税务违法调研报告

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近年来，随着全国范围内整顿和规范市场经济秩序工作的开展，税收专项整治活动取得了显著成果，税务机关查处的案件大量增加，但移送司法机关后真正能启动刑事诉讼程序的却很少，难道是这些涉税案件都达不到立案标准吗？其实，翻开这些案卷，情况并非如此。那么为什么会造成这种情况呢？追究其原因主要是当前涉嫌税务违法犯罪案件移送制度并未真正发挥其应有的作用，更多的是流于一种形式。

一、涉嫌税务违法犯罪案件移送制度的基本情况

什么是涉嫌税务违法犯罪案件移送制度？要明确这一概念，首先必须了解什么是税务违法行为和涉税犯罪行为。我们知道所有的涉税犯罪行为都是税务违法行为，但是税务违法行为不一定就是犯罪行为。两者的区分在立法上有三种情况：第一种情况是数量上的差异。例如，对于纳税人的偷税行为，如果所偷税款达到1万元以上，并且占应纳税款总额的10%以上才能认定为偷税罪，由司法机关实施刑事处罚。反之，如果纳税人达不到这1万元和10％这两个数量标准，就只能认定为税务违法行为，由税务机关实施税务罚款；第二种情况是质的差异，具体来说，税务违法行为的危害程度、违法情节的严重性、主观恶性等形成了税务违法行为的“质”。例如，《征管法》第67条规定，“以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的，是抗税，除由税务机关追缴其拒缴的税款、滞纳金外，依法追究刑事责任。情节轻微，未构成犯罪的，由税务机关追缴其拒缴的税款、滞纳金，并处拒缴税款一倍以上五倍以下的罚款”。这里的情节就是关于“质”的规定，情节的轻微与否就是区分税务违法行为与涉税犯罪行为的“分水岭”。第三种情况是量和质并重的区分，例如，刑法第201条第1款规定，纳税人因偷税被税务机关给予两次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金。在此规定中，“两次”偷税是“量”的规定，“再次偷税”就是“质”的规定，对于纳税人再次偷税的数额在所不论，但这表明纳税人主观恶性较重，非予以刑事处罚不能防止其社会危害性。

涉嫌税务违法犯罪案件移送制度是指税务行政执法机关在查处涉税违法行为过程中，对依照税收法律规定已涉嫌犯罪，需要追究刑事责任的案件，应及时向公安机关移送的一种制度。具体包括移送案件的时间、标准、程序、处理、税务机关与公安机关各自的职责和义务、检察机关的监督责任、责任追究等内涵。可是，这些方面的内容在实践中却没有具体的统一规定，这不仅造成了各地的做法不统一，而且放纵了一大批税务违法犯罪分子。

二、涉嫌税务违法犯罪案件移送制度现状的成因分析

第一、欠缺专门的法律规定。翻开有关的税收法律法规，对涉嫌税务违法犯罪案件移送作出统一具体规定的寥寥无几。其具体的参照标准只有2001年7月国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，可是这一规定在具体操作中，仍存在着一些漏洞。比如，它没有规定移送的时间和具体方式。根据《刑法》第201条规定，只有在税务机关给案件定性后才能知道是否达到移送标准，也就是说一般情况下只有税务机关查完后才移送。这里存在着一些问题：首先，为确保税务违法案件得到及时查处，一些重大的、复杂的涉税违法案件，往往由公安机关提前介入，那么这能否就说公安机关已经立案了呢？其次，税务机关作为定案的证据，公安机关能否作为他们定案的证据呢？我们知道行政处罚的证据要求没有司法证据那么严格，所以就实践中来说，行政惩罚的证据在司法环节一般不被运用，这也就大大增加了办案成本。最后，对于移送后税款、罚没收入的问题，《税收征管法》规定，包括公安机关在内的执法部门追缴的税款，由税务部门入库。在实际操作中，司法部门追补的税款何时、何环节缴国税部门入库。国税部门对移送案件应在何环节办理结案，国税部门应当怎样对司法部门追缴的税款、罚款进行监督管理？这些问题都没有得到解决，也就造成了涉嫌税务违法犯罪案件移送流于形式。

第二、就目前实践来说，移送标准定得太低。《刑法》第201条规定：……偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的，或者因偷税被税务机关给予两次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额在一倍以上五倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的百分之三十以上并且偷税额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下的罚款。可以看出，税务机关在处理案件达到以上两个标准，即偷税数额占应纳税额的百分之十且偷税数额在一万元以上，就必须移送司法机关。实践中，这条规定的实际效用并不大。以我们第一稽查局为例，06年上半年，查处150多件案件中就有60多件要移送，移送比率如此之高，公安机关没有这么多的精力来处理如此之多的案件。另外，税务部门在日常工作中往往注重对纳税人偷税数额和偷税比例达到移送标准案件的移送与接收工作，而忽视因偷税被税务机关给予两次行政处罚又偷税案件的移送与接收工作。这样一来可能造成两种后果：一是造成纳税人虽因偷税被税务机关给予两次行政处罚但未被追究刑事责任，容易发生不思悔改继续偷税的恶劣行为。二是造成税务人员被追究刑事责任。刑法第四百零二条规定了行政执法人员徇私舞弊，对应移交司法机关追究刑事责任的不移交，应追究徇私舞弊不移交刑事案件罪。

