民”税收工作宗旨的客观需要，是坚持依法治税原则的必然要求，是提高税收征管质量与效率的根本途径，也是实现税收科学化、精细化管理的具体体现。要树立“税源管理与组织收入、基础建设并重”的思想，树立税收管理主要是税源，税源管理主要是税基的观念，认识到全面实行税源精细化管理是当前税收工作的核心，也是深化基层征管建设的必由之路。

税源精细化管理就是要按照精确、细致、深入的要求，细化税源管理目标、规范税源管理内容、采取有效管理措施，建立起内部岗责设置科学、工作任务明确、管理责任落实、监督制约有力、运转协调高效的税源管理机制，充分利用现有的税收信息化网络优势，严密监控税源基础，加强税源信息静态与动态的分析、研究和应用，有效防止税源流失，保障税源转化为税收，实现提高征管质量与管理效能的目标。

（二）完善税源监管机制，加强户籍管理和分类管理

加强纳税人户籍管理。强化税务登记管理，以换证为契机，摸清税源家底。建立健全纳税人户籍管理和纳税人终身识别码制度，将所有纳税人纳入综合征管软件系统进行规范化管理。完善税务登记验证制度，定期清理空挂户、漏管户，使税源户资料更加真实。建立税源管理办法和考核评价标准。把纳税人应税收入的产生、分布及增减变化情况最大限度地纳入监控范围，对纳税人应税收入是否依法纳税进行适时监控。

实行税源分类管理办法。对重点税源实行以服务为主的管理办法。结合大企业账制健全、核算规范、财务人员素质较高的特点，在加强企业平时有关信息收集、监控、上报的基础上，着重开展服务性调研，以综合评价企业经营能力和纳税能力，科学预测税收收入态势，保证主要税源如期转化为税收，实现税收收入与经济发展的稳定、健康、协调增长。对中小企业实行以管理为主的办法。要在督促建账建制、规范核算的基础上，实行分行业管理，掌握各行业中小企业税源的规律，通过纵、横对比，强化管理，实现中小企业纳税申报的真实性和准确性。对个体业户实行以核定为主的管理办法，严格落实《最低税负警戒线制度》，实行税负公开。

建立社会税源监控网络。发挥社会力量协助税务机关实施税源监控，强化与工商、技术监督、公安、民政、街道办事处及金融、财政等部门的协作，避免漏征漏管及确保税款及时、足额入库；强化代扣代缴制度，建立税收违法案件举报有奖制度；加强国税与工商、地税、公安等部门之间的沟通、协调和配合，建立和完善部门之间信息传递、联席会议等制度，建立已办工商登记而未进行税务登记的提示和预警机制，随时掌握税源变化情况。

（三）建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查的良性互动机制

建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查良性互动机制（简称“四位一体”联动机制），是税源管理的核心战略。建立“四位一体”联动机制，就是强调分析与管理相结合、监控与服务相结合、评估与稽查相结合、机关与基层相结合，在税源管理的分析、监控、评估和稽查四个环节，建立信息共享、双向反馈、统筹协调、良性互动的工作格局和运行机制，以及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，正确把握征管关键点，不断加以改进和提高。

完善税收分析制度。一是建立和严格执行定期分析制度，加强计划统计、税种管理、征收管理等部门在分析工作中的协作配合。通过开展税负、税收弹性和同比、环比等趋势分析，研究地区税源发展情况以及税收管理中存在的主要问题；通过重点行业分析、同业税负比较、重点企业解剖，寻找征管的薄弱环节；通过税务系统各类征管数据的综合比对以及与相关部门的信息交流，提示税收管理工作中存在的漏洞；通过对欠税、缓税、减免税等问题的专项分析，反映税收收入的质量；通过对税源变化、税收收入变化，纳税遵从成本和内部管理成本、人员等变化的交叉弹性分析，提高税收征管效率，为税源监控、纳税评估和稽查选案提供指导；二是建立分类预警监控指标体系，包括宏观分析指标、微观分析指标、征管数据分析指标和税源质量分析指标等方面。分析结果分为管理任务类信息、预警监控类信息和其他参考信息，管理任务类信息以税源联动管理任务单形式下发基层实施监控、评估和稽查；预警监控类信息和其他参考信息在系统内，为各管理部门和基层开展监控、评估和稽查选案提供参考和工作研究；三是提高税收分析结果的准确性；要抓好前台各类基础信息和税种认定、行业认定的受理审核、录入等环节数据质量，确保源头数据准确无误，为税收分析提供准确的数据信息。

加强税源监控管理。一是明确重点对象，提升管理服务质量。对重点纳税户，实现优质服务，优质管理。一方面，以优化纳税服务为重点，宣传解读税收政策，全面落实税收优惠政策，提高国税机关服务企业和经济发展的能力；另一方面，在全面了解重点税源企业生产经营、财务税收情况的基础上，结合企业历年税负和同行业税负，分析企业税负变化状况，加强监控管理，切实提高税收征管水平；二是以税收分析为基础，提高管理工作的针对性、时效性。重视对预警监控信息中反映的税源发展和管理中存在的疑点、问题和纳税评估、税务稽查反馈信息的分析应用，根据分析过程中筛选出风险点和优先级，突出管理重点，提高税源监控的质量；三是认真落实各项征管制度，加强日常税源监控管理。认真落实税收管理员制度，积极推行层级管理制度，实行层级工作点评制。对日常管理中发现的疑点和问题，及时反馈税收分析、纳税评估环节，为纳税评估和稽查选案提供指导，发现企业有偷税线索的，移送稽查，实现与税收分析、纳税评估、税务稽查的良性互动。

