改革税收调研报告

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税收优惠的重要作用之一是通过鼓励性的税收政策促进产业结构的主动调整，促进生产要素的自由流动，为经济主体的市场选择创造公平的制度环境，根据国务院2005年12月颁布的《促进产业结构调整暂行规定》，中国未来推进产业结构优化升级的目标是：促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。我国长期以来实施的税收优惠政策对于推进科技创新，引导产业结构调整发挥了重要的作用，但也存在一定的问题。本文就这些问题进行粗浅的分析与探索。

一、当前税收优惠政策在扶持科技创新上存在的问题

1、当前所得税税收优惠政策手段单一，产业导向薄弱，对技术改造和科技创新的激励作用不足。税收优惠可分为税率式优惠和税基式优惠。税率式优惠以降低税率的形式存在（免税可视为零税率的税率式优惠），而税基式优惠内容较多，主要包括税前列支（扣除）、投资抵免等方式。我国企业所得税税收优惠的主要形式是税率式优惠，税基式优惠较少且力度不够；税收优惠政策的目标不明确，产业导向作用差。主要表现为：（1）以区域作为界定税收优惠对象的依据，而急需税收政策扶持的西部地区并没有得到足够的税收优惠。（2）以资金来源作为划分税收优惠对象的依据，使内、外资企业面对不同的企业所得税待遇。（3）以所有制作为划分税收优惠对象的依据。由于企业享受的税收优惠政策受到多重条件的限制，企业资源难以按照产业导向进行配置，产业结构难以向预定方向调整。

2、科技创新税收优惠政策限制过多，方法滞后，对科技创新的实际支持力度不足。科技创新是产业结构调整的核心内容。税收优惠政策对科技创新应发挥一种基础性的激励作用，但现实中税收优惠政策只起到了“锦上添花”的作用，一是税收优惠政策的重点是对科技创新成果的奖励，对科学研究和中试过程的支持不够，同时对转化阶段的支持也不够；二是税收优惠政策偏重于新建高科技企业，对传统企业的技术改造与创新支持力度不够；三是对高新技术企业优惠使用产业优惠和地域优惠相结合的前提，使高新技术和高科技产业的发展成为空中楼阁。

二、税收优惠政策应当改进的举措

1、确立以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策。我国的税收优惠政策主要是税率式优惠（包括免税），较少运用税基式优惠政策，特别是税前列支（扣除）、投资抵免等方式。工业化国家和发展中国家的经验都表明，广泛的税收激励措施（如免税期和公司税率的降低）是成本很高的促进投资的方法，但在激励投资政策中，目标定位于机器设备以及研究与开发等新投资且提供预先激励的选择性税收激励具有成本效率。而且实践中西方国家的税收优惠政策正在从侧重于税后优惠的税率式优惠向侧重于税前优惠的税基式优惠发展演变，其原因是税基式优惠总能充分调动企业从事科研及技术开发和增加投入的积极性，有助于增加其资金来源，充分体现出政府对科技创新的基础推动作用。因此，我国的税收优惠应努力实现由税率式优惠为主向税基式优惠为主的转变。当前已有的一些税基式优惠（如加速折旧）运用范围较小，力度不够，今后应面向高科技企业和科技改造的企业缩短折旧年限，提高折旧率，加快资金回流速度，加快其发展。

2、发挥优惠政策的高技术产业导向，明确税收优惠的效力范围。税收优惠政策应在其能充分发挥作用的领域内起作用，那些不适宜税收优惠政策的领域应交由财政支出政策来调控。为此，我们应该清理当前税收优惠政策中效果不明显、漏洞较大且易引起税收套利行为的税收优惠政策。

3、简化和明确当前经济结构调整主线中税收优惠政策“以产业导向为主，区域导向为辅”的目标，使全国的税收政策系统化、条理化，对高新技术和能源、交通、重要原材料、农业开发项目、技术过硬竞争性强的出口产品项目等给予必要的税收优惠；废除对享受税收优惠所规定的无谓限制，如区域限制、资金来源限制、所有制限制、盈亏限制等，保证凡是符合产业政策的企业均能享受税收优惠待遇，如“双高政策”改为“单高政策”，使高新技术企业能真正享受到税收优惠。

4、在产业为主导的前提下，税收优惠政策重心应从东部向西部转移。配合西部大开发战略的实现，东西部优惠方式可以根据情况不同而有所差异。东部沿海地区经济经过一段时间的发展之后已具备了相当的经济总量，产业结构在原来基础上的升级显得尤为重要，科技创新和技术进步应成为其优惠目标，所以宜采用税基优惠，其效果会更好。中西部地区经济基础较差，当前应侧重于对其增量结构的调整，保证新增投资能保持一个良好的结构，所以，税收优惠采用较长时间的税率优惠（包含免税）会更有利于吸引投资，并在新增投资中实现经济结构调整。

5、促使税收优惠重点从成果优惠转向过程优惠。第一，鼓励企业加大科技研究和开发方面的投入已是当前发达国家税收优惠政策的重点，我国对企业科技创新的税收优惠重点也应从对企业、科技成果的优惠转向对科技研究、中试和转化过程的支持。增加R&D费用加计扣除、加速折旧、提取科技开发基金、税收抵免等都是可采用的方法。另外，为了促进科技成果的转化，对风险基金的经营者和投资者应当实行优惠。第二，放宽科技创新税收优惠政策的范围，扩大优惠额度。除了软件业和大规模集成电路等高科技企业外，生物制药、化学制药、新材料、生物工程、基因工程、光电工程等新科技行业都应划入税收优惠的范围中。