税源文化调研报告

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一、税源管理文化理论溯源与现实偏向分析

税源管理的基本内涵是指征税主体按照国家税法规定，对分布于税源形成各个环节的纳税人相关涉税信息，通过一系列科学的方法与手段进行有效应用，达到税源全方位控管，从而最大限度地防止税收流失，尽可能地实现应收尽收。税源管理文化是指征税主体在特定的社会文化环境下，在税源管理活动中表现出来的一种具有税收特色的独特文化形式，是人们对于税源管理体制、机制及其税源管理活动的态度、情感、信仰和价值观以及所遵循的管理原则、传统与习惯。从税收与税源管理的关系来看，以税源管理过程为研究的客体、以征税主体为研究的重点对象的税源管理文化是税收文化的有机组成部分。

当前，由于征税主体对电子政务把握的偏差和社会文化环境的影响，税源管理文化尚未引起征税主体的足够重视。从税收文化建设看，还停留在物质与制度的层面上，在税源管理活动中的偏向日益显现。

一是“事本主义”。“事本主义”的税源管理文化偏向主要体现在政策导向上的偏差。从2005年3月11日国家税务总局颁布的《税收管理员制度（试行）》来看，涉及到“事”的有20条，而涉及到“人”仅有2条。建国以来的税收基本法规中，从未对税源管理部门的征税主体资格即准入“门槛”作出过刚性的规定。关于准入关的设定，无论从税务系统的内在需要看，还是从“业外”如法院、检察院系统的实践看，都是必需的更是可行的。“事本主义”税源管理文化偏向在操作层面上的主要体现是脱离了“人”的开发而去谋求“事”的发展，即人与事的脱节。忽略了人的全面发展而企图实现税源管理工作的可持续发展是一种短视的文化。在税源管理活动中，征税主体对财务会计知识的应用力决定着税源控制力。征纳之间素质不对称问题已成为制约税源管理效率的瓶颈之一。

二是“唯信息化”。税务信息化是顺应信息化时代背景而产生的一种税源管理手段。它以计算机及其网络在税源管理中的运用为主要特征，有助于提高税收行政效率，改变固有思维方式和管理理念，进而改变机构设置和工作机制，最终改变资源配置和征收方式，是税收征管的一场革命。但是在实际税源管理活动中，在对信息化“依托”与“依赖”的矛盾把握上出现了失衡现象。“唯信息化”的突出表现一是对信息技术的迷信。税源管理是征税主体对税基税源的控管，现代信息技术作为一种管理工具，其信息源主要来自于纳税人的传输，是一种对于信息流的控制运用。而税源管理的关键在于管住“源”而非管住“流”。由于缺乏一个渐进的、目标一致的系统设计，导致管理信息系统频繁的升级换代，丧失了现代信息技术作为一种税源管理工具应有的稳定性。二是认为“机控一切”，即计算机可以包办一切税收事项。在基层税源管理活动中，计算机及其网络的功能主要有：传输税源管理有关政策文件、查询由纸质转化的信息、电子文档的报送，唯独较弱的是信息技术工具——计算机作为辅助工具的功能，即操作层面的“源控”指导功能弱，流程控制功能强，这一特征既是后天的不足，更是先天的缺憾。管理理念的偏离导致了征税主体与税源间渐行渐远趋势的出现及其加剧。三是机构设置与工作机制的不匹配。目前与税务信息化相配套的组织机构是各级税务机关的信息中心，属于事业编制的建制，而且信息中心成员的构成一般为纯技术人员，缺乏税收分析与税源管理专业背景。从税务信息化状态下的工作机制看，目前基于征管数据的一根循环往复的链条：税源分析——税源监控——纳税评估——税务稽查必将作为一种科学的运作机制稳定下来，而目前的机构设置仍是沿用八十年代的模式，在“唯信息化”的形而上学观念指导下，税源数据中心——税源分析部门——税源监控部门——税务稽查部门四个系列的机构尚未全面实现法定化。由此可见，“唯信息化”是一种不完整的税源管理思维模式，它既忽视了税源管理的机制约束功能，也弱化了信息流本身的传递功能。

