非税收入调研报告

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我国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入，是除税收以外的财政收入,目前我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入。从九十年代初开始，我国对非税收入中的行政性收费和罚没收入实行"收支两条线"管理,经过多年的努力,我国"收支两条线"管理工作取得了明显成效。但是，长期以来，由于我国财政供给能力较弱，许多单位把非税收入作为其单位弥补预算经费不足的主要来源，再加上非税收入固有的专用性、自主性和分散性的特点，非税收入管理一直是我国财政管理中的热点和难点，暴露出了一些问题，使一些本来可以做好的事情没有做好，一些本来应该解决的问题久拖不决，一些本来可以缓解的矛盾进一步激化，导致部门分配苦乐不均，行业歪风屡禁不止，经济环境劣而不优，影响和损害了党和政府的形象。程度之严重，负面效应之消极，无不令人堪忧。为了更进一步在体制创新中完善反腐倡廉机制，根据党的十六届三中全会关于改革公共财政体制的要求和我国非税收入管理的严峻形势，对非税收入进行彻底的清理规范已是箭在弦上，不得不发，推进非税收入改革已迫在眉睫，构建政府非税收入管理新机制，刻不容缓。

一、我国非税收入的概念、现状、问题及成因分析

【一】非税收入的概念

非税收入是相对于税收而言的一个新的概念，是指凭借国家权力、国有资源所有权、政府对社会提供的一定服务和政府信誉，依据国家法律、法规和规章收取、提取募集的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产资源收益、各种专项收入、其他收入等非税收收入（资金）。换言之，它是指政府为实现特定目的或提供某些产品（服务），依据国家法律、法规和省以上政府确定的项目、标准，向单位和个人征收的政府性资金。它几乎涵盖了除税收以外的所有政府收入，是政府财力的重要组成部分，对促进地方社会和经济发展起着非常重要的作用。具体包括：（1）行政事业性收费；（2）政府性基金，包括资金、附加、各类专项收费；（3）国家机关按照规定向下级、所属单位集中的收入，具有行政管理职能的行业管理机构向所属企业提取的管理费；（4）国家机关、事业单位的国有资产、城市基础设施、国有资源的经营、有偿使用、出租、变卖收入；（5）事业单位用财政性资金或国有资产对其他单位投资或参股所得的投资回报或分成收入；（6）国家机关或以国家机关名义接受的捐赠收入；（7）社会团体等非企业组织受行政机关委托或代行行政职能收取的行政事业性收费、政府性基金，代行行政职能的社会团体收取的会费（法律、法规有规定的，从其规定）、接受的捐赠资金；（8）电台、电视台播出广告取得的广告收入；（9）彩票公益金和发行费收入；（10）罚款和罚没收入；（11）其他应纳入"收支两条线"管理的财政非税收入。以上11类非税收入除传统的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入外，首次将国有资源收入、行政事业单位资产收入、彩票收入和社会团体会费收入等纳入"收支两条线"管理范围。随着我国公共财政体制的建立，应逐步淡化和取消原有的预算外资金概念，尽快建立起非税收入管理机制。建立政府非税收入的新理念，淡化预算外资金概念，是全面深化"收支两条线"改革的必然结果。非税收入，顾名思义是除财税部门征收的税收收入和职能部门依法收取的涉税收入以外的其他财政性收入。这一概念自2001年国务院93号文正式提出以来，其内涵一直处于探索之中。

【二】基本现状

据不完全统计，近年来我国大部分省份财政性收入增长缓慢，但非税收入却增长相对较快，总额已经达到或超过同期地方税收收入，高达50％以上，甚至更多，成为名副其实的"第二财政"。目前，对政府非税收入的管理仍然沿用老办法即按照预算外资金进行管理，这种过时的征管运行机制，难以适应新形势下非税收入急剧增长的需要。"经济行为根源于更广泛的政治体制之中"。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上"缺位"与"越位"并存，政府过度分散理财，使政府对非税收入的分配难以有序进行。"五龙治水"，多头并管，导致非税收入出现了"收费项目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"现象，资金数额巨大的非税收入,长期分散在各部门、各单位之内,游离于财政预算管理之外,屏蔽于政府监督之外，导致财政资金流失,弱化了政府对资金的宏观调控能力，大大的降低了非税资金的使用效益。解决此种诸多现状的办法就是，必须建立非税收入新机制，规范非税收入管理，把非税收入置于国家财政经济的宏观调控之下，纳入财政预算内体系进行管理，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。