完善纳税评估体系。一是开展深度分析，提高评估对象确定的精准度。充分利用宏观税收数据以及企业涉税预警信息，设定具有针对性、系统性和时效性的评估分析指标体系，结合各税种管理的要求、特点、税种间关联性关系和税源监控中所积累的企业微观信息，对税收分析的结果，按行业、企业或涉税事项等作进一步细化的税种分析，发现和准确反映税源管理中存在的问题，提高评估对象确定的精准度；二是整合各税种的纳税评估，提高评估工作效率。在布置纳税评估任务时，统一由税源管理部门部署，避免多头布置、多头评估；在具体实施评估时，对涉及增值税、企业所得税等多个税种的企业，可实施多税种联评，避免多次下户、多次评估；三是注重评估结果的分析，扩大评估成效。根据评估结果，及时总结反馈存在的问题和薄弱环节，提出加强税源管理的措施、建议，完善行业评估模型，不断提高税收分析的精准性，实现与税收分析、税源监控、税务稽查的良性互动。

强化税务稽查职能。一是提高选案质量，实现以管助查。加强联动管理信息的分析应用，把税收分析、税源监控和纳税评估反映的异常信息、风险预警和偷税线索，作为稽查选案的重要来源，充分发挥稽查打击的及时性和精准度。二是突出重点，精心组织、实施税务稽查。对稽查任务单下达的选案对象和评估环节转来的案源，要落实专门力量，明确工作要求，精心组织实施。稽查人员要认真分析所提供的疑点并逐一核实、取证，对在现场发现的其他问题也要充分调查，确保高质量地完成稽查任务。三是注重稽查结果的分析，实现以查促管。对税务机关在日常征收管理中执行有关税收政策、管理制度和措施存在某种缺陷和薄弱环节的，稽查部门应当及时提出稽查建议。稽查结束后要加强案例剖析，制作整改建议，定期反馈给税收分析、税源监控和纳税评估环节，实现与税收分析、税源监控和纳税评估的互动。

（四）完善税源精细化管理体系，构建税源管理的长效机制

以提高税收征管能力为目标，从完善税源管理的各项制度入手，按照“职责明晰、重点突出，操作规范、监控有力”的思路建立健全税源管理体系。

深化落实税收管理员制度，强化税源管理的载体。首先，要科学配置力量，按照征管重心向税源管理转移的要求，对管理员队伍进行优化组合，使管理力量与税源管理的任务基本相匹配；其次，要突出税收管理员的工作重点。准确把握税收管理员的职能定位，制定税收管理员操作指南和作业标准，配套实行税收管理员工作底稿制度，建立起执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环和持续改进机制；第三，要尽快开发管理员平台。通过管理员平台规范和固化工作任务，按照工作流事项的优先级区分轻重缓急，自动分配任务，自动提示完成状态，建立信息送达确认反馈机制，变人找事为事找人，确保管理工作的有序性和有效性；第四，试行管理员能级管理制度。积极探索实行税收管理员资格认证、合格上岗、能级管理、绩效考核等行之有效的管理制度，健全激励机制，以充分调动税收管理员的工作积极性；第五，切实加强对税收管理员的业务培训和交流。有针对性地加强税收管理员业务技能培训，组织开展优秀税收管理员经验交流、评选和竞赛活动，努力形成示范效应。

完善经济税源数据管理制度，推进税源管理的信息化水平。以实施金税工程（三期）为契机，加快信息系统建设，提高税源管理深度。充分利用综合征管软件中现有的税源数据资源，建立与税源相关的信息数据库。按照综合征管软件的要求，加强税源数据采集、比对录入等工作，严把数据质量关，确保数据真实准确，提高管理效率。采取各种措施规避系统运行中的数据、网络等风险，完善应急预案和管理制度，建立科学规范的运行维护体系和安全监控体系。同时，加快信息化建设，全面实现税源管理的电子化。

加强协调，统筹部署，强化税源管理的有效组织方式和方法。当前国税工作尤其是基层一线工作，面临着极其繁重的任务和压力。要以为基层减负增效为目标，通过业务重组、业务配载、流程优化、强化服务等手段，简并一些不必要的烦琐管理环节，减少纳税人的办税成本，减轻税务干部的工作负荷，减少税务管理中的执法风险，努力实现税收管理工作中心不断向强化税源管理转移，实现税收征管质量和效率的全面提升。要通过整合机关业务管理职能，实行工作事项目化管理；加强部门协调配合，实行统筹化的综合性管理；加强机关对基层的指导和服务，实行上下联动性管理，切实提升机关服务和指导基层的能力。要尽可能地将责任区管理员从繁琐的事务性工作中解放出来，全身心地投入到税源控管工作中去。

理顺机构，明确职责，发挥税源管理整体效能。随着信息化、专业化税收管理体制的改革，税源管理的职能主要由县（市、区）国税局承担。在县（市、区）税务机关设立税源管理科（股），负责所辖区域纳税户税务登记、纳税申报信息资料的调查核实，进行税源数据的采集分析，开展行业及企业纳税评估、经济税源宏观分析等具体税源管理工作。通过建立市、县（区）两级“四位一体”联动机制，实现税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查各环节的有机衔接，形成“多个税种通盘考虑、多个部门齐抓共管、多个环节协调运作”的工作格局，进一步优化重点税源管理与服务，切实堵塞税源管理漏洞。