税务稽查环境调研报告

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环境，是指人们所在的周围的静态和动态的自然状况和人为条件。税务稽查执法环境，是指与税收稽查工作相关的，直接或间接地影响或作用于税收稽查执法活动的环境因素，它决定了税务稽查执法与落实税务决定的难易程度。税收稽查执法环境是税收稽查工作顺利开展的基础，它在很大程度上影响着依法稽查的运行状态和结果。全面推进依法稽查，推进税务稽查现代化，必须营造良好的税务稽查执法环境。但是就我国目前的税务稽查实践来看，我们的执法环境还存在着这样那样的问题，有的问题还表现得比较突出，需要引起高度重视。

一、税务稽查执法环境存在的主要问题：

（一）就外部环境来说：

1、经济环境。（一）近年来，国有企业、集体企业以及部分事业单位的改制、出让等变革在全国范围内大面积展开，这种变革对于国有资产的盘活、服务型政府的构建以及让企事业单位成为市场经济中的真正主体，都具有重要意义。但是，我们也看到，随着所有权，由“公”改为“私”，企业所缴纳的税收，已经和私有后的企业所有者与管理者的个人收益或者分红直接挂钩，他们对于国家税收的态度，也从“无所谓”，变成了“很计较”。这必然给税收征收管理，增加了难度；（二）随着中国对于世界贸易组织的承诺逐步兑现，中国银行金融业对外开放的口径不断扩大，这使得原本竞争白热化的中国银行金融业更加步履维艰。银行金融业为了生存与发展，放松甚至放任对企业开户与资金的管理，这使得开户门槛低、多头开户、异地异城开户，成为常见现象。这造成税务稽查部门难以通过银行金融业对企业资金流向进行核查监控；（三）我国目前虽然出台了个人储蓄存款实名制办法，但在实际执行中不够严格，在经济生活中，部分企业在业务往来中大量使用现金，造成纸币“满天飞”，现金控制不住，使税务稽查部门无法了解企业的实际生产经营情况，给税务稽查工作带来极大的困扰；（四）大量私有企业，在建帐建制方面，应建不建、能建不建，或者通过代帐公司不真实记帐，造成帐目不能反映实际经营情况。凡此种种不正常的现象，都不利于税务稽查机关正确掌握纳税人的计税依据，极大地增加了税务稽查工作难度。

2、法治环境。（一）缺乏完备的税收法律体系，突出表现在没有一部税收基本法来统领各项税收法律、法规和政策；（二）税务稽查执法依据存在不合理以及级次较低。目前，税务稽查部门的执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，级次明显偏低，这在一定程度上影响了税务稽查依据的刚性，同时，国家税务总局与各地省级税务局出台的对税法的解释性文件，虽然并不是行政法规，但在实际工作中，却是各地税务稽查部门的执法必须依据的规范，这种做法，在提高行政效率方面，确实是有积极的意义，但从税务法制规范化、现代化的角度来审视，是不科学的，未经法定程序，由行政机关根据工作便利的需要，自行解释法律规范，这是很难保证这些解释不会背离立法原旨，也难以保证多头解释不会相互冲突，不会造成执法混乱；（三）某些司法部门，以及在这些部门工作的执法人员，对税收法律法规政策研究学习不够，在执法中，对于涉税案件证据的采集、对于税收工作的特点，还非常陌生，一旦遇到比较复杂的情况，就会出现“众口众辞”，争论不休，案件久拖不决，使涉税违法犯罪难以受到及时打击，。同时，由于司法办案人员税法知识欠缺，对由税务稽查人员检查的税源的案件，不熟悉相关法规，不懂得会计核算的要求，常以“证据不充分”，而“不予立案”或者“不予追究”，致使有些涉税犯罪未受到应有的打击，涉税犯罪势头未得到有效遏制，案件越查越多，案值越来越大；（四）现行《税收征管法》（主席令【2001】第049号）及《刑法》对保护依法征税作了不少规定，但是确保税务稽查机关强制执法与制裁的手段仍显不足。比如新征管法只规定了对金融单位的处罚，对由此造成的税收流失的追征没有具体规定，缺乏更进一步的有力制裁。扣押物资遭拒绝，税务机关只能请求其他部门协助。

