法院近几年来行政案件协调解决的调研报告

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一、行政案件适用协调机制解决的依据

基于“司法不能干预行政”的原理，在我国，行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是近年来，随着中央提出的构建社会主义“和谐”社会的理念日益深入人心，最高法院也开始在各级法院中推行“和谐司法”的理念。最高人民法院常务副院长在第五次全国行政审判工作会议闭幕式上说，在当前各种社会矛盾凸显的形势下，人民法院既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，树立和谐司法的理念，注重运用协调解决的方式化解行政争议。

同时，行政案件协调解决也反映了行政诉讼目的的悄然变化。“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”是设立和实施行政诉讼制度的目的，对此在《行政诉讼法》制定前和实施后相当长一段时间内，理论界和实务界几乎没有什么争议。但是，随着人们对司法规律探索和认识不断的深入，司法的本质属性“中立性”也越来越被更多的人所接受。而“中立”就要求司法机关在司法实践中完全做到居中裁判、客观公正、不偏不倚。行政诉讼，不过是行政主体和行政相对人之间在具体行政行为关系中发生了“争议”后，行政相对人提请法院解决其“争议”的活动。因而行政诉讼的目的也就是通过各种途径化解行政争议罢了。既然法院是作为完全中立的“裁判者”来解决行政诉讼当事人之间的“行政争议”，那么包括“协调”在内的只要是有利于争议解决的所有方法都可以使用。至于“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”则是行政诉讼的客观结果而已。

正是在上述理念的指导下，各级法院均开始了各式各样的行政案件协调机制的探索，*法院也不例外。

二、*法院近年来行政案件的协调处理情况

*法院*年至2007年9月共审结各类行政案件26件，通过协调方法解决的为13件，协调解决的比例为50%。具体如下：

由此可见，*法院近几年来在行政案件，包括行政诉讼案件和非诉行政执行案件中均在探索和实践协调解决的处理办法，并取得了一定的成绩，使得一般的案件都通过协调的方式结案，个别年份如*年协调解决的比例更是高达80%。

三、行政案件协调解决的方法与经验

1、对于行政行为经初步审查，认为没有问题的，给行政相对人耐心、细致的讲解法律、法规和有关政策，说明利害关系，告知其撤诉可以减半收取案件受理费等方式，建议当事人撤诉。这是最基础的做法。

2、给行政相对人的人做工作。一般来说，由于受我们过去的行政与司法不分的传统所影响，有些行政相对人对法院存有一定程度的不信任感，而行政相对人的委托人对法院还是比较信任的，所以通过给其人做工作，再由其人给当事人做工作，也不失为一个好的协调方式。通过这种方式，也成功地协调了几个案件。

很多时候，第1、2种方法同时并用

3、寻求行政相对人亲戚朋友的帮助。有时候有的行政相对人对法律不熟悉，又未委托人，给其做工作又不见成效，而其与行政机关的对立情绪也十分明显。我们就尽可能的寻求当事人的亲戚朋友中懂法律知识、有较好社会经验的人士来协助协调。如县工商局申请执行杜某无照经营成品油案，我们在多次协调无果的情况下，了解到被执行人杜某有一位在县检察院工作的亲戚谢某，最后在谢某的协助下，案件得以协调解决。

4、对一些经过初步审查，认为行政行为存在违法情形或瑕疵的案件，给行政机关做工作，建议其主动变更、补正或自行撤销，然后再建议原告撤诉。

5、对一些行政行为不存在合法性问题而存在合理性问题的案件，按照法律规定在裁判解决的情况下，虽然需要维持被诉行政行为，但合议庭一般也建议行政机关主动予以适当变更，以缓和与相对人的矛盾和对立，再给行政相对人或其人等做工作，建议其撤诉。

