绿色税收调研报告

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一、我国“绿色税收”政策的现状

党的十六届三中全会提出树立和落实科学发展观，十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，强调人与自然和谐发展。2005年总书记明确提出，要发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。环境保护已经成为全面建设小康社会的重要任务之一。我国的税制改革也围绕这一主题而开展，2005年我国对不可再生资源、稀有资源出台了取消出口退税、下调出口退税率、提高资源税税额等相关政策，这些措施取得了一定的调控成效。但以经济增长为目标的税收体系并没有发生根本性的改变．税制“绿化”不足的问题依然突出。主要表现在：

(一)以收费为限制排污的主要形式，“绿色税收”主体税种缺位，环保资金难以保证

目前，我国治理污染主要通过征收排污费筹集资金，这种措施虽然起到了一定的作用，但随着污染的日益严重，排污收费制度日益暴露出其弊端：一是立法层次低，征收不规范。排污收费与环境税不同，不具备完全的强制性，加之收费过程中地方保护主义严重，因此，征收难度大，任意拖欠现象严重。而且过低的排污收费标准也难以解决我国环保资金严重不足的现状。二是排污收费成本过高。排污收费的具体办法可根据污染物浓度征收或总量控制等，有不同的标准可供选择，但都需要对有关指标逐一测定，加之作为收费主体的收费机关不统一．收费人员、程序都没有税务机关专业化，立法权过于分散等因素，致使征收成本过高。三是资金使用效率低。由于通过排污收费筹集上来的环保资金的使用缺乏预算约束机制和有效的监督考评制度，加之对挪用排污费者的处罚力度不够，致使资金挪用现象严重，资金的使用效率低下。

(二)相关税种“绿化”程度不够，难以有效发挥作用

1．资源税以调节级差收入为主要目的，征税范围较窄，计税依据不合理，税率偏低，这些不可避免地带来资源开采、使用中的负外部性问题，严重限制了资源税应有的保护环境的作用。具体来说：(1)资源税征收范围过窄，单位税额过低，造成资源的过度使用。我国资源税征税范围目前只涵盖了矿藏资源，加之单位税额过低，使资源的价格明显偏低，如水价格是国外水价的1／3～1／10、汽油价格不到欧洲一些国家的一半、焦炭价格比国际市场便宜50％。以资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致自然资源遭受严重掠夺性开采和过度使用的恶果，影响可持续发展。我国单位产值能耗比率是美国的4．67倍，是日本的12倍。0这除了反映我国技术落后外，也从另一个侧面反映了过低的资源价格使企业不重视资源使用效率的问题。(2)资源税的计税依据不合理。目前，我国资源税的计税依据是纳税人开采和生产应税产品的销售量或自用数量。这使企业对开采而未销售或自用而积压的资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，造成大量资源的积压与浪费。(3)税率无差别，无法促进资源的合理开发。以煤炭资源为例，由于现行资源税政策对回采率不同的煤矿适用相同的税率，客观上造成了一种不合理的现象：回采率低的小煤矿比回采率高(以较高的井下投入为代价)的大煤矿资源的耗费量大却获得更多的收益。如山西某县，小煤窑的资源回采率为12％～15％，大煤矿普遍在75％以上，如果一个1000万吨的煤田，按吨煤20元利税计算，小煤矿使国家至少损失1．2亿元的利税，而且还造成600万吨煤资源无法再开采。(4)税率的设计缺乏对价格的反应机制，无法实现立法的初衷。随着资源供需矛盾的突出，资源的价格必然会提高，但我国采用从量定额征收，使应纳税额与价格变化相脱离，其结果是企业为了追求暴利疯狂地进行开采，而国家税收占企业净利的比例却大大降低。虽然近两年我国对部分矿产资源提高了单位税额，但和价格的大幅攀升所产生的利润相比可以说微不足道，没能体现出反映资源真正价值、促进资源节约的原始意图。以油、气两大资源为例，2005年7月原油、天然气资源税平均调整幅度约1倍。但对于中石油、中石化、辽河油田这些企业来说，增加的资源税仅占公司2004年净利润的1．94%、1．11％和1．3％。