第三、涉嫌税务违法犯罪案件的移送监督不力。我们在涉嫌税务违法犯罪案件达到移送标准时，移送了公安机关。但少数公安人员，在地方保护、部门利益和个人利益的驱使下，把涉嫌税务违法犯罪案件的接收作为权力寻租，拖延涉嫌税务违法犯罪案件的立案时间甚至根本不予立案。有的即使立了案，当案件告破，某些公安机关仍可能不报捕而“以罚代刑”，甚至将税款变为罚款。根据我国刑事诉讼法规定，检察机关对涉嫌税务违法犯罪案件是否进入刑事程序负有监督职责。即税务行政执法机关对涉嫌税务违法犯罪的案件不移送公安机关或公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，检察机关有依法监督的责任。然而在实际工作中，检察机关由于对税务、公安机关查处、移送、接收、审查、立案涉嫌税务违法犯罪案件的具体情况不了解，加之有的公安、税务机关与执法人员认为人民检察院的立案监督干预了侦查权和行政执法权，对检察机关调取侦查材料，询问当事人采取不配合态度，消极抵制监督，这就更使检察机关难以发现和获取涉嫌税务违法犯罪立案监督线索。因而，检察机关对税务行政执法机关涉嫌税务违法犯罪案件移送和公安机关立案处理往往难以开展有效的监督。

三、解决涉嫌税务违法犯罪案件移送问题的对策

第一、对税务违法犯罪案件移送作出专门规定。有关资料表明，税务机关在涉税案件移送中，普遍存在移送案件质量不高的问题。司法机关对税务机关认定的违法事实、证据事实、定性处理产生异议，因而退查或不予立案的情况比较突出。分析其原因，主要是税收法律法规认定标准与司法认定标准存在政策上的差异。具体表现在，现行税务法律体系与刑事法律体系之间，程序法与实体法之间，没有很好地衔接起来，不少规章与规章之间还存在着矛盾。所以笔者建议有关部门应制订《涉嫌涉税犯罪案件移送制度》，具体规定移送案件的时间、标准、程序、处理、税务机关与公安机关各自的职责和义务、检察机关的监督责任、责任追究等。其实，有的地方根据自己的实际情况已经制订了专门规定，如山东省制订了《涉嫌涉税犯罪案件移送制度》、贵州省制订了《税务稽查案件审理及移送实施规程》等。该制度与实施规程对案件移送的受理与管辖、移送标准与程序、案件处理和责任追究等内容作了具体规定；重点明确了税务机关与公安机关在依法处理涉嫌税务违法犯罪案件中的职责和义务；规定了税务机关与公安机关在处理移送涉嫌税务违法犯罪案件中，应当接受监察机关的监督，任何单位和个人对应移送而未移送的，有权向监察机关或上级税务机关举报。笔者认为，在目前的情况下，制订一部统一的《违法犯罪案件移送制度》将对解决多年来涉嫌税务违法犯罪案件移送制度不完善、缺乏可操作性，加大惩治涉税犯罪力度，净化税收环境，推进依法治税起到积极作用。

第二、提高移送标准。从表面上看，这可能降低了对涉税案件的打击力度，可是从实质上来说，却恰恰提高了法律的威摄力。因为移送案件一多，司法机关由于人员、资金、任务繁重等问题，都限制了对移送案件的查处。同时，刑法之所以作这样的规定是从制定时的经济环境来考虑的，随着经济的发展，这个标准作相应的提高也是在情理之中。

第三、建立税务、公安、检察、法院协作机制，实现信息共享。我们知道，要让涉嫌税务违法犯罪案件移送制度真正发挥作用，光靠税务机关的一家之力，很难达到应有的成效。所以税务机关必须和公安、检察、法院一起分工协作。税务行政执法机关在查处涉税违法行为过程中，对依照税收法律规定已涉嫌犯罪，需要追究刑事责任的案件，应及时向公安机关移送，公安机关必须在3日内做出立案或不予立案的决定。如果税务机关对是否涉嫌税务违法犯罪、是否移送司法机关处理把握不准，可以向公安机关、检察机关咨询。税务机关对公安机关不予立案的决定有异议的，可以提出复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关认为公安机关不立案理由不成立的，公安机关必须在15日内立案。对于税务机关不移送的涉嫌税务违法犯罪案件，如果有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关可向税务机关查询案件情况，还可派人员查阅案卷材料，税务机关应当予以配合。检察机关对案件移送情况要跟踪监督，对税务机关移送公安机关立案侦查的涉嫌重大复杂案件，可介入侦查，协助公安机关完善、固定证据，协调解决疑难问题，并督促公安机关在法定期限内侦查终结。对查处的涉税犯罪案件，税务机关应定期向检察、公安机关进行通报，检察、公安机关应及时将涉税犯罪审查处理结果反馈税务机关；在税务、公安、检察、法院依据《违法犯罪案件移送制度》发挥各自职能的基础上，充分利用和整合金税工程及税案侦查信息；实现税务、公安、检察内部连网，搭建操作简便、处理互动的信息平台，做到信息共享，增强税案取证移送、立案侦查情况的透明度。