税源管理调研报告

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**年5月，全国首次强化税源管理工作专业会议在北京举行。国家税务总局谢旭人局长指出：税源管理是税收征管的基础和核心，是反映税收征管水平的重要方面，也是落实科学化、精细化管理的最终落脚点。这些年，经过不断探索，税务系统逐步形成和完善了"以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理"的34字税收征管模式，其中增加的"强化管理"，既是对税收征管的总要求，也是对应于征管查分工，强调要加强税源管理。依法治税、依法征管在一定意义上讲就是要搞清税源。从广义上讲，征和查也是管理。关键要有强有力的税源管理、强有力的税务稽查。有了这两条，税款征收就很容易了。强化税源管理不是权宜之计，需要一代又一代人的努力，必须常抓不懈。因此，谢局长对抓好税源管理工作提出了“强化税收经济分析、抓好户籍管理、扎实推进企业的纳税评估工作、坚持不懈地推进税控器具的运用和发票管理、重视税种分析与总体分析的有机结合”五项要求。

笔者长期在镇、县两级国税机关从事业务工作，基层国税机关在税源管理方面离总局领导的要求尚有很大差距，如何在新形势下积极探索强化税源管理的新路子，是不容回避的现实问题。现结合工作实践试作粗浅的分析并根据基层税收工作的实际提出一些解决问题的办法。

一、基层国税机关税源管理工作存在的问题

（一）税收管理员的综合素质与税源管理科学化、精细化的要求存在一定差距，税收管理员制度应进一步完善

基层国税机关是税收法律、法规、规章、规范性文件的具体执行机关，税收管理员是各项税收政策的具体落实者和执行者，税收管理员综合素质的高低，直接决定着税源管理的水平。

实行税收管理员制度以来，“疏于管理，淡化责任”的问题得到了一定程度的解决，但笔者通过走访基层税干，实地调研、分析税收管理员的管理水平后发现，由于思想认识和业务水平的限制，在税收管理员队伍中还存在着两个突出问题：一是部分税收管理员不思进取，思想涣散，业务水平低，对工作敷衍塞责，怕承担责任，得过且过，缺乏工作激情。二是有的税收管理员虽有工作积极性，但业务技能和知识结构，不能适应税源管理科学化、精细化的工作要求，心有余而力不足。另外，由于对责任区纳税人缺少必要的层级管理和有效监督，造成部分税收管理员“专管员”意识较浓，将责任区视为自己的“领地”，影响了税收征管的质量和效率。

（二）户籍管理水平尚需进一步提高

户籍管理是税源管理的基础环节，是税收征管基础建设的重要组成部分。认真分析户籍管理工作现状，基层国税机关存在着税务登记户数和工商、地税登记户数存在非正常差异，纳税人税务登记信息发生变化后不及时办理变更登记，注销税务登记环节清算工作不到位，非正常户认定不规范等突出问题。以某县级国税机关为例，全市1－5月份工商传递个体登记信息956户，1－6月份新办个体设立登记仅200户，5月份工商传递企业登记信息20户，及时办理设立登记的仅13户；1－6月份45户企业注销税务登记，除结清申报税款外，核查、清算环节查补税款为0；6月底累计企业非正常户101户，主管分局缺少对非正常户的巡查回访记录。

（三）个体工商业户及零散税收征管亟待进一步规范

个体及零散税收征管是基层国税机关面广量大的一项基础工作，个体工商业户起征点提高后，个体及零散税收征管更是处在被忽略甚至是放弃的边缘。目前，笔者所在县级国税机关个体工商业户办证户数4719户，起征点以上户数仅为457户，月定额税款14万余元，征税户数和定额税款均与个体经济的发展规模不相适应。另外，随着市场多元化的趋势不断加强，部分零散税收纳税人生产经营规模很大，却因未取得营业执照等原因基层主管分局未纳入办证户实行计算机管理，游离在征管业务部门的监控之外，在应纳税款核定、税款征收、停歇业管理等方面，存在一定程度的随意性，需要进一步加以规范。