2．其他相关税种。(1)消费税。从2006年4月1日起，我国对现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整。在此次调整中，最为引人注目的是扩大石油制品征税范围和对木制一次性筷子、实木地板征收5％的消费税，这对进一步增强消费税调节功能，促进环境保护和资源节约，更好地引导有关产品的生产和消费具有重要意义。但笔者以为其课税范围仍然太窄，尤其是没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。而从有关部门的统计来看，煤炭使用过程中产生的污染是中国最大的大气环境污染问题。全国烟尘排放量的70％、二氧化硫排放量的90％、氮氧化物的67%、二氧化氮的70％都来自于燃煤。(2)城市维护建设税。目前城市维护建设税是以增值税、消费税和营业税的实缴税额为计税依据，专门为了城市维护建设(包括环境治理)而征收的一种地方税，税款具有专款专用的特点。但此税种主要依赖于上述三税，税基不稳定。若三税减免，必然会减少该税收入，从而影响环境保护的资金来源。(3)车船使用税主要按辆或载重吨位征收，而对车船由于性能、耗油、尾气排放量的不同对环境损害程度的差异等因素则未予考虑，纳税人的税收负担与车船对环境的污染程度没有关系，此外由于车船使用税征收额度较轻，实际操作中很难起到缓解交通拥挤和减轻大气污染的作用。

(三)有关环境保护方面的“绿色”税收优惠政策有待完善

虽然我国现行税制中已经包含一些有利于可持续发展的“绿色”税收优惠政策，但这些政策措施形式过于单一，主要限于减税和免税，没有充分利用加速折旧、再投资退税、延期纳税等间接优惠方式；优惠适用范围狭窄，对环保科技进步与创新的优惠不足；优惠税种和项目偏少，主要体现在企业所得税和一些小税种上，而且这些优惠政策过于零散，没有形成一定的体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥。加之在我国．流转税收入在整个税收收入中所占比重较大，所得税的比重较小，这就决定了其调控力度较小，尤其是在我国企业目前普遍效益不佳的情况下，这种优惠的作用就更为有限。

二、完善“绿色税收”制度，走社会经济可持续发展之路的构想

(一)对现行税制中有关环境保护的税种进行“绿色”调整

1．改革资源税。(1)确立普遍征收为主、调节级差为辅的征收机制。建立一般性质的资源税，弱化其原有的调节级差收益的功能，强化保护资源和限制资源开采的作用。(2)扩大资源税的征收范围。考虑到目前的税收征管水平及税收政策措施的可操作性，应先将水资源、森林资源、草场资源等严重短缺和受破坏严重的资源列入资源税的征收范围。(3)完善计税依据。由按销售量或自用数量征税改为按生产数量征税。(4)适当提高资源税的单位税额，对非再生性、非替代性。特别稀缺的资源课以重税。(5)实行弹性差别税率，以资源回采率和环境修复率作为确定税率的重要参考指标。既要充分体现调节级差收益的作用，又要根据资源开采企业发展的不同时期和状况、不同开采率，以及资源产品在不同时期的价格适当调节资源税税率，为资源开采企业的发展提供一个适度的制度空间。

2．进一步改革消费税制度。(1)适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费使用，推动汽车燃油无铅化的进程。(2)在对不同排气量的小汽车采用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。(3)适当提高香烟、汽油、鞭炮、焰火等污染环境的产品的税率。(4)在税收改革远期条件成熟时，增设煤炭资源消费税税目，根据煤炭污染品质确定税额，采用低征收额、大征收面的方针征收煤炭消费税，对清洁煤免税。

3．改革其他相关税种。改革城市维护建设税，将其由附加税改为独立税种，使其拥有独立的税基，同时将征税范围扩大到乡镇；改革车船使用税，根据车船污染程度不同确定差别税率，分档征收，适当提高征收标准，并对生产、销售以及购买环保节能型车船给予税收优惠；耕地占用税、土地使用税可以根据对环境是否“友好”进行一些改革，如将占用湿地的行为纳入耕地占用税的征收范围，且适用高税率。

