税源管理互动调研报告

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一、“四位一体”互动机制的发展现状及存在问题

从目前互动协作实践看，当前税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查四者之间的良性互动机制尚未完全形成，协调和统一仍有欠缺，特别是基础数据信息的匮乏，不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高，而且影响了税源管理工作的深度，使税源管理各环节信息不对称，控管税源的有效机制无法真正建立。而且，互动机制的各个环节本身还存在着一些问题，这些问题的存在，客观上制约了互动机制的完善和发展。

（一）税收分析环节

1、完整、规范、科学的税收分析工作机制尚未建立。一方面各级税务机关税收分析职责定位不准确、分析内容和重点不明确，上下级机关之间的分析互动机制没有建立，数据重复分析和漏项分析问题较严重，造成人力资源浪费，影响了税收分析工作质量和效率的提高；另一方面，税务机关内设机构如计统、征管、税政、稽查、信息中心各部门税收分析职责不明确，特别是税源调查和监控过程没有一套规范有效的数据整理、传递和责任追究制度，税收分析资料交换渠道不畅通，造成不少基础资料损失、缺失严重，税收分析作用远未发挥。

2、税收分析内容单一，分析方法简单。当前，不少税务机关开展的税收分析仍然停留在过去传统意义上的收入分析层面，分析面较窄，分析内容不全，分析手段落后，分析方法简单，税收分析往往是就税收分析税收、就数字分析数字。特别是综合征管软件对税收分析的支持很薄弱，没有建立功能较全的税收分析应用平台，表现为查询方式单一，分析指标不完善，缺乏筛选比对功能。采集统计、经贸委、工商等部门的涉税信息仍需通过人工操作来完成，耗费大量人力物力，工作效率和质量不高。

3、税务机关对企业的登记信息不准确，特别是作为税收分析基础的行业鉴定和品目鉴定执行不规范、不统一，造成税收分析的基础失真，因而使弹性、税负等分析存在一定的盲目性，导致分析的指导意义缺失。

（二）纳税评估环节

1、电子数据匮乏。税务管理信息系统仅采集了纳税人的登记信息、申报征收信息、涉税文书审批信息、违章处罚信息等。纳税人的财务信息录入不完整，或者缺乏真实性。目前仅靠信息系统提供的信息资料远远不能满足纳税评估工作的需要。

2、外部环境缺失。由于税收征、管、查等环节的不协调或者相互脱节，以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起税源失控。最突出的就是国、地税在企业所得税的管理上存在一定差异。另外，税务机关与工商、技术监督、房管、银行、公安、海关等部门没有建立广泛而有效的信息传递制度，信息不能达到共享，所以不能很好地掌握纳税人的真实情况。

3、评估能力欠缺。有效的纳税评估离不开高素质的评估人员，目前，相当一部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，有的只停留在看看表、对对数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高。

（三）税源监控环节

1、信息采集不真实、不全面、不准确。随着社会主义市场经济的发展和信息网络时代的来临，税源的流动性和隐蔽性越来越大。企业作为自负盈亏的经营实体，追逐利润成为企业的首要目标。部分纳税人报送税务机关的财务报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，存在隐匿收入和少报收入现象，特别是对税务机关要求报送的总产值、增加值等相关经济指标等遮遮掩掩，税务机关无法真正了解纳税人经营情况；税务机关对税源的掌握还停留在纳税人所提供的税务登记资料、纳税申报资料以及企业财务报表等有限的静态基础资料上，而对重点企业的发展前景、发展规模的预计等最具监控价值的动态资料掌握相当少，缺乏全程动态监控机制，给税务机关对重点企业的经营发展状况、辖区的经济发展趋势做科学预测带来一定难度，并在一定程度上助长了企业纳税申报时的侥幸心理，导致申报准确率不高。