(四)企业纳税人申报、纳税的真实性、准确性需进一步加强分析与监控

综合利用各种征管措施和手段，尽可能提高企业纳税人申报、纳税的真实性、准确性，是加强企业税收征管的终极目的。通过对某县级市进行宏观税负分析和深入企业实地调研，笔者发现企业纳税人在申报、纳税方面存在以下三个方面的突出问题：一是小规模纳税人企业户均入库税款偏低，与企业生产经营规模和宏观经济发展态势不匹配。该县级市680户小规模纳税人企业，**年1－6月份仅入库增值税410万元，户均入库税款不足1万元。二是一般纳税人企业宏观税负与上级局制定的参考指标存在差距，部分企业税负率明显偏低。经测算，该县级市工业企业一般纳税人2005年平均税负率为3.41％左右，商业企业一般纳税人平均税负率为1.42％左右，工业企业税负率明显低于按参考指标分行业分析、预测的平均税负水平，商业企业税负率也低于1.92％的所属地级市平均税负水平。另外，钢铁、有色金属冶炼行业平均税负率仅为3.14%，该行业部分纳税人的税负率更是畸低至不到1％。三是部分能耗和单位成品成稳定比例关系的工业企业，税负率虽接近或超过参考指标，但能耗总量和企业核算、申报的成品产量明显不成比例，存在较大偷税嫌疑。如该县级市最大的三户从事钢材压延、制造企业，2005年税负分别为3.23％、2.09％、2.52％，虽基本接近上级局测算制定的参考税负指标，但耗用电量分别为6400万度、4835万度、2350万度，核算和申报的钢产量仅为26283吨、18851吨、5010吨，耗用电量和核算、申报的成品产量极不配比。

（五）税收分析、纳税评估、税务稽查未建立良性互动机制

税源管理作为现代税收征收管理的核心内容，包括了对纳税人和应税财产的管理，对税收工具（发票、税控器具和账户）的管理和对税源的过程管理。税源的过程管理主要包括分析、评价和实施三个环节，在实际操作中表现为税收分析、纳税评估和税务稽查三个方面。

建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，就是将税源管理的分析、评价和实施统筹考虑，优化重组管理流程，在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局和运行机制，及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，把握征管关键点，不断加以改进和提高。其核心是建立税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导纳税评估和税务稽查，纳税评估为税务稽查提供有效案源，税务稽查保证纳税评估有效实施，评估检查与稽查反馈结果改进评估和税收分析工作的机制。

目前税收分析、征管和稽查在机构、人员配备上的相对独立，分析、评估和稽查三者之间尚未形成一个良好的互动机制。现阶段税收分析、纳税评估、税务稽查的业务主管部门分别是县级国税机关的计统科、税政科、稽查局，业务处理部门分别为计统科、税源管理分局、稽查局，各部门缺少必要的沟通和衔接，不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高，而且已成为影响当前税收工作深度的一大因素。因此，建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，不仅是科学管理税源的内在要求，也是提高税收征管水平、确保税收收入的客观必然，势在必行。

二、解决基层国税机关税源管理工作存在问题的对策

通过多种途径不断提升税收管理员的综合素质，并在税收征管信息化水平不断提高的基础上创新税源管理的方法、积极探索税源管理的经验和规律，是解决基层国税机关税源管理工作存在问题的根本途径。

（一）重视思想教育和业务学习、培训，不断提高税收管理员的综合素质，建立税收管理责任区层级管理制度

人是生产力中最活跃的因素，凡事有人则立，无人则废。采取多种措施提高税收管理员的综合素质，想方设法调动其工作积极性，充分发挥其主观能动性，是确保税源管理工作取得成效的前提和基础。

一是严格按照《税收管理员考核办法》的各项规定进行考核，奖惩兑现，建立健全税收管理员管理质量和管理效率的考核评价体系。二是定期举行星级税收管理责任区及优秀税收管理员评选活动，从精神上予以肯定和鼓励，以此调动税收管理员工作的积极性和主动性。三是通过多种渠道对税收管理员进行培训，提高其业务技能和管理水平。四是县级局的业务科室应对管理责任区纳税人的申报纳税质量和税收管理员的管理水平负有考核、指导和监督职能；分局内部逐级明确管理职责，按照下级对上级负责的原则，建立税收管理责任区层级管理制度，有效解决原专管员制度存在的诸多弊端。