【三】存在的问题

加强非税收入管理是我国市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政管理职能的客观要求，也是当前财政管理工作的重点。近几年，我国在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，但还存在法制不健全、体制不完善、管理不够规范、监督处罚不严格等问题，造成收入流失、分配失控、监督失灵。突出表现在：

1、思想认识不统一。少数部门、单位和工作人员，对非税收入的财政属性缺乏应有认识，把收取的非税收入视为单位自有资金，对政府调控、财政管理非税收入有抵触情绪。

2、是执收行为不规范。执收执罚部门多、环节多、项目多、标准不一，有的将部门和单位的局部利益凌驾于全局利益之上，该取消的项目不取消，不该减免的越权减免，擅自调整征收范围、提高征收标准、搭车收费等现象屡禁不止。

3、是征管主体不明确。多头征收、多头管理，"群龙无首，五龙治水"，征收成本高，"收费养人"现象严重。例如土地、交警、交通和房产等部门。

4、是资金管理不到位。非税收入在政府部门和单位中存在较浓厚的"自收自用、多收多用"色彩，严重苦乐不均。在预算管理上存在预算内外"两张皮"，大量非税收入在财政体外循环。非税收入难以形成可用财力，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。

5、是监督机制不健全。非税收入的管理缺乏统一、完整、规范的法律规范，非税收入立项、收入征管和支出安排存在较大随意性，缺乏有效的监督机制，对管理中出现的违规行为也缺乏强有力的约束。

【四】形成的原因

根据我国非税收入迅猛增长、居高不下、继续上扬、不断扩张的情况与问题，分析和考索其成因不外乎以下几点：

1．政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。

按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为"政府性基金"，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与"政府基金"分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。

这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上"缺位"与"越位"并存，一直钳制着政府分配行为。由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入"吃饭"的部门，行政机构陷入了精减──膨胀──再精减──再膨胀循环之中。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋下了不断扩张的种子。在非税收入权力缺乏约束、规范和监督的情况下，必然导致权力的滥用和非税收入的泛滥。

2．按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。

现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。

按需收费与财权分割、财力分散密切相关。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就"自动"地膨胀起来。大量资金体外循环，造成政府财力分散。政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门、单位自收自支。预算集中度降低，根源于财权分割，其作用力反过来必然导致非税收入的扩张。

3．收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。

现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、急剧上升、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。

在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门收费达到了登峰造极的地步。交警、土地等部门。一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。

4．政府过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。

现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现：一是财政分配职能被肢解。财政不能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节。造成依靠收费大量养人，如国土部门，全系统都靠收费保持正常运转。二是无序分配越来越突出。出现了扭曲的国民收入第三次分配──干扰分配。

按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。目前，还在以权力分配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是"政府过度、分散理财、分配无序"借以实现的过程。

二、构建非税收入管理机制的意义、必要性、思路和理性思考

【一】意义

党的十六届三中全会明确提出了"建立公共财政体制，实行全口径预算管理"的要求，2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》进一步指出："要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。"非税收入是政府财政收入的一个重要组成部分，是保障地方政府正常运转，促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策。长期以来，相对于税收管理而言，我国非税收入管理一直比较薄弱，尚未形成一套规范化的管理机制。按照建立健全公共财政管理制度的要求，改革现行非税收入管理体制，进一步加强非税收入管理，规范非税收入征收管理工作，按照"所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政"的原则，构建非税收入管理新机制，是深化"收支两条线"改革，加大"非税收入专户"管理力度，完善部门预算编制和国库集中支付制度的重大举措，对优化经济发展环境，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。同时，对从源头上预防和治理腐败，推进党风廉政建设也具有一定的现实的意义。