2、税源监控和管理手段落后。其一，由于税务机关计算机设备未得到全面的开发和充分利用，目前使用的计算机管理信息系统中基础信息资料较为单一，并且系统中信息准确性、可靠性不够强，利用价值不大，系统中专门用于重点税源监控的模块还有待于进一步开发。其二，当前我国的征管体制还没有像一些发达国家那样，形成纳税人、雇主、银行、税务四方监督制约的有效机制，监控管理系统只能完成一些基本的统计工作。因而对税源的发展状况还不能直接运用大量的信息数据进行调研、分析和预测，不能适应纳税人在信息时代经营业务迅速变化和转移的流动性和隐蔽性。

（四）税务稽查环节

1、稽查定位模糊。在互动机制中，强调的是互动的作用和效果，分析、评估、监控、稽查四环节的角色意识很模糊，没有清晰的原则和规范加以细化，特别是对税务稽查在互动机制中的地位和作用缺乏准确定位，对如何发挥税务稽查在互动机制中的职能作用还缺乏认识，稽查职能在互动机制中的体现并不理想。

2、互动执行乏力。一是从现实的互动机制运行情况看，纳税评估显然成为了核心，相对于税收分析、税源监控来讲，税务稽查几乎游离于机制之外。多数的评估案件在评估环节中就已化解，实际工作中为税务稽查提供的案源寥寥无几。二是人员问题，分析、评估人员不懂稽查，对稽查难以形成有效指导，而稽查人员不懂分析、评估，无法进行深度稽查。

（五）互动机制还没有形成一个完整的体系，制度上仍存在缺陷

一是从机构上来讲，还没有专门的机构负责此项工作，造成信息共享不畅通，各环节自行其事，工作缺乏延续性，各环节重视程度畸轻畸重。二是从人员情况看，普遍缺乏专业的分析人才、评估人才、稽查人才，难以保证分析、评估质量。三是激励机制单一。目前，一些部门将分析、评估、稽查目标总量和数量作为考核唯一指标或主要指标，使分析人员、评估人员和稽查人员疲于应付，工作流于形式。四是由于税收分析与纳税评估没有规范性的工作流程，各级税务机关对税收分析、纳税评估、税务稽查工作难以进行有效的考核。另外，当前各级税务机关实施的税收管理员制度、税收执法责任制，实际上很难适应税收分析、纳税评估、税务稽查良性互动的实际需要。

二、完善税源管理良性互动机制的若干建议

（一）提高税收分析质量，把握好税源管理导向

1、加强涉税数据关联分析，揭示税收管理工作中存在的漏洞。关联分析已经在实际工作中发挥了较大的作用，如通过增值税交叉稽核系统对进、销项税金的对比分析，国、地税间就交通运输业发票开具和抵扣情况的对比分析，以及对海关完税凭证、农副产品发票、废旧物资发票等进行的对比分析，直接带动了税收管理水平的提高。随着信息化建设的继续推进，各种数据信息量迅速增加，只有抓住时机，充分利用综合征管信息系统数据、税收会统核算数据、重点税源监控数据以及经济部门和企业财务等数据，开展税收关联分析，才能及时、有效地发现申报征收中存在的问题，加强税收管理，提升税源监控水平。

2、加强部门间的信息沟通，建立起以计统部门为中心、以基层分局（税务所）为主体、以业务科室为辅助的税收综合分析机制，形成全员上下联动，各部门齐抓共管的局面，多层面、多角度加强税收分析，不断提高税收分析的能力和质量。同时，要全面认识税收分析在税收工作中的重要地位，坚决摒弃税收分析只是为完成收入任务服务、税收分析只是为应付上级一时之需的错误观念，将税收分析的主要目标切实转移到为加强征管服务、提高税收征管的质量和效率，更好地组织收入上来，并以此带动为税制改革服务和为宏观调控服务职能更加有效地发挥。

3、提高数据质量，扩大信息量。要充分运用信息化手段，不断扩大信息量，逐步将企业生产经营情况、税款申报和入库情况、发票使用和抵扣情况等纳入税收分析数据的范畴，并尽可能全面地掌握地区经济和行业经济信息。同时，还要充分利用现代化手段对上述信息进行有效整合，从微观、宏观、横向、纵向等多个方面对税收情况进行全方位、多角度的描述、对比和分析。

