税源联动延伸调研报告

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去年，南通市国税局为提升税源管理的综合效能，尝试构建税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“联动”机制，得到省局肯定。在今年初召开的全省国税工作会议上，建立税源管理联动机制不但成为热议话题，而且形成广泛共识。3月15日，《中国税务报》头版醒目位置刊登《以整合联动为重点提升税源管理水平——访江苏省国税局局长周苏明》大幅文章，引起多方关注。当前，我省各级国税机关正按省局统一部署有章有序地全面推进税源联动管理工作。无疑，这是我省国税系统税源管理活动取得突破性进步的标志。然其重要意义并不仅限于税源管理领域，有必要作些延伸思考。

一、“联动”是“联系”观点在国税实践中的运用

税源联动管理之“联动”，到目前为止尚属自定义词汇，人们可以对其字面意义各自表述。但其在税源管理中的创意却十分深刻而清晰，主要是反映了税源管理的一种目标性状态和操作性规范。它要求本着实现共同的管理目标，面对同一税源的不同的管理主体，应保持充分的沟通与协调，配合与协作；针对同一税源的不同的管理措施，应能够有机地连结与衔接，互补与互动。

这种创意的形成，是人们对税收工作规律不断加深认识的结果，是辩证思想在国税实践中的生动体现。众所周知，“联系”的观点是唯物辩证法的基本观点。用“联系”的观点看，任何事物都是相互依赖、相互作用的，而不是孤立的、互不相关的。在哲学意义上，税收是一个事物，税源管理也是一个事物，税源管理的各项措施，如户籍管理、发票管理、税收分析、纳税评估、税务稽查、税务审计及国际税收调查等，都是一个个事物。在税源管理这个统一体中，它所包含的分散于不同管理主体的各项管理措施，无一不是相互依赖、相互作用的；税源管理成效的大小，正是这些相互依赖的各项管理措施相互作用并最终形成合力的结果。

实际上，我们不仅在税源管理中实践着联系的观点，而且在国税工作的各个领域中都在实践着联系的观点。但是实践水平并不平衡，如何让每一个工作人员、每一个工作机构都能于时时处处用联系的观点看事情想问题，用联系的观点察大体谋大局，用联系的观点指导和实践一切国税工作，仍是我们繁重的且不可一蹴而就的任务。

二、“联动”是“分工协作”原则在国税实践中的坚持

现代管理学强调，一定规模的组织要实现其目标，就应在这个组织中实行“分工协作”，并认为这是一项管理原则。

分工，就是按照提高专业化程度和工作效率的要求，把组织的目标分解为各层级、各部门、以至各个人的任务，并使其都了解自己在实现该组织目标中应承担的职责和可运用的职权。毫无疑问，目前国税系统的机构设置和职能配置就体现了这种分工。其中税源管理的职能，纵向上配置于各层级的国税机关，直至税收管理责任区和税务管理员；横向上配置于各层级国税机关的若干业务部门。应该肯定，税源管理的分工是比较清楚和到位的。

然而，国税系统是一个庞大的组织，税源管理是一项庞大的任务。如果只有分工没有协作，不仅税源管理的目标不能实现，而且该组织其他各项管理目标都难以实现。所谓协作，就是这个组织的各个相关部分在分工的前提下协同动作、配合工作。协作的重要性就如同“兵分几路”尚需“协同作战”、“分兵”尚需“合击”才能赢得战斗一样明了。

诚然，分工协作是我们熟悉已久、运用已久的管理原则。但还是应该承认，在某些时候、某些地方、某些工作领域，往往分工有余协作不足，或是重分工轻协作，甚至只讲分工不讲协作，以至不少工作绩效大打折扣、遗憾累累。“联动”正是分工协作原则在国税实践中的一种坚持，正是切中时弊之智举。

不言而喻，“联动”的前提是分工。有分才有联，有分必要联，分而不联则一盘散沙。“联动”的要义是协作，即在承认分工、尊重分工的前提下，强调面对同一管理对象的各管理主体应当协调动作、携手共进。“联动”的目的与分工协作的目的颇具一致性，就是通过整合分散的管理资源、聚合分散的管理力量，减少时耗、物耗，节省人力、财力，寻求尽可能大的集约式管理效应，追求尽可能高的管理水平。因此，“联动”是税源管理理所当然的选择，同样也会成为我们推进其他国税工作实践的重要借鉴。

三、“联动”是“团队”精神在国税实践中的体现

目前管理学界给“团队”的一般定义是：由具备互补技能的人所组成的小群体，通过一起工作以期实现共同目标，并为共同目标的实现而相互负责。团队工作的优点在于协同效应——整体大于部分之和。它能够充分利用自身资源，通过集体方式获取比其他情况下大得多的绩效。我省国税系统正在创建的税源管理联动机制，恰好体现了团队的主要精神——群体工作，共同目标，协同效应。

确切地说，我们适应税源联动管理需要所组建的是类似“跨职能型”的团队，强调横向为主的整合、解决问题和信息共享，力图消除不同部门不同岗位对税源管理人员互相沟通的限制，力求不同部门不同岗位的税源管理人员从特定整体的最大绩效的立场进行思考和行动。

在此需要特别指出，我们在创建税源管理联动机制过程中，将同步组建起庞大的“虚拟型”团队。这个团队由税源管理软件和网络为媒介，而不需要其成员面对面接触就能共同为税源管理整体目标的实现而联合工作。