三是“孤立运作”。税源管理作为一种基于对涉税信息充分掌握基础上的管理工作，对信息获取的广泛性、完整性、准确性与及时性有着很高的要求，对社会综合治税的需求日益明显。然而，在当前的税源管理文化上，有一种作为“孤立运作”的偏向。其表象主要有两类。一类是“信息孤岛”。税源管理的信息包括源自工商部门的注册信息、源自海关的出口报关信息、源自交通部门的出入境信息、源自房交所的产权转让信息等。但在“孤立运作”的税源管理理念支配下，无论是信息获取的渠道还是机制都被阻滞了。从信息源看，目前是“纳税人+工商部门”的两种来源，从仅有的两种来源来看，还是以纳税人申报信息作为主要来源，其中大部分是自动导入或通过介质转换取得的；工商部门的信息输入尚处在系统分隔状态，即使是可以获取的信息，其使用价值也非常有限。至于其他相关涉税信息，在一般情况下是无法获取的。在税源管理活动中，政府部门的“观念孤岛”比“信息孤岛”更可怕。在电子政务推行过程中，政府部门间所共享的信息尚停留在时政与法规层面，部门间核心业务信息真实地互联互通地共享是困难而缓慢的。就从国税与地税的税源管理信息系统来看，也是各自为战、相互隔离的。第二类是“单兵作战”。时至今日，税源管理依然停留在征税主体孤立运行的层面上，社会综合治税的局面尚未形成。主要原因是法律支撑度低。尽管《中华人民共和国税收征收管理法》的第五条规定了“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务”。第六条则规定了“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”但从2001年5月该法实施至今，既没有具体的操作层面的法规出台，部门协作仅仅维持了工商税务之间的协作。对相关部门不履行协作义务所承担的法律责任难以落实。

四是“无限服务”。纳税服务是国际上通行的征税主体职能，基本目的是通过提供热情、便捷、高效的办税过程，预防涉税犯罪发生，推动工商业的发展。纳税服务并不是孤立的，它与税款征收、税务稽查是并行不悖的。因为征税主体并不是一个纯粹的公共服务部门，其职能在于组织收入、协调社会发展。纳税服务又不是无限的，正如警察与小偷不能妥协一样，征税主体也承担着对偷税者的打击功能。而目前在“招商引资、纳税人至上”的名义下，“无限服务”偏向值得警惕。“无限服务”偏向的表象有两类。一类是对纳税人税法遵从度的轻信。先进的税法与管理模式总是植根于适宜的土壤的。我国税源管理方式应当与国情相适应，与纳税人的税法遵从度相适应。从现阶段我国纳税人的基本素质来看，纳税意识虽然逐渐增强，但仍较淡薄。纳税评估作为一种以“约谈评税”为主要特征的先进的税收服务模式，是建立在信息充分披露的高度诚信的商业文化基础上的税源管理方式。尽管也有人提出，征税主体在纳税评估中发现偷税的，会依法向税务稽查部门移送。但纳税评估也在一定程度上削弱了税收的强制性，税收服务容易演变成合理的庇护。另一类表象是对社会评议的迎合。而目前的征税主体面临着来自社会各界层出不穷的评议考核，同时考核评议的成绩又将成为部门政绩的一部分。目前最主要的测评者——政府，主要的测评者——纳税大户往往就是有话语权的群体，选票和分值在其手中。征税主体要保持纳税服务的合法边界确已面临着不小的压力。在一年一度的行风测评时，征税主体变成了受众人评议的弱势群体，有的地方还遇到了由对征税主体工作一无所知的群体来测评税源管理工作的尴尬情况。在这种压力之下，推行“无限服务”已成为必然。其带来的最大影响是征税主体税源管理刚性的日趋弱化，进而延缓税收法治化进程。