（二）建立有效的纳税评估机制，为税务稽查和税源监控提供依据和着力点

纳税评估既是税收分析的延伸，又为稽查环节提供有效案源，是互动机制中的重要一环。根据税收分析发现的问题，纳税评估环节要有针对性地提出分行业、分税种、分类型的专项纳税评估方案，规范评估流程，按照评估重点或疑点纳税人的生产规模、经营性质、企业属地等情况，分别实施县局评估、分局（所）评估和税收管理员监控评估的“三级评估”措施。评估工作结束后，对发现的一般问题，按有关规定及时处理并反馈征管部门；对发现纳税人存在偷骗税违法嫌疑，需要立案查处的，填写《移送案件意见书》，连同企业疑点和基本信息传递至稽查部门查处。通过建立行业平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物耗能耗等指标体系，对比分析行业总体指标与纳税人个体指标之间的差异，具体分析企业相关税种纳税情况与其经营收入、实现增加值、实现利润等指标的对应关系，分析判断企业纳税申报的真实性。充分利用政府其他部门提供的外部信息，强化税源的分析评估，并依据分析评估的结果实施税源特别是重点税源的税收监控，实现税收管理环节前移。

（三）加强各部门与稽查部门的联系，确保互动机制效能的充分实现

1、加强纳税评估与稽查的联系，建立案件移送、稽查结果反馈和内部监督与责任追究制度，确保应移送评估案件的全部移送和稽查结果的及时反馈，形成以管促查、以查促管的良性互动关系，提高税收征管整体效能。

2、密切稽查与征管部门的协作，充分利用税收分析成果以及税收管理员、纳税评估和日常检查提供的案源信息，集中力量对长期零申报、负申报以及久亏不倒、恶意走逃等纳税人开展重点稽查。

3、以稽查建议为纽带，全面促进征管和稽查的信息互通、执法联动的运行机制。要通过稽查建议制度，向征管部门反馈征管工作中所忽视的或薄弱之处，要积极提出建议，更好地起到以查促管的作用。要充分重视案例分析工作，及时对案件的成因、特点、作案手法以及发展趋势进行深入的分析与研究，并及时研究措施，严厉打击，有效遏制各种涉税犯罪活动。

（四）加强统筹协调、完善互动机制

1、强化协调配合，保障互动工作顺畅运转。建立协调机制。协作配合是互动机制的基础和保障。互动机制关键在“动”，特色在“联”，各层级、各部门之间只有真正“动”起来，才能形成整体合力，有效发挥互动作用。上下级、各部门之间应树立全局“一盘棋”的思想，进一步加强联系，密切协作，互通信息，以有效的制度和机制来规范管理，将相关责任固化到部门、到岗位。针对工作的薄弱环节和存在的突出问题，完善互动机制的相关制度，确保各部门的工作成果可以被其他部门共享和应用，真正建起制度严密、运转顺畅、有序衔接的工作体系。

2、完善管理措施，建立长效机制。建立互动机制的目标就是要找出税收征管的漏洞和薄弱环节，总结带有普遍性和规律性的内容，进而形成有效的制度办法，实现无缝隙管理。这既是税收科学化、精细化管理的实质要求，又是行政管理的本质体现。因此，应当切实加强核查项目、稽查典型案例的结果分析，根据分析评估情况和税务稽查建议，研究制定加强税收管理和税源监控的措施办法，并建立相应的制度，使相同或相似的问题不再重复出现，确保税收管理工作“过程控制”和“持续改进”，最终建立起促进工作质效提升的长效机制。

3、加强监督考核，确保制度贯彻落实。互动机制的关键在于落实。应当根据实际情况，不断完善互动协作工作制度，细化工作职责，对涉及税收分析、纳税评估、税务稽查、管理监控的环节和部门应明确工作内容、工作职责、工作标准，逐一细化责任，逐一落实到人，逐一量化考核，做到职责明晰。同时，采取交叉检查、目标责任考核等形式加强监督和检查，使互动工作落到实处，避免流于形式。