【二】必要性

当前财政改革的重点，是推进预算编制改革，并以此为切入点，推进国库集中支付、政府采购、零基预算、综合预算等各项改革，建立与发展社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架。非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。要实现真正意义上的部门预算，就必须对非税收入实行统一征收，统一编制预算，统一安排支出。只有这样，财政的职能才是完整的，政府的宏观调控能力才能得到增强，社会的再分配才能公平、公正，部门单位之间苦乐不均的现象才能缓解。如果不把非税收入纳入财政统一管理，部门预算改革就难以真正到位，综合财政预算编制就名不符实，政府采购和国库集中支付也就不能落实到位，公共财政体制框架的建立就无从谈起。规范非税收入征收管理，构建非税收入管理新机制，就显得尤为必要，当务在即，不得不然。因此，它是实现公共财政体制的重要基础，必须切实有效而积极稳妥地推进并尽快实现。

【三】总体思路

推进非税收入改革，应从理顺分配关系入手，增强中央和地方的财力；健全钢化财政职能，合理规范收入分配，建立严格的政府非税收入管理机制；减轻农民、企业、居民的不合理负担，保持正常的分配秩序；坚持综合协调、相互配套、创新制度，形成合理的非税收入结构和体系。

为此，这次改革的总体思路是,要对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费,区分不同类别和不同情况,采取"一清、二转、三改、四留"的措施。国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。对于非税收入的改革，需要从总体上正本清源，还税或费的本来面目。实行"分源而治、分流而治、分类而治、分项而治"，做到理其源、清其流、正其类、定其项，不失为一种可供选择的思路。这样，大部分名为费实为税收收入，可纳入税收管理，小部分属于费的项目，仍维持收费，纳入预算内或预算外管理。至于各种乱收费、乱集资、乱罚款，则理所当然地在改革中予以废止。通过一系列清理整顿，我国的非税收入体系，大体由税和非税两大部分和若干项目构成。

鉴于上述思维观念，针对非税收入交织于预算内、预算外、制度外、体制外的无序现实状况，尤其是乱收费加重了农民、企业及城市居民的负担，所以务必在清理整顿规范过程中，要从源头抓起，凡属名为费实为税的收费项目，纳入税收管理；几属自立名目，擅自收取的收费，一律予以取消；凡属附加收入、政府性基金，应纳入现有税种之内或开征新税；凡属需要保留的规费、罚没收入、国有资产收益等，从项目、范围到标准，严格予以规范。这样，必然大大地削减收费、基金项目，增强税收功能，同时使游离于财政预算管理之外的主要非税收入项目，大部分纳入预算内管理，保留在预算外管理的只是少数经核准的项目。

【四】理性思考

非税收入改革的理性思考，应该从"定性、定位和定量"三个层面来着手与深入。

非税收入是由不同类别、项目组成的，它的形成经历了由小到大、由预算内挤向预算外、制度外、体制外的变化；它的规模经历了费挤税、费大于税及衍生出"三乱"的变化。它的负面效应已经远远地超过其积极作用（如直接冲击税收、加重各负担、减低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序、甚至引发乡镇基层政权稳定等）。为恢复非税收入的本来面目，强调"定性、定位、定量"的理性思考有助于正本清源，充分发挥非税收入的作用。所谓（1）定性，就是要界定税、费、价的区别，税是政府为提供公共服务，而以国家政治权力向法人或居民的强制性征收，而费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，是服务对象自愿要求服务的付费。这种服务的特点是必须依据政府的权力才能实现，而且是因政府进行社会管理的需要而进行，是行政事业单位进行经营性服务的收费，不属于政府进行社会管理的需要。因此，从总体上说，凡属提供公共服务所需的财力，应通过行政事业性收费来筹集全部或部分财力；凡属经营性服务所需的财力，应通过市场以价格的形式取得补偿。应明确非税收入的主体是政府，非税收入属于政府行为，非税收入的目的是实现政府的社会经济管理职能，非税收入的实质属于财政性资金。非税收入与税收有明显的区别，如收取的依据不同、服务的范围和对象不同、收入使用方向不同、形成过程不同、分配的方式不同等。当然，非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，并不是税收的对立物，而是互为补充，是以政府为主体的再分配形式，具有明显的专用性、补偿性、公益性、服务性等特征，同时反映出经常性与不稳定性并存、公益性与补偿性并存、集中性与分散性并存。而所谓（2）定位，主要是摆正非税收入在财政体系中的地位和作用，正确地认识其在社会主义市场经济体制下的发展趋势，作到总体把握、分别界定，各就其位。实际上，非税收入是我国财政收入的有机组成部分，是税收收入的不可缺少的补充形式，它在地方财政中越来越占有举足轻重的地位。非税收入同时又是政府一项具有很大潜力的财源，它直接影响财源结构和财政收支结构的合理化。此外，非税收入是发展社会公益事业，加强客观调控的重要手段，其所处地位在改革中进一步显露出来，离开它，政府的许多目标不易实现。所以，非税收入至少具有五大作用：优化资源配置和价值补偿；发展社会公共事业和提高公益服务水平；调节各经济利益主体行为；规范分配渠道和理顺分配关系；制止收入流失和增加财政收入。至于（3）定量，就非税收入而论，由于项目众多，它们设置的目的、范围、标准及管理方式不同，有些可以定量，有些则不宜定量（如罚没收入），而只能根据历史经验数据推算。据此，可采取下列方法，从量上规范非税收入：

