征纳纠纷调研报告

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征纳纠纷是指税务机关与纳税人之间因确认或实施税收法律关系过程中产生的各种矛盾和争议。妥善处理征纳纠纷，是构建和谐征纳关系的重要内容，而如何妥善处理征纳纠纷，成了各级税务机关当前面临的重要研究课题之一。下面，笔者结合自身工作实践，就当前征纳关系的特点、起因及对策作一些粗浅的探讨。

一、当前征纳纠纷的主要特点

1、征纳纠纷数量越来越多。随着经济和社会发展，纳税户稳步增长，纳税人维权意识不断提高，征纳纠纷的绝对量逐年递增。主要表现之一，当前税务行政复议申请日益增多，并呈加速增长趋势。

2、执法纠纷比重有所下降。因各级税务机关执法质量的提高，目前，征税和处罚不再是征纳纠纷的重头戏。据走访调查，某市国税局2002～2006年发生的113起征纳纠纷中，因征税和处罚而起的占42％，因服务质量、办税效率及廉洁等其他问题而起的则占58％。

3、征纳纠纷多与个体私营企业有关。目前，个体私营企业在纳税管户中占绝对比重。据笔者统计，在征纳纠纷中，大多数税务行政复议案件是个人和私营企业（个体、合伙）提起的，同时要求附带审查税收规范性文件的案件数量也呈上升趋势。

4、引起征纳纠纷的多为县级以下执法单位。由于县级以下执法单位处于税收执法一线，直接面向广大纳税人，因此县级局、稽查局自然成了引起税务行政复议、诉讼案件的主要单位，而管理分局、税务所自然成了征纳纠纷的源头。

二、征纳纠纷的起因

1、税收立法存在缺陷。主要表现在：一是我国部分税收立法层次不高，税收改革在不断深化，税收政策频繁调整，产生了大量的短期行为；二是现行税收法律法规还存在设计上的不足和不完善，实体法中有很多要素不确定，税收程序法中一些规定不严密，税收机关在运用自由裁量权时，容易出现违规操作、显失公平、过罚失当的问题；三是税收立法的前瞻性不够，许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范。由于纳税人法律意识的提高和专业中介服务机构如会计、税务、律师等大量介入，纳税人开始质疑上述税收立法上的问题，这方面的税务行政复议案件有增多的趋势。

2、税收执法存在偏差。有关统计资料显示，全国2005年税务行政复议的维持率是27.8％，2006年是24.9％，维持率不高，说明税收行政执法行为存在偏差。具体表现在重实体轻程序，随意执行税收政策，滥用税收自由裁量权，缺少服务意识，工作简单粗暴。主要原因有四个方面：一是思想观念上的原因。如缺少程序公正和税收法定的治税观念；二是执法目标定位上的原因。如一些税源较缺乏、财政需求较大的地方，完成任务优先于依法行政，复议案件因此增多是可以想见的；三是税务干部素质上的原因。如对税收政策认识的偏差和服务意识的缺位；四是执法监督不力上的原因。执法监督不力易导致执法偏差，除对纳税人合法权益造成侵害外，还很容易导致征纳矛盾的激化。

3、纳税人维权意识渐强。主要表现在：提起复议的案件数量大幅度增长，复议应诉事项全面延伸，由过去以行政处罚为主，到现在以征税行为和行政处罚为主的转变，涉及行政强制、行政许可、行政不作为等几乎所有的法律规定可以要求复议的税务具体行政行为。这些主要缘于各级税务部门大张旗鼓地宣传税法，税收法治逐步深入人心，纳税人在履行义务的同时，也在寻求税法赋予的权利，从关系维权到法律维权，法律正逐渐成为纳税人维护自身合法权益的重要手段。

三、处理征纳纠纷应遵循的几个原则

（一）依“法”处理。不适用调解的征纳纠纷应严格按税收法律法规的规定处理，决不能以情代法、以理代法和以罚代法。

（二）从“快”落实。如果征纳纠纷不能尽快地得到解决，时间拖的越长，纳税人抱怨就越大，矛盾会随之加深，并可能复杂化。从征纳纠纷产生时起，要快分析，快处理，快落实，让纳税人感受到税务机关的快节奏、高效率的优良作风，从而在一定程度上消除纳税人的不满。

（三）合“理”调解。适用于调解的征纳纠纷，可以从和谐相处的角度考虑，在合法的前提下，各方积极配合，按照双方的利益和意原，由各方当事人通过协商解决，避免矛盾激化。当然，协商调解应在事实清楚，合法性、适当性审查，“适度”为基调的框架下进行。

（四）据“实”答复。对待征纳纠纷，要提高认识，切实负起责任，大小纠纷一视同仁，马虎应付不得。要及时分析矛盾纠纷和隐患，采取正确有效的方式处理，坚决不留任何“后遗症”。解释答复税收政策要准确、全面，让纳税人心服口服。