二、重塑现代税源管理文化的思考

当前税源管理文化偏向的形成，既有外部环境的影响，更有税务系统治税观的偏离。树立正确的治税观，关键要有务本的思维。要把对“治税人”的治理摆在十分重要的位置；要关注当前“人机不对称”现象，加强税务干部的业务培训；要正视税收法治的现实，强化对偷税的打击力度，从当前对纳税人的迷信与盲从中走出来；要加强部门协同，从当前孤军深入的现实中走出来；要高度珍惜税源管理文化遗产，坚持在继承中创新，在创新中发展，保持税收服务的有限性与税务部门的独立性。当前，重塑符合现代法治精神和人本化需求的先进的税源管理文化，要从以下五个方面入手，从机制上寻求合理的路径。

（一）强化人本管理，实现人事相宜。人本管理，即在税源管理活动中，把“人”作为管理的核心要素。从根本上看，税源管理究竟以什么为本，是由当时的商业文化和生产力发展水平所决定的。从世界近代管理文化发展轨迹看，大致经历了以下更替：以机器为本——以技术为本——以资为本——以人为本。以人为本的管理文化出现于二十世纪五十年代以后，这时的战略资源是信息、知识和人的创造性。美国管理学家德鲁克认为：“人是企业最大资产。”笔者认为，矫治当前“事本主义”的文化偏向，重塑符合人本管理时代特征的税源管理文化，应当从优化两个机制上寻求突破。第一是征税主体的选择机制。要把人定位于税源管理最核心的资源，改革目前的税务系统公务员进入机制。从近年税务系统录用的公务员看，跨专业、跨行业的人员已成主流，这与征税主体显著的技术特征相悖。与相关特殊行业相比——如《法官法》对法官资格的规定——也是相形见绌的。从我国近年的实践来看，为税务系统新录用公务员设置专业门槛是必要的，这样可以防止隐性冗员的产生。同时，在存量人力资源的管理上也应实施改革，尤其是解决当前税源管理人员“无条件准入”问题。目前的问题是，技术骨干往往集中于办税服务大厅从事机械的操作，而非骨干人员则被分派从事复杂多变的税源管理工作。这种选用机制对于加强税源管理、保障国家税收收入及时足额入库、维护税收的强制性、稳定性是极为不利的。笔者建议应修订《税收管理员制度》，从可操作的层面上明确税源管理员应当具备的工作经历、专业技术职称如注册税务师、注册会计师等。从准入资格的设置上克服“事本主义。”第二是加强对税源管理人员的技术培训。鉴于人才已成为决定税源管理成败的决定性因素，征税主体应开发和充分利用存量人力资源，同时由于知识更新速度的不断加快，征税主体应不断追加对员工的人力资本投资。当前，除在机制上变革外，还要在培训的法定化上实施变革。税源管理员处在实施税源管理的前沿阵地，每年要接受定期的更新知识培训，以不断扭转当前征纳之间在财务实践能力上的不对称局面。

（二）发掘传统优秀税源管理文化，根治信息化依赖症。税源管理文化的一个基本取向特征是历史的传承性。尽管信息技术已经广泛地运用于我国的税收征收管理活动，但对于传统税源管理手段的时间价值仍然应当予以珍惜。无论现代信息技术多么先进、数据分析多么科学，税源管理手段的科学性仍决定于其是否符合当代税收的行政效率原则，即以最低的成本确保应征尽征，使税收的实际收入与名义收入的差额最小。根据这一衡量标准，我们判断一种税源管理手段的科学性并不在于其是使用传统工具还是现代工具。目前，基层税务机关面对一些计算机难以监管的行业和企业，在实践中逐步摸索出许多行之有效的日常税源监控基本方法：如以耗电量推测产量法、库存盘点法，等等。不仅获得了税源管理的关键数据，还实现了税源管理的个性化，而采用的基本方法却正是20年前曾被广泛运用的“纳税鉴定法”。这带给我们的启示是深刻的：一是计算机工作流本身并不能产生税源，在税基既定的条件下，只有强化管理才能产生税源、控制税源。二是对税源管理的传统文化要采用扬弃而非抛弃的态度。在长期税源管理活动中，有许多税源管理文化遗产值得去发掘与运用。如上一世纪八十年代的纳税鉴定制度、商业企业的源泉扣缴制度等。