第一，对于全部用于某些准公共项目的非税收入，按照公共产品有效供给的两个收入条件确定收取标准：一是效率的总和边际条件，即公共产品对各消费者的边际价值和等于其供给的边际成本；二是成本分配的个人边际条件，即个人按其从消费公共产品取得的边际利益支付"边际"付价。

第二，对于在提供公共服务过程中的局部补偿性收费，如规费收入，应按市场定价的工本、手续费收取，不能变相涨价或附带乱收费。

第三，对于调节外部经济的收费，外部效应在市场机制下不一定产生资源的有效配置，政府模拟市场机制干预使之向帕累托效率收缩，也是提供一种特殊的公共服务。但政府的强制征收仅限于把私人边际成本提高到社会边际成本的水平，以实现其外部效应的内在化。

第四，对于违反国家法律法规等公共管理行为强制征收的罚没收入，其罚款标准和没收规定是法定的，其中罚款标准一般参照历史数据及违规需要确定。

第五，对于多种资源性付费收入，可根据市场价格、利率、租金、成本等因素合理确定。例如土地出让金实际上是地租的资本化，即地租除以利率；财政性资金贷款收入，按利息公式计算；国有住房房改收入由房租或建造成木决定。

第六，对于所有者权益等产权性非税收入，诸如小企业出售收入、国有企业上交利润、国家参股控股公司分派股利红利等，分别由企业市场价值、经营状况和董事会决议确定。

所有非税收入，在实行分类、分项，区别其性质、目的、范围的基础上，定量的重要内容之一，是科学地确定提取标准、费率，禁止擅自提高收取标准，任意扩大收取范围，制止向农民、企业加重负担。

三、构建新型非税收入管理机制的目标设想和基本框架

【一】目标设想

探索建立新的非税收入管理制度。非税收入改革的目标是将纳入财政收支两条线管理的"资金"变为政府的非税"收入"管理，为实施规范的部门预算和国库收付制度打好基础，并努力实现收入"税收"化、支出预算化、专户"金库"化、管理网络化。改革非税收入征缴制度，取消各单位财政分户，逐步建立"单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹"的非税收入统一征收管理体制及其相互配套的方略、政策、制度等运行机制。

1、改革的方向政府非税收入管理改革方向

近年来，各级财政部门在政府非税收入管理方面进行了有益探索，并积极付褚实践，初步建立了非税收入管理政策和制度框架。但是，目前我国非税收入管理还处于探索阶段，对非税收入理论的认识和研究还不深入，与规范化、法律化、制度化管理的要求存在很大差距。应当借鉴国外非税收入管理经验，并结合我国实际，加强调查研究、不断总结经验、完善政策、健全制度。针对当前非税收入管理面临的问题，下一步应按照政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能的要求以及建立和完善公共财政的发展方向来构建非税收入新机制，从而加强对非税收入的规范有序、适时有效的管理。