四、减少并妥善处理征纳纠纷的对策

（一）清理税收政策，加强税收立法。一方面，针对税收规范性文件数量多，文种多，时间跨度长，联合发文多，且不少文件存在超越解释权限、违反上位法等现象，开展规范性文件的清理工作，对确已过时或违法的文件，应宣布终止或废止，同时出台规范性文件制定办法，加强规范性文件的管理；另一方面，加强税收立法，尽可能提升税收立法级次。加强税收立法的前瞻性研究，保障税收法律、行政法规和税收政策的稳定性。

（二）强化执法监督，提升执法质量。应牢牢把握“依法治税”这一灵魂，实现“人治”向“法治”的转变；在治税思路上，实现“任务导向型”向“法治导向型”的转变；在治税方法上，实现“管理整治”向“管理服务”转变，积极开展依法行政，全面推行税收执法责任制、执法过错责任追究制度、重大税务案件审理制度、税务人员执法资格认证等制度，加强税收执法检查和过错追究的力度，通过执法权的规范行使，全面提升执法质量，减少税务争议，从而达到降低征纳纠纷发生率的目的。

（三）优化纳税服务，提升服务质量

1、思想上要真正尊重纳税人。不可否认，纳税人是共和国的基石。必须转变传统观念，把征税人与纳税人的关系由过去的不平等关系还原为彼此依存的平等关系，在此基础上将“向纳税人致敬”由口号变成实实在在的行动。这是提高纳税人满意度的重要前提。

2、行动上要真正服务纳税人。

一是大力推行政务公开。切实做好公开办税各项工作，接受纳税人监督，实行“阳光执法”，让纳税人缴明白税、放心税，公正、公平认真落实保护纳税人合法权益的政策法规，严厉查处偷、骗、抗税等行为，为纳税人营造公平竞争的税收环境。

二是大力加强税法宣传。进一步做好税法宣传工作，特别要做好政策解读，增进广大纳税人对税法知识的理解，引导纳税人诚信纳税。取得纳税人对税收工作的理解和支持。

三是大力提供高效服务。一位纳税人曾真诚地说过，“我们到税务机关办事，不是来享受轻松的，一杯茶、一张椅子、一张笑脸，不代表我们需要的全部。我们更需要的是你们的工作流程更简捷一些，工作效率更高一些，执法更公正一些，网络速度更快一些，办税等待的时间更短一些，了解税收政策的渠道更加广泛一些。”因此，为纳税人提供便捷、高效的服务才是根本之举。要急纳税人所急，想纳税人所想，切实增强纳税服务理念，拓深服务内涵，为纳税人做好事，办实事，解难事。

3、廉政上要真正取信纳税人。多层面、多角度、大范围弘扬廉洁办税，增强廉洁从税意识，引导干部把自己放在纳税人的角度，设身处地进行换位思考，处处为纳税人着想，做到不向纳税人“伸手”，不刁难纳税人，不以权压人，不以税谋私，树立廉洁作风，从而取信纳税人。

4、权益上要真正维护纳税人。鼓励成立纳税人组织，增强纳税人自律。大力开展纳税人权利宣传，让纳税人明白应享有的权利，增强纳税人维权意识，鼓励和支持维权活动。坚持依法治税，只有公开、公平公正的执法，才能保障纳税人合法权益不受侵害。

（四）完善法律救济，畅通解纠渠道

1、加强听证工作。听证是一种人性化的管理措施。纳税人在申请行政复议和提起行政诉讼之前，解决税务纠纷、消除疑虑的最好办法就是听证。借助听证会可以进行有组织、有条理的交互式沟通，利用多人参与、政策法规资料齐全的优势，通过现场答疑、辩解，纠纷的“症结”也就随之而解。

2、完善复议制度。要适应税务行政实践的变化，尽快修订《税务行政复议规则》，解决与有关法律行政法规相衔接的证据制度、第三人独立申请行政复议权的确认、税务行政复议的中止和终止制度等重大税务行政复议问题。加强各级税收法制部门建设，特别是要加强地市一级税收法制部门建设，一方面将既懂税收业务又精通法律知识的人才充实到这个队伍中来，另一方面要落实复议工作的专项经费，保障复议工作顺利开展所需要的财力。

3、做好行政应诉。加强领导，高度重视，在税务机关收到法院发送的起诉状副本后，应立即明确应诉人员。应诉人员在做好充分准备的情况下正确行使权利，为诉讼活动正确进行，维护税务机关的行政权而努力。应诉工作中，必须坚持实事求是，真实地反映情况，不得为部门或个人利益作不负责任的证明。

（五）探索多元途径，和谐征纳双方

在做好以上工作的同时，应积极探索新的多元化解决纠纷机制。所谓多元纠纷解决机制，是指在纠纷发生后当事人可以选择寻求不同的救济模式，以实现各种不同救济模式之间的良性互补，从而能在整体上提高纠纷解决的质量，为和谐征纳关系的构建创造更为有利的条件。比如：《国家税务总局关于全面加强税务行政复议工作的意见》（国税发[2007]28号）首次将调解机制引入税务行政复议，旨在充分运用和解、调解方式解决行政争议。这是一种全新的尝试，与裁决相比，调解能给当事人创造平等和谐的氛围，体现公开、透明、快捷、高效的价值，使当事人能更有效的表达其意愿，更充分地行使救济权利，更能实现案结事了、息诉止纠的目标。