（二）通过定期进行征管基础信息分析、比对、传递，摸清税源，强化户籍管理

县级国税机关应将工商部门传递的登记信息、变更信息、注销信息、吊销信息分解到分局和各镇，管理人员应将工商部门传递的信息与各分局纳税人申请办理设立登记、变更登记、注销登记的情况认真进行对照并实地核查。凡纳税人未办理相关登记手续的，主管税务分局应依法责令其限期改正并实施税务行政处罚，同时对税收管理人员依法追究其执法过错责任。凡未按照工商登记信息及时办理税务登记的，应要求税收管理员逐户说明原因并形成书面材料，报分局长签署意见后报县级国税机关按规定进行处理。

凡申请注销税务登记的企业，经营期销售额超过一定规模或行业税负率低于上级局税负监控指标的，分局在办理注销税务登记手续前，应要求税收管理员将管理型核查报告先期报县级税务机关审核，如有必要，可由县级税务机关统一组织人员进行注销清算。

对认定的非正常户，应要求主管税务分局在一定期限内进行回访性巡查，发现纳税人恢复生产经营或原法定代表人又重新登记注册的，应严格按照有关规定进行处理，以堵塞征管上可能存在的漏洞。

（三）深入调研、建章立制，进一步规范个体工商业户及零散税收征管

县级税务机关应在全面了解个体税源状况的基础上，定期修订《分行业、划地段最低起点定额标准》，并要求各分局严格按照业户自报、典型调查、核定定额、下达定额、公示定额的要求进行定额核定（调整）。在准确测算相关定额核定（调整）参数的基础上，基层税务机关应大力推行计算机定税，以实现定额核定（调整）的公平、公正。

依照工商行政管理机关的有关规定不需要或者暂不予办理营业执照从事生产经营的单位和个人，且主管税务机关确定采取定期定额征收或者查定征收、查验征收方式征收税款的，方可作为零散税收纳税人管理。县级国税机关应要求主管国税分局建立零散税收征收管理台账，定期报送零散税收征管情况统计表。凡已依法办理工商营业执照的纳税人，一律不得作为零散税收纳税人进行征管。

对能耗可控制的行业，应严格按照其耗用的原材料、燃料或者动力推算或者测算其营业额。个体定额户办理停业时，各分局应在显要位置进行公示，并进行不低于两次的停业检查，发现问题，依法进行处理。

（四）建立健全各项制度及纳税人纳税申报质量评估分析指标体系，提高企业纳税人纳税申报质量

现阶段，个体私营经济是十分重要的税源。受稽查力量和管理手段的制约，偷税与反偷税，依然是当前征管工作中的主要矛盾。无论是管理还是稽查，都要有“跳出账面看税收”这个能力，就账论账，税收管理员的思维就会被束缚，税款就会流失。如何增强工作责任心，如何提高管理、稽查的能力和水平，如何透过现象看本质，是需要长期思索的问题。笔者认为采取以下几种方法，可以有效地提高企业纳税人申报纳税的真实性和准确性。

一是分类管理法。即对小规模纳税人企业的账簿设置、会计核算和申报纳税情况认真进行实地核查、评估，凡具有《征管法》第三十五条所列情形之一的，一律改查账征收为核定征收；能准确核算收入、成本费用和应纳税额的，方可采取查账征收方式。

二是能耗控制法。即对能耗和单位成品成稳定比例关系，且企业能耗能准确掌控的工业企业，由税收管理员采用驻厂蹲点的方式，测算出该企业单位产成品的能耗，然后根据一定时期该企业的能耗总量，推算或测算出其该时期的产成品实际生产量，再根据行业税负，控制企业申报纳税额。