2、指导思想非税收入改革中，坚持正确指导思想，主要体现下述几点：

（1）树立立足长远观点。要摆正眼前利益与长远利益的关系，解决好急功近利的思想倾向和短期行为，在聚财上下功夫，理顺分配渠道与分配关系，积极稳妥地推进非税收入的改革。

（2）树立全局观点。要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道。

（3）树立效益观点。分配结构优化，分配秩序良好，实现效益最大化是非税收入改革的核心内容。通过改革，要促进传统的粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，促进提高财政收入的"两个比重"，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。

（4）树立调控观点。当前在非税收入改革中，不能只停留在浅层问题的解决上，要标本兼治，把它不断引向深入。通过改革聚财形式，尽可能做到合理负担，减轻社会负担，增强国家调控能力，合理地配置资源，维护公平与社会稳定。

（5）树立依法治财观点。要把非税收入管理寓于政府经济管理之中，要切实加强检查监督和打击、惩治的力度。应与转变政府职能、加强法治建设、立法与执法、执法与管理紧密相结合，使非税收入管理真正走上规范化、法制化、现代化的轨道。

3、基本原则

在我国的非税收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混杂在一起，给非税收入改革、构建新机制均带来难度，为此非税收入改革和规范管理必须遵循以下原则：

（1）总量控制、规模适度原则。在社会主义市场经济条件下，税收是整个财政收入的主体，而非税收入只能居次要地位。对那些不通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事业，通过收费来解决。因此，非税收入只能是在一定范围、一定期限内运用，而且总的规模应逐步压缩，参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重，我国的非税收入控制到20%左右为宜。

(2)治乱减负、综合治理原则。按照社会主义市场经济体制的要求，应建立科学、合理的社会经济分配制度、扭转多头参与国民收入分配的格局，形成以税收手段筹集政府公共收入，辅之以少量必要的非税收入，这样一种国民收入分配体系，从根本上制止向企业和城乡居民乱收费，乱罚款和乱摊派的"三乱"之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。

(3)预算管理，严格监督原则。各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方式聚集的资金，都应通过财政预算，并取得人民代表大会的审议通过，建立统一财政预算下多种预算方式和管理办法的新体系，以保证人民群众对各级政府财政收支的监督和约束。

(4)统筹兼顾，分级管理原则。目前的分税制财政体制尚处于过渡性质，地方税收体系建设尚未真正建立起来，费改税只能是成熟一个改一个。因此非税收入包括收费、基金仍然是不可缺少的，需要统筹兼顾，伴随着分税制的逐步完善，妥善解决各级政府间分配关系，使之各得其所。

(5)科学理财，依法办事原则。科学处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，改变目前财权、财力在部门间过于分散的状况，增强财政宏观调控能力。非税收入的改革与管理，必须以法律为依据，对非税收入的设立、运用、管理都必须经过全国或省人民代表大会或其常委会批准，以一定的法律程序规范分配秩序。

【二】基本框架

1、组织机构

根据部分地方实践经验和借鉴外国的做法，务必从中央到地方，从地方到中央，上下结合，要求各级政府成立相应的非税收入征收管理机构，具体来讲，设立国家非税收入管理局，由财政部直接管辖，主管全国的非税收入监督和管理工作；设立省市县级非税收入征收管理局，由各级政府相应的财政部门直接管辖，负责本行政区域里的非税收入征收管理和监督工作。

非税收入征收管理局是政府专门实施非税收入征收管理的专司职能机构，为财政部门直接领导和管理的副部厅处科级事业单位，其人员实行公务员管理。

在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定中央与地方、财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。

2、职能职责非税收入征收管理机构的职能职责，随着实践的不断深入，会逐步得以完善。其主要工作职责如下：

（1）贯彻落实国家、省人民政府、财政部、财政厅有关非税收入征收管理的法律、法规、规章和制度，并根据上述法律、法规、规章和制度，参与研究拟定非税收入征收管理的具体实施办法；

（2）依照有关法律、法规、规章、制度和实施办法的规定，负责行政性收费、事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益、其他非税收入的征收管理和直接征收，组织、委托和督促各执收单位做好非税收入的征缴工作，负责非税收入减免审核和申报事项；