(二)制定多种税收优惠政策

1．在关税优惠政策中，对出口的环境保护设施、材料可采用低税率，以扶持该类产品的发展；对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税，降低木材及木制品、石油、天然气的进口税率，严禁或严格限制有毒、有害化学品及可能对我国环境造成重大危害产品的进口。

2．顺应增值税分步转型的现实．可先将环保产业调整、产品更新、设备改造作为转型试点。先期在污染严重的工业企业中，试行扩大增值税抵扣范围政策，对企业购置的用于消烟、除尘、污水、固体污染物处理等方面的环保设备的投资应允许抵扣其进项税额，从而鼓励企业购置与使用先进环保设备。

3．完善营业税中的环保措施，对“绿色”广告业务以及纳税人转让清洁工艺技术、污染防治技术、低耗低排放技术、资源回收利用技术等无形资产所取得的收入，免征营业税，以逐步提高全民的环保意识。

4．在内、外资企业所得税和个人所得税制度中，增加对企业和个体经营者采用先进环保技术改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资给予税收抵免的规定。实行环保再投资退税以鼓励和吸引包括外资在内的环保投资，同时，在吸引外资时应注意防止外商将污染项目转入我国。此外，对环保设备生产企业和污水处理厂、垃圾处理厂等防治污染企业的固定资产实行加速折旧制度，对环保类企业和一般企业的环保类研究与开发费用可以加倍扣除，以促进该类企业技术设备的进步与技术创新。

5．尽可能取消或调整不利于环保的优惠政策。如取消对能源的不合理补贴，时机成熟时取消对农膜、农药特别是剧毒农药的优惠待遇。

(三)费改税，开征真正意义上的环境保护税

在排污等领域停止征收排污费，实行费改税已势在必行，但当前在环境保护税的建设中应注意把握以下几个问题：

1．确定合理的征税范围。考虑到我国目前缺乏环境保护税的制度设计和征收管理经验，在开征此税的初期课征范围不宜太宽，应采取循序渐进的办法，先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，待取得经验并条件成熟后再逐步扩大征收范围。目前，应列入环境保护税征收范围的首先是工业废气、废水和固体废物，因为此类行为对我国环境的污染最为严重，仅工业废物排放就构成我国污染源的70％。而且对此类行为课税，我国既有征收排污费的经验作为基础，也有大量的国外经验可供借鉴。其次应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物品纳入征收范围，此类物品对环境污染比较严重，且不易消除，而对其课税在操作上又比较简便。

2．确定准确的税基。在通常情况下，污染的数量与污染产品的生产或消费的数量有关，而与产品的价格无关。在征收环境保护税时最好是依据污染物的排放量课税，对实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标估算排放量，即纳税人应按照某种活动所导致的污染的实际数值或估计值来缴纳税收。

3．制定适中的税率。首先，税率过高会影响经济发展，过低又起不到刺激企业减少排污的作用，为保证政府课征环境税目标的实现，政府对单位污染物征收的环境税的税额，应使其略高于企业采取治污措施的边际成本。其次，环境问题极其复杂，各地区环境差异很大，为了体现税收政策的灵活性，应实行差别税率。具体税率的制定应根据气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定。最后，税率应当有弹性。随着防治污染技术与设备的不断更新与进步，治理污染的边际成本不断下降，环境税税率也应随着调整至合理水平，以使防治污染的总成本在每一时刻都趋于最小。

4．选择科学的征管办法。根据分税制的原则，环境保护税应定为中央与地方共享税，其分成比例为全国性环境治理与地区性环境治理投资比例。在立法方面，中央应制定出台各地资源、环境条件的评价规则，以及对应于不同环境状况分别设置的差别税率；应将跨区域环境问题的治理纳入自身的管理范围，统一协调相关各地方的责任和利益；赋予地方政府一定的征税自主权。各地应根据本地区的环境评价来确定相应的税率，对于污染范围具有区域性特点的环境问题，可根据中央规定制定具体征收办法。

5．加大对违法的处罚力度。对违法者惩处一定要严厉，使拒缴税款和挪用环保专项资金的风险远远大于其收益。建议对上述违法行为统一适用《税收征管法》，实现与《税收征管法》的有效衔接。