3、文化环境。我国是一个文化传统悠久的国家，两千多年来，税收的权威性，深入人心，人们对于税收的遵从度，一直是比较好的。但是，必须看到：（一）改革开放以来，随着市场经济进程的不断推进，社会经济生活在不断地发生深刻变化，随之相适应的，是人们的思想，也在积极的以及消极的方面，都发生着逐步的变化。一些人认为，只要能赚到钱，就是能人。涉税违法犯罪，不是“老鼠过街，人人喊打”，相反，在处罚的时候，还能够得到一些人的同情；（二）一直以来，国家都宣传，税收是“取之于民，用之于民”。但是，在实际生活中，“取之于民”很透明，而如何“用之于民”，却很不透明，广大纳税人，对于国家税收是如何使用的，基本无从知晓，对于国家税收是如何使用在为纳税人提供的公共服务和社会福利等与纳税人切身利益密切相关的重大问题上，广大纳税人基本没有知情权和话语权。在此情形下，一些纳税人认为国家税收，主要是用于供养各级国家机关与庞大的相关工作人员群体，也就在所难免。所以“用之于民”的不透明，给“取之于民”的税收征收管理稽查工作，都造成了相当的消极影响；（三）社会救济制度的不完善，社会福利部门的管理缺位，还是严峻的社会现实。弱势群体、困难群体的救济，常常还需要弱势群体和困难群体的自救或者相互募捐。这造成了在有些情况下，一些人认为，税务部门放松税收的高压线，给一些纳税人以税收方面的照顾，是必要的，也是合理的。

4、社会环境。突出的问题是：（一）一些地方政府和领导从地方招商引资本、发展地方经济的角度出发，对于税务稽查部门的工作还缺乏应有的理解与支持，有的时候，还消极对待税务稽查机关的执法。（二）新《征管法》明文规定工商、金融、海关等部门应与税务机关加强合作和配合，但由于规定不具体，在实践工作中落实的还显不够。某些部门，有的时候还不能很好地支持与配合税务稽查机关的工作。（三）一些税务稽查部门从事稽查工作，必须寻求协助的政府部门，虽然能够给予一定的支持，但配合的力度尚显不足，时常还向税务稽查机关索要档案查询费用、办案经费、设备器材与福利等等费用，作为协助执法的“筹码”。

5、科技环境。目前我国税务系统的信息化进程中，还存在信息口径不统一、网络不健全等问题，尤其是在信息采集方面，企业对于个人的分配、企业现金的流向等重要信息，还远没有纳入信息化系统，税务稽查部门无法通过信息系统查询。而就税务系统内部信息交换查询而言，尚无法完全通过信息系统进行沟通和了解，跨部门之间的数据信息交换就更加难以做到。由于无法做到在一个有效的计算机信息环境里实现对信息的充分采集、存储、输出和利用，直接造成税务稽查工作中无法实现数据对数据的对话，只能是概念对概念，造成信息质量差强人意，工作效率低下。在计算机的使用上，处于事实上的手工“自动化”状态，没有实现真正意义的信息化。

（二）就税务系统内部环境来说：

1、对税务稽查在税收征收管理中的地位和作用，还缺乏统一认识。税务稽查，是着眼于“打击型”，还是着眼于“服务型”，在实践中一直有不同观点，而不同观点指导下，必然会有不同的税务稽查实践。“打击型”的观点认为，税务稽查应该凸现严厉打击，通过对涉税违法犯罪的严厉打击，创造公平公正的经济秩序，来体现税务稽查服务经济的根本目的。而“服务型”的观点认为，税务稽查应该以具体的纳税人为中心，以帮助扶持为重点，淡化税务稽查“利剑”的锋芒。以此来制造“宽松”的投资与经济环境，促进地方经济的发展。

2、狭隘的地方保护主义的制约。一些地方政府，在发展地方经济迫切目标的指导下，要求税务稽查部门从保护税源的角度，对涉税违法犯罪行为，采取“从宽”的做法，这使得税务稽查部门高举稽查“利剑”，却难以痛砍涉税违法犯罪的毒瘤。

3、信息化支持的不足。由于前述的信息化建设的种种不足，使得税务稽查部门还难以通过信息化系统快捷地筛选案源，科学地整合、调配稽查资源。目前，由于信息化系统在筛选案源方面，作用有限，税务管理人员和管户之间，由于信息化系统作用有限，常常一个片管税务干部，需要管理数百户企业，就南京国税系统来说，全部税务干部为2100余人，但需要管理15.8万户企业，这必然会形成精细化管理目标和粗放型管理现实之间的巨大差距。这也不可避免造成，税务稽查部门在选案和检查中，时常是盲目的，缺乏针对性的，税务稽查资源无可奈何地形成了浪费。

4、考核模式的欠缺。目前“征、管、查”相互分离与独立的格局下，税务机关的考核部门对“三条线”的考核，做了严格的规定，明确的各自责任，提高了各自意识。但也出现了不科学的考核模式，突出的就是，一旦税务稽查部门在执法中，查出纳税人的问题，考核部门就会直接对征管部门作扣分扣奖处理,实行责任追究。把稽查部门查出问题，机械地推导出征管不力的结论。这就造成了稽查部门执法时有顾虑，征管部门的人员也千方百计为被查对象说明、说情，站在纳税人一边应对稽查，使原本简单的案情和处罚定性变得复杂化。

5、税务稽查人员素质的良莠不齐。总的看，税务稽查干部整体上是能够适应依法稽查要求的，但干部相互之间也有明显差距：一是部分人员责任意识差，缺乏爱岗敬业精神，长期在“铁饭碗”、“大锅饭”的机制下，工作懒懒散散，不求上进。二是部分人员适应能力差，缺乏勤奋好学、只争朝夕的精神，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。三是极少数人员法纪观念淡薄，对涉税违法犯罪行为，“睁一只眼、闭一只眼”，做“老好人”，不愿意得罪人。