（3）核定行政事业单位非税收入年度征收计划，衔接相关部门和执收单位的非税收入预算；

（4）负责非税收入征收管理系统的网络建设与维护，操办非税收入的核算与统计和"非税收入汇缴结算户"资金的清算与划解，拟定非税收入统筹方案；

（5）负责非税收入票据的印制、保管、发放、核销、检查等日常管理工作；

（6）考核相关部门和单位非税收入征收管理工作，拟定非税收入征管工作表彰、奖励方案；

（7）参与非税收入的清理整顿和已取消（或调整）的非税收入项目和标准的督查落实工作；

（8）开展非税收入日常监督和专项稽查，依法查处各种违反非税收入征收管理规定的行为；

（9）指导非税收入征收管理工作，总结和推广各地非税收入征收管理工作经验；

（10）负责本机构思想政治、行政事务等工作，完成上级交办的其他工作任务。

根据上述工作职责，按照精简、高效、务实的原则，各地各级非税收入征收管理局可以下设相应的若干个司、处、科、股、办，即文秘、征管、票据、核算处、稽查等二级内设机构。一般情况下，其职能职责如下：

文秘主要负责全局的综合协调、文秘管理、行政事务、党团工青妇等综合性工作。

征管主要负责教科文、经济建设、农业、外经、行政政法、社会保障、企业、资产管理与绩效评价、综合等归口单位的非税收入征收管理工作，参与研究拟定行政性收费、事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益、其他非税收入征收管理的具体实施办法。

票据及核算主要负责非税收入的票据管理、结算、核算以及征管系统的管理工作。

稽查处主要负责非税收入日常监督和专项稽查工作。

四、加快构建新型非税收入管理机制的对策、内容、举措和建议

【一】对策

非税收入是财政收入的重要组成部分。根据党的十六届三中全会关于改革公共财政体制的要求和我国非税收入管理的严峻形势，必须对非税收入进行彻底的清理整顿和收缴规范，逐步建立"单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹"的非税收入统一征收管理体制，是构建政府非税收入运行机制的一项最基础的工作，已经是箭在弦上，不得不发。

【二】内容

非税收入清理整顿和收缴规范管理制度改革主要包括以下几个方面的内容：

1、全面清理收费项目，收费行为公开透明

加强收费审批管理，从严控制新收费项目的出台，在收费项目上实施"阳光政策"，发实减轻农民、企业和社会负担。建立非税收入项目库，统一编制项目代码，项目全部核定至直接执收的部门、单位必须严格按核定的项目收取，收取时将具体的收费依据、标准、范围对外公示，实行亮证收费。

2、建立非税收入票据管理体系，加强收费源头监管

票据管理是非税收入征收管理的源头，以票据为"龙头"，实现以"票"管"收"，将票据管理权限最低设置要求，集中于省级财政部门的非税收入征管机构，由其负责票据的印制、发放、使用、核销、稽查等制度的制定工作。针对目前非税收入票据种类繁多的现状：（1）清理归并票据种类。除保留少量专用票据外，主要使用《非税收入一般缴款书》。（2）改革票据管理方式。缴款书的购领、对账、核销等工作全部由计算机自动控制和完成。实现票据管理工作的现代化、信息化和全过程的实时监督。

3、改进征缴方式，实行票款分离

改革非税收入的征缴方式，实行非税收入"单位开票、银行代收，按级分成，实时入库（或专户）"的征缴方式。根据目前非税收入征收管理的实际情况，对不同的非税收入项目采取不同的征收方式。可采取直接解缴和集中解缴两种方式，以直接解缴方式为主。现行纳入预算管理的非税收入直接缴入国库。在条件成熟时，所有非税收入从现行的分别缴入国库或财政专户的方式逐步过渡到全部直接上缴国库的方式。

4、严格减免审批，建立收入激励机制

非税收入的减免必须严格按照政策执行，按规定程序报批。一是非税收入的减免贯彻分级管理的原则，严格按规定程序审批减免；二是将减免权限集中于政府；三是实行减免申报制度，需要减免的单位或个人向非税收入管理机构提出申请，非税收入管理机构按规定权限审批。任何单位或个人无权擅自开设缓征、减征和免征的口子。