三是全程控制法。针对部分收入可以不通过开具发票反映的工业企业一般纳税人，为了有效防止其从原材料购进环节即账外核算，应对其原材料购进、产成品入库、产成品出库等关键环节实施有效控管，概括起来就是“验三簿、管四单、监控五类人”。“验三簿”即原材料查验登记簿、产成品查验登记簿、产成品出库登记簿；“管好四单”即管好原材料入库单、产成品入库单、检验化验单、产成品出库单；“监控好五类人员”即定期、不定期约谈材料采购员、保管员、化验检验员、过磅员、门卫人员。同时针对少数企业销售不开票、不入账的现象，县级国税机关还可以统一印制工业企业发货单，要求随货同行，一旦发现有货无单，应依法进行处理；并应将发货单同企业申报销售进行核对，查验其申报是否真实、准确。某县级国税机关在对一钢厂实施全程控制法5天后，该企业即自行补充申报增值税30余万元。

对大型商业企业，应积极推行税控收款机，全面实行销售货物逐笔开具发票。在现阶段，可以设计相关软件定期提取企业收款机运行系统内的收款信息，与其申报的销售额及时比对。

四是规模控制法。即先深入企业实地调查了解生产经营能力、生产工艺流程，再将掌握的情况和企业申报纳税情况及会计核算情况联系起来，认真进行比对，分析其申报纳税准确性、真实性。某合金厂2005年申报销售收入1710万，实现应纳税款1.3万元，税负率仅为0.08%，可账面上却毫无问题。安排税收管理员进行实地调查，发现企业设备生产能力较小，一年绝对做不了1710万的销售收入，同时，其账面库存和实物库存不相符，可能存在虚开增值税发票、虚抵进项税额和隐瞒销售收入等问题。税收管理员在纳税辅导中提出上述疑问后，企业即自行补充申报增值税23万余元。鉴于该企业可能存在重大涉税问题，按照有关规定将该案提请公安机关提前介入后，经进一步查处，公安机关证实该企业确有重大涉税犯罪嫌疑。

（五）积极探索新形势下建立税收分析、纳税评估、税务稽查良性互动机制的新路子

县级国税机关信息、会统、税政、征管部门当前要重点加强对税源的监控分析和税收征管质量的深入分析。通过开展税负、税收弹性和同比、环比等趋势分析，研究地区税源发展情况以及税收管理中存在的主要问题；通过重点行业分析、同业税负比较、重点企业解剖，寻找征管的薄弱环节；通过税务系统内部各类数据的综合比对以及与相关部门的信息交流，揭示税收管理工作中存在的漏洞；通过税收入库数与应征数的对比分析，以及对欠税、缓税、减免税等问题的专项分析，反映税收收入的质量；通过对税源变化、税收收入变化、纳税遵从成本和内部管理成本、人员等变化的交叉弹性分析，提高税收征管效率。

可以尝试将分析结果分为蓝色、黄色、红色三级警戒，分别交由管理、评估、稽查部门进行落实和反馈。县级国税机关业务科室在确定评估、稽查对象及制定税收征管措施方面，应充分发挥指导和监督作用，可建立县级国税机关业务科室、税源管理分局专业税收分析人员、稽查局选案人员两级分析预警及选案机制。同时应在制度上明确每一个环节的责任单位和责任人、信息反馈要求和条件、信息共享方式，做到实时反馈和定期反馈相结合、重大问题随时报告处理和定期召开联席会议相结合。税收分析由计划统计部门牵头，纳税评估由综合税源管理部门牵头，其他相关部门参加。每月定期召开税收情况分析会议，分析当前税收收入及征管工作中存在的问题，找出薄弱环节，通报纳税评估和税务稽查发现的问题和处理结果，提出解决问题的措施和办法。加强对税收分析和评估成果的运用，建立健全税收分析和评估成果传递机制。要在制度上明确纳税评估环节移送的案源将由目前的来源之一逐步成为稽查案源的主要来源，确保评估选户、评估检查与税务稽查的紧密衔接。

税源管理是税收业务工作的重点和难点，必须持之以恒、常抓不懈。只要基层国税机关能始终坚持以人为本和与时俱进的理念，不断探索新形势下强化税源管理工作的新路子，就一定能在这一领域取得新的更大的成绩。