6、对某些行政相对人情绪激动、矛盾容易激化的案件，在时间上尽量往后拖一下，以缓和其情绪，在适当的时机再予以协调。

7、院领导高度重视，将行政案件的协调解决确定为“一把手工程”。我院行政案件的处理，不仅行政审判庭的人员积极探索和认真实践，，院长、主管院长更是高度重视，几乎对每一起有影响的行政案件都自始至终予以关注，提供指导意见。对一些“敏感性”案件，院领导不仅亲自参与协调，有时还邀请县委、政府的领导等亲自参与协调解决。如李某诉县城建局不服行政审批一案，由于第三人涉及到清真寺，为防止出现民族矛盾，所以合议庭格外慎重，院长也亲自参与协调。最后在院长和县上分管副县长的共同努力下协调成功，原告撤诉。

8、针对行政案件审理中发现的共性问题，给行政机关发送司法建议或由审判人员到行政机关给相关执法人员讲课和辅导，提高行政执法人员的法律知识和执法能力，以尽量减少或避免行政行为中可能出现的问题和瑕疵，从源头上减少行政诉讼案件的发生。我院行政庭庭长韩应武同志就亲自先后给县计生局、两河镇政府等行政机关讲过课，效果显著。

9、加大普法宣传力度，提高人民群众的法律知识。我们除在法定的普法宣传日之外，亦经常在县城主要街道或下乡接受群众咨询、散发法律知识传单等，让人民群众可以通过自己所学到的法律知识去判断具体行政行为的对与错，提高其接受合法具体行政行为的自觉性和主动性。

10、与上级法院的“法官携卷下访”活动相结合，合议庭经常携卷下乡办案，亲自到现场或行政相对人家中了解情况和做协调工作。这样可以让其了解和体会到法院办案的艰辛和为当事人解决纠纷的诚意，提高他们对法院信任和支持，为协调工作提供良好的氛围，增加协调成功的可能性。

11、为保证协调解决方案的彻底落实，我院对协调解决的案件实行回访制。行政案件的协调解决，一方面要保证行政执法的严格落实，另一方面却又没有通过司法机关的强制手段予以保障，而是经过行政机关与行政管理相对人之间的相互协商与配合，来达到解决行政争议、落实行政行为、保护相对人权益的客观效果。针对此一特点，为保证这种相对“缺失”强制力的协调方案在实践中的绝对执行，我院行政审判庭在院领导的建议下，独创了“回访制度”。回访中如发现问题，属于本院职责范围的及时解决；不属于本院职责范围的，及时向有关机关发出建议或通报。

四、行政案件协调解决的成绩与优势

1、符合构建和谐社会的大环境。构建社会主义和谐社会是党中央提出的一项重大战略任务，社会各界各行各业都在认真探索和实践。法院探索行政案件的协调解决机制，避免仅用“生硬”的裁判方式来化解行政主体与相对人之间的矛盾和纠纷，符合社会的这一趋势和潮流。

2、使一大批可能激化的矛盾和纠纷得到了妥善解决。行政案件首先是行政主体和相对人之间的矛盾，有时还涉及到相对人与第三之间的矛盾，案件进入法院后个别当事人有时由于各种原因还会对法院不满等，这些矛盾一旦处理不妥很有可能引发新的矛盾，甚至导致恶性刑事案件的发生，为社会和谐稳定带来严重危害。而通过协调机制解决，由于是双方当事人都同意的解决方式，一般不存在不愿履行的情况，从而使一大批矛盾得以化解，减少了安全隐患。

3、提高了司法的效率，节省了审判人员的工作量。如我院前一段受理的原告诉被告县民政局扣押结婚证的行政诉讼案件。行政庭庭长韩应武同志看完立案庭送来的案卷材料后，觉得如果原告所述真实，那么被告的行为就明显违法。于是立即打电话给被告县民政局的有关负责人，告知其有关法律规定，建议其自行纠正。被告的负责人听后认识到了被诉行为的不妥，在电话中立刻表示马上纠正，将扣押的结婚证返还给原告，而原告在达到了目的后也申请撤诉，一起行政诉讼案件，就这样因一个电话就迅速解决。如果不是探索引入行政案件的协调机制，那么在经过当事人的举证、证据交换，法庭的开庭审理、合议等程序后，案件的最终解决很可能是几个月之后的事情。自此，行政庭长一个电话解决一个行政诉讼案件，在*法院成为美谈。同时，该类案件的快速协调解决也使承办法官的工作量大为减少，避免了普通程序中大量法律文书的制作和签发，不仅为院里节省了物质开支，也使得审判人员有更多的时间和精力去解决其他问题。