对超额完成征收任务的部门、单位给予适当的奖励，并纳入部门预算支出范围，对无特殊原因未完成征收计划的部门、单位，则相应追减其当年支出预算。既要防止无特殊原因应收未收，也要防止乱收。

5、建立健全监督检查机制

为确保非税收入管理规定的贯彻落实，提高非税收入管理效率，应进一步健全非税收入监督检查机制。一是健全财政监督机制。各级财政部门要在加强对非税收入日常检查的基础上，按照财政部有关文件规定，开展非税收入年度稽查工作。二是积极配合审计监督，将非税收入纳入审计范围。三是发挥社会监督作用。每年编制全部行政事业性收费和政府性基项目目录，向社会公布，接受社会监督。四是加大查处力度。对非税收入监督检查中发现的问题，要严格按照国家有关财政法规进行处罚处分。

6、深入国库集中收付制度改革

在预算的编制方面，编制包含税收收入和非税收入的部门预算，按照部门预算的编制要求，统一政策、统一标准，统筹安排，实行全口径的综合预算。在资金拨付方面，实行国库集中支付制度，资金的使用直接支付到商品、劳务供应商或用款单位。

【三】举措（以安徽省为例）

目前，安徽省由于领导重视，认识一致，思想统一，总揽全局，具有超前意识，转换思维定式，采取了一系列行之有效的得力举措，着力开展政府非税收入管理改革，已经初步建立了政府非税收入管理体制新框架。这一新体制还需要在实践中不断丰富和完善。一是要加快建立政府非税收入征管体系。指导全省各地成立政府非税收入征管机构，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。鉴于实际情况，要正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系，建立科学合理的激励与约束机制，增强征管主体与受托代征单位的责任感和积极性。二是要重新界定部门职责。在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。三是要健全政府非税收入项目管理体系。在对现行所有的政府非税收入项目进行清理整顿的基础上，结合税费改革情况，对现行政府非税收入重新核定征收标准、征收范围和明确执收单位，造册公布；对还未开征的新的收入项目，及时办理报批手续，建立起较为科学合理的政府非税收入项目管理体系。四是要加快规章制度建设。要按照《安徽省政府非税收入管理办法》，对现行的预算外资金管理制度进行全面清理、修正和补充，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理制度体系。五是要完善预算管理改革。按照"所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政"的原则，完善政府非税收入预算管理体系，制定政府非税收入分期分批纳入预算管理计划，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，提高政府非税收入使用效益。六是要健全监督检查机制。积极采取听证、论证、公示等办法，充分发挥财政、审计、社会中介组织等专职机构的职能作用，建立起严格规范、高效运作的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查机制，严厉查处乱收乱罚行为，确保政府非税收入依法征收、依法管理。七是要健全政府非税收入统计分析和绩效评价制度。按照政府非税收入的收支分类，改革统计分析方法，健全政府非税收入统计分析报告制度和绩效评价制度，对政府非税收入的规模、结构、负担和收支运行情况进行科学测度，对政府非税收入的管理绩效进行科学考核，切实提高政府非税收入管理水平。

【四】建议

推进政府非税收入管理创新，就是要按照公共财政体制建设的要求，打破原有预算外资金管理的"老框框"，明确政府非税收入范围，深化政府非税收入收缴改革，强化政府非税收入预算管理，构建政府非税收入运行机制，打造政府非税收入管理信息平台，加快政府非税收入法规制度建设，初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化，促进经济持续协调健康发展和社会全面进步。具体来讲有四点。

1.重塑主体，即成立专门的政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管主体职责。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、内蒙古、安徽等地在开展政府非税收入管理改革试点时，已率先设立了政府非税收入征管机构，主要负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行，决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查，并对下进行工作指导。为全面推进政府非税收入征收管理改革，应要求全国都自上而下成立政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系。要积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构所有，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构重塑中，对政府非税收入征管机构的性质及其权责作出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。同时，也要建立激励与约束机制，增强征管主体与受托代征单位的责任感和积极性。