二、营造良好的税收稽查执法环境的对策思考

营造良好的税收稽查执法环境，消除依法稽查的障碍是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，须将其放在依法治国的高度来认识和解决。

1、加快立法进程，做到有法可依

一是在税制上，应结合我国国情，参照国际惯例，进一步优化结构。分税制要彻底，应在合理划分中央与地方事权的基础上划分财权，使事权与财权有机统一；流转税制中应扩大资源税规模，完善增值税制，增强可操作性；所得税应将内外两套税制合并，实行国民待遇；要根据新形势需要尽快开征遗产税和赠与税，并加快“费改税”的步伐。

二是应尽快制订《税收基本法》，用以指导和统领各单行税法，并对各单行税法的税收共性问题做出统一规定，对税收法定原则、立法原则、执法原则、管理原则等做出明确界定，并赋予税务稽查机关必要的强制执行与制裁权力。

三是要完善税收法律法规的解释制度。对于税收法律法规，必须严格按照国家立法制度的要求，按照规定程序，由规定的部门进行权威解释。以做到法律法规的解释，严扣立法原旨、规范科学。

2、强化司法监督，搞好部门配合

税收涉及经济生活的方方面面，必然需要有关部门的协助与支持。作为法定责任和义务，有关部门应当尽力使用自己的权力或掌握的信息资料协助税务稽查机关依法稽查，严厉打击涉税违法犯罪行为。对于有责任、有义务配合协助税务稽查机关履行执法责任的部门和单位，必须给予严格的司法监督，对消极对待、甚至采取对立的态度的，必须严格追究相关责任。一是将税收工作纳入地方政府及其对各部门的考核体系中，对于干扰税收稽查执法的，既要承担行政责任，也要承担法律责任；二是要坚决惩治司法腐败，对于在税收上徇私枉法的司法人员予以严惩；对涉税案件该办不办，久拖不决，造成税收流失的，应追查相关人员责任；三是加大追究相关单位不配合税务稽查执法的责任，例如对对银行等部门该协助扣款不履行义务的，除由其负责赔偿流失的税收外，还应给予一定的经济处罚，情节严重的，应追究刑事责任。

3、改进征管，完善内部机制

（1）改进征管手段和征管方式。应加快各种税控机的研制、推广和运用，除税控加油机外，还应加强税控开票机、税控售货机、税控里程表、税控衡量器具等高科技产品的研发与推广使用。采取各种方法要求所有企业尽快实行电算化，实现企业计算机与税务机关联网。今后应该逐步实现对不能实行电算化的企业（特别是大中型企业）不予注册，以提高监控与稽查的效果。

（2）改进考核方式。不能把稽查部门的工作成果，机械地等同于征收管理部门的工作失误。要具体问题，具体分析，给“征、管、查”三个部门都卸下思想包袱，以做到轻装上阵，在各负其责的前提下，做好密切配合。

4、提高税收稽查执法水平

税收稽查执法具有很强的专业性，同时，随着经济的快速发展，税源结构和征管对象的日趋复杂，实际工作中的税务稽查执法的难度还在进一步加大。这就要求税务稽查人员必须不断提高政治素质和业务素质。为此，就必须建立优胜劣汰的机制，一要强调“逢进必考”的原则，建立税务稽查人员的选用制度，把好入口，不符合要求的人员不能进；二要强化培训，使现有稽查队伍的执法水平尽快提高；三要开放出口，对不适合稽查执法工作的人员，要调整到其他部门和岗位工作。只有这样，才能不断提高税收执法水平，使税收职能充分予以体现。

5、加快信息化建设步伐

针对税收征管信息采集上的不细致、不准确、难共享而导致的稽查执法信息混乱的现象，应该加快税收征管的信息化建设，优化规范税收稽查执法工作的信息手段。要按照依法稽查的内在规律和信息采集、审核、加工、应用的内在要求，盘活散置于征管一线的大量信息流，与业务流进行有机整合，要实现各国家机关涉税信息的充分交流与共享，使稽查部门可以更科学和更有效率地选案、查案。

6、加强税法宣传

税法宣传是税务稽查机关义不容辞的长期任务之一，随着科学技术的飞速发展，多种媒体的出现，税法宣传的形式应不断改进，范围应更加广泛，使大家在日常生活的潜移默化中认识税法。同时公民也应提高学习税法的自觉性，因为只有懂法才能更好维护自己的权益。

综上所述，改善税务稽查执法环境，内外环境应当并重，同时入手，双管齐下。必须对税务稽查执法环境给予高度关注，必须有的放矢，全面规划，综合治理。只有在全面整治税务稽查执法环境，才能更好地推进税务稽查执法工作的现代化进程。