（三）强化税务中立，保持清晰的纳税服务边界。从税源管理的文化传统看，税收的社会协调功能是指税收对社会事业的保障。而在现实社会中，行政干预多、人治现象还很严重。税收往往成为政府实现其政绩的工具。税收主动的社会协调功能异化为被动的行政协调，税源管理目标错位的最大特征是地方政府以计划指导征收和政府对企业无限保护的客观现实。要建设先进的税源管理文化，当前最紧要的是要在税收环境上赋予税务中立。应充分发挥社会中介组织的作用，由行政监察部门委托独立的社会调查咨询机构负责对征税主体的评议。以此确保评议的公正性。同时，要改革目前纳税评估的机构设置，由各级税务稽查局的选案部门负责纳税评估工作，为纳税评估寻求客观的流向。维护税务中立，既是加强税源管理文化塑造的现实需要，更是国际上通行的做法。从国内的司法部门看，也有退出社会评议的先例。只要在税源管理活动中强化税务中立，那么纳税服务的边界就渐趋明晰，税源管理文化也会逐渐符合法治的要求。

（四）确立“一体化”理念，建设高效的电子税务。信息孤岛与部门分割是影响电子税务建设的障碍。要克服孤岛文化对当前税源管理的影响，建设高效率电子税务的核心便是树立“一体化”的理念。当前，要在具体的操作层面解决三大问题。其一，要彻底解决规划问题。基于信息技术支撑的现代税源管理，要在电子税务的建设上始终坚持统一规划，统一标准，统一设计，统一执行和互相联通的原则，保证全国税收信息系统的一体化。要通过行政手段，优化开发、推广、共享机制，有效克服当前在税源管理软件开发上“遍地开花”和重复开发的积弊。其二，要彻底解决数据平台问题。数据的统一是电子税务建设的一个重要内容。要实现对全国税源的及时有效监测，应逐步实现税收征管数据的国家级集中，建立一个覆盖全国的数据交换平台。从征管改革以来的实践看，只有建立跨区域的数据平台，才能真正地提升电子税务的效益，减少低效投入。通过建立起一个覆盖全国的先进的数据平台，整合原有的基础设施、应用系统和数据资源，为不同的应用子系统搭建起桥梁，能让当前尤如“千岛湖”一般孤立的应用系统如“金税工程”、财务管理、行政管理系统实现有效联通，最终实现数据整合。其三，要彻底解决“一体化”的环境问题。这里的环境是指落实“一体化”的税源管理理念所必须的机制、体制、制度及人力资源保障。从机制来看，数据的采集与交换标准应由唯一的组织制定，防止信息的失真与滥化。从体制来看，目前的税源管理组织体制应与信息流相一致，与电子税务相呼应，建议设立“数据采集与分析管理——数据应用——政策因应”相对应的机构，即“信息管理——纳税评估——税务稽查——政策法规”四大系列管理部门，实现业务流与信息流的衔接和对应。当前，需要重组信息管理部门的技术人员和税源管理的技术人员。从制度来看，当前尤其需要出台《涉税软件开发管理条例》，节约税务行政成本；出台《涉税数据采集管理条例》，控制数据入口关。从人力资源支持来看，当前税务系统亟需从“机本”向“人本”转移，必须清醒地认识到作为现代税源管理手段的电子税务，既需要包括广域网、主机设备、硬件、数据库、系统软件、应用软件等硬、软件，更需要能有效管理维护硬软件又不为其所囿的多层次、高水平的技术人员。