2.加快法规制度和管理信息化建设。一方面，要加快法规的立法进程，制定相关法规，就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定。在此之前，国家应鼓励各地先行制定符合当地实情的法规性条例或管理办法（湖南颁发了管理条例、安徽颁行了管理办法等）。另一方面，要按照政府非税收入管理的需要，对现行的预算外资金管理制度进行清理、修正和补充，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理法规制度体系。在管理信息化建设上，以"金财工程"收入管理系统为依托，根据政府非税收入管理的内容，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，设计开发出以政府非税收入监管子系统为核心，银行代收子系统为前台，票据管理子系统、会计核算子系统、单位执收台账子系统、单位对账查询子系统为辅助的政府非税收入管理信息系统，为实现政府非税收入管理透明、运转高效提供技术支撑。

3.推进三项改革。一是票据管理改革。针对现行政府非税收入票据种类繁多的状况，改革票据使用种类和使用办法，建立起以票证合一的"政府非税收入一般缴款书"为主体、专用票据为辅助的新型政府非税收入票据体系，充分发挥票据的源头控管作用，实现"以票管收、以票促收"，督促单位依法收取。二是收缴管理改革。进一步清理银行账户，统一财政专户管理，由政府非税收入征管机构开设政府非税收入汇缴结算专户，取消单位收入过渡账户，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设"小金库"、账外账的漏洞。同时，按照"收支两条线"管理改革的要求，创新征管方式，大力推行"单位开票、银行代收、财政统管"的征管办法，实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，切实做到"收缴分离、罚缴分离、收支分离"。三是预算管理改革。按照"所有权属国、使用权归政府、管理权在财政"的原则，完善政府非税收入预算管理体系，制定政府非税收入分期分批纳入预算管理计划，逐步扩大政府非税收入预算管理范围，改进政府非税收入预算编制办法，细化政府非税收入预算收支项目，强化政府非税收入部门预算和完善综合财政预算管理，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，提高政府非税收入使用效率。

4.健全管理体系。一是健全项目体系。对现行所有的政府非税收入项目进行清理整顿，取消不合法和不合理项目，对依法存在的政府非税收入项目重新登记，对各部门、各单位需要继续执行的执收项目重新审批，并重视核定征收标准、征收范围和明确执收单位，造册公布。从中长期看，要根据"分流归位"的思路，对符合税收性质的政府非税收入项目进行改革，进一步规范税收与政府非税收入的关系，构建起以税收收入为主、必要的政府非税收入为辅的公共财政体系。二是健全组织管理体系。在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定中央与地方、财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。三是健全监督检查体系。积极采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督，充分发挥法律监督、审计监督、社会监督和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，尤为重要的是要发挥财政、审计、社会中介组织等专职机构的职能作用，建立起严格规范、高效运作的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查机制，严厉查处乱收乱罚行为，确保政府非税收入依法征收、依法管理。四是健全统一分析和绩效评价指标体系。按照政府非税收入的收支分类，改革统计分析方法，健全政府非税收入指标体系，对政府非税收入的规模、结构、负担和收支运行情况进行科学测度，对政府非税收入的管理绩效进行科学考核，切实提高政府非税收入管理水平。

政府非税收入管理创新是一项十分复杂的综合性改革。由于历史、体制等因素的影响，政府非税收入已经成为地方各级政府和各部门的重要财力。因此政府非税收入管理创新，必然涉及到财税体制改革，涉及到对部门既得利益的重新调整和规范，涉及到政府职能转变。必须在推进管理创新的同时，实施配套改革。比如，深化分税制财政体制改革，应进一步划清中央与地方政府的事权，按照受益范围，将政府公共管理性事务、公共产品和公共服务供给在各级政府间进行重新划分；加快地方公共收入体系建设，真正实现"一级政府、一级事权，一级财权"；加大对地方的转移支付力度。再比如，深化行政事业单位分配制度改革，应以财政承受能力为底线，全面推进工资、社保、通信、交通、职务消费等分配制度改革，建立综合的、公平合理的个人收入分配标准和分配办法，以及财政公开、公正透明的发放机制；公共支出改革上，按照"有保有压、有先有后、有轻有重"的原则，做到重点突出，统筹安排，确保机关正常运转和各项社会事业稳步发展。最后，深化行政管理体制改革，要加快政府职能转变和机构改革步伐。