团队具有潜在优势，但潜在优势并不一定必然地转化为现实优势。团队的有效性既与组织资源、技术资源、信息资源、成员特征、任务特征密切相关，更与团队成员的沟通状况、协调水平和排除冲突、配合行动的能力等因素密切相关。这就需要建立一种机制来保证团队成员通过相互作用和共同工作，将团队拥有的资源转化为令人满意的绩效。笔者臆测，这正是税源管理联动机制可能发挥的潜在效应。

不应否认，国税系统本身就是一个日渐成熟的庞大的“虚拟型”团队，为了这个团队的工作获得更大的绩效，“联动”理念将会成为各个管理岗位的共同理念，联动机制将会在更多的管理领域发挥作用。

四、“联动”是“效益”意识在国税实践中的诉求

税务活动是否应当讲究效益？回答是肯定的，当然前提是依法行政。效益是成本与成果的比较，效益意识就是以较小成本取得较大成果的意识。这在税务活动中，既是征税主体又是纳税主体的诉求，也是全社会的意愿。西方古典经济学家亚当•斯密认为：“一切赋税的征收，须设法使人民所付出的尽可能等于国家所收入的”①，意即税收的社会成本越小越好。这个学说，至今仍为世界各国所重视。

税收的社会成本主要包括：1、税制失当损失——因税制设计不当而给某些产业行业造成损害；2、税务管理失灵损失——因管理制度、措施某些缺失带来违法案件频发，使征税主体增大管理成本、纳税主体承受因税损失；3、征税主体例行办税费用；4、纳税主体例行办税费用；5、其他涉税主体（如司法机关等）涉税支出。有根据相信，若能有效地实施税源联动管理，一定程度地降低税收的社会成本并非没有可能。

前文已述，随着联动机制的建立，税源管理制度的综合功能将得以扩展和强化，税源管理各项措施的协同效应将得以提高和释放，从而使国税机关预防和抑制偷、骗、抗税发生与恶化的能力得以明显增强，进而不仅使国税机关以及公、检、法等司法机关减少查处涉税违法案件的支出成为可能，也会使纳税人免受频繁稽查之扰，并集中精力于生产经营活动；不仅使征税主体减少执法风险成为可能，也会使纳税主体减少涉税违法损失、甚至是灾难性的损失。

还应指出，随着联动机制的建立，税源管理方面的人力、物力尤其是信息资源将得到整合和集聚，将得到深度开发和综合利用，从而为减少国税机关的例行办税费用提供了契机；再加之最大限度地避免了多头搜集、重复搜集和不必要地扩大搜集信息现象，也为广大纳税人节支减负提供了有利条件。

显而易见，税源联动管理有利于降低税收的社会成本，亦即有利于提高税务活动效益。如果进一步地说，降低税收的社会成本、提高税务活动的社会效益正是税源联动管理的诉求之一，那么笔者认为对此持歧见的人应不会太多。

五、“联动”是“创新”思想在国税实践中的应用

没有创新，就没有发展；没有税收理论与实践的创新，就没有税收事业的发展。创新，要求扬弃旧义、创立新知；创新，要求一切从实际出发，紧跟实践发展进程，不断研究新情况、解决新问题、形成新认识，再去开辟实践的新境界。我们当前大力推进的税源管理联动化，体现了创新要求，是创新思想在国税实践中的应用。

大家知道，税源管理是税收管理的核心；税源管理水平高低、绩效大小，与税务行政目标的实现紧密相关。然而，税源管理难度很大，其原因之一，就是税源的状态、构成、分布、规模、从属的主体和信息反映形式等都是不断变化着的。若要实现管理目标，就必须适应税源变化不断地创新税源管理实践。否则，税源管理水平与绩效，不仅难以提高，而且还会下降。

笔者认为，税源管理联动化业已带来税源管理实践之创新。首先，它带来了税源管理领导方式的改进。由于税源管理的层级多、业务门类多，而目标的综合性又很强，我省各级国税机关近期都成立了由主要负责人任组长、有关职能部门负责人为成员的领导小组。与此同时，分别建立了联席会议制度。这种改进，克服了领导成员分工和部门职能配置的局限性，增强了税源管理各级领导层的决策力、组织力和协调力。

其次，税源管理联动化弥补了税源管理组织结构的不足。国税系统的组织结构是“直线职能型”的，从总局到基层分局，实行直线管理，同时直线上的各层级又设置若干职能部门。这种组织结构的优势毋庸赘述；其不足之一是职能部门容易自成体系，不易沟通与合作，有时甚至严重妨害整体目标实现。建立税源管理联动机制，即通过整合部门职能、整合数据应用、整合操作规范，建立起整体目标明确、各自职责清晰、流程衔接顺畅、纵向各层级和横向各环节良性互动的税源管理模式，将有效地克服现行组织结构的上述不足给税源管理造成的不利影响。

再次，税源管理联动化促进了税源管理技术手段的升级。实现税源管理联动化需要相应的技术支撑。这种需要既是压力又是动力，已经并将继续推动着税源管理技术手段的不断创新与升级。

综上所述，税源联动管理有着十分丰富的内涵和极其深刻的创意。若将其秉持的理念引入全省国税系统更多领域的管理工作，肯定将会更有益处、更有意义。