4、提高了法院的形象。有些案件的协调、快速处理解决，不仅化解了矛盾，更是让当事人体会到了法院实实在在的践行着“公正司法、一心为民”的宗旨。如一位七十多岁的农村妇女阮某诉某镇政府不服处理农村土地承包纠纷决定一案，在得到快速、圆满解决后，阮某对行政庭长可谓是感激涕零：“十分感谢你们法院，感谢法官，是你们救了我的命，不让我在农村再受欺负！”。

五、行政案件协调解决的缺陷与不足

1、缺失法律依据。由于《行政诉讼法》不仅未规定行政案件可以协调解决，而且明确规定行政诉讼不适用调解。现在我们引入的协调解决机制，是在一些领导的讲话或是文件的基础上探索的，作为公权力的司法机关处理诉讼案件的一种解决机制，在没有法律的授权时，笔者认为还是有些不妥。

2、非诉行政执行案件的协调是否可取。行政案件的协调从根本上要解决的是行政争议，因此行政诉讼案件自然可以探索协调解决机制，而非诉行政执行案件中的行政行为，是行政管理相对人放弃了行政复议和行政诉讼的救济手段后的行为，可以说是不存在“争议”的行为。行政机关申请法院强制执行时，法院只不过是基于行政机关的提交的材料对行政行为进行合法性审查而已。此时的行政行为是行政机关通过法定程序确定了的行为，是相对人放弃了行政和司法救济的行为，如果经审查后不存在违法性问题，剩下的就只有执行的问题，而不存在任何争议。由于行政行为的既定力、确定力、拘束力和执行力，不通过法定程序，任何人都是无权变更和不予执行的。在此时的执行程序中，如果仍然要引入协调机制，不过是要求行政机关做出让步、改变自己的行政行为罢了。因此非诉行政执行案件是否适用协调，我们认为确实需要认真探讨。

3、协调的结果有时与法律规定相冲突。有些案件的当事人之间对立情绪明显，为了防止激化矛盾，合议庭尽可能的想通过协调的方式解决。可是，在具体行政行为既不存在合法性也不存在合理性问题时，有些案件的当事人由于各种原因，在法定的期限内不申请复议也不提起行政诉讼，又不主动履行。而在行政机关申请强制执行时，更是扬言要采取过激行动。在现在的社会背景下，哪个机关包括法院在内都“害怕”这种人，为了达成协议，就只有请行政机关做出让步，此时达成的协调意见往往是明显违反法律规定的。

如，县工商局申请执行杜某无照经营成品油案：杜某没有取得经营许可证，可却长期销售汽油、柴油，且数额较大。依照国务院颁布的行政法规《无照经营查处取缔办法》第十五条之规定，需要依法取缔、没收违法所得，并处两万到二十万元的罚款。县工商局做出的处罚决定是“责令停止经营；罚款三万元。”杜某既不申请复议也不提起诉讼，也不停止销售，在县工商局申请法院强制执行时，其扬言如果再逼他，他就要“一把火烧了加油站”，无奈之下，工商局最后做出让步，在法院的协调下，双方同意“杜某在取得经营许可证前停止销售；杜某缴纳罚款两千元。

再如县公路管理站申请执行叶某案：叶某在公路沿线2.3米内建房，按照《公路法》和陕西省的有关地方性法规，应当责令拆除，并可处两万元以上、五万元以下的罚款。县公路管理站做出的行政行为是“责令拆除，并罚款两万元。”叶某既不申请复议也不提起诉讼，更不主动履行。县公路管理站申请法院强制执行后，在法院的协调下，双方同意：“房屋不拆除；叶某交纳罚款四千元”。

我们认为，这种协调的结果是法院“迫使”行政机关违法行政，这样达成的协调结果因与法律的规定相冲突，损害了公共利益，是无效的。这样做的效果，比行政机关违法行政造成的社会危害性的恶劣示范性要严重得多。但此类协调结果几乎都是行政机关、司法机关为避免激化矛盾、防止出现涉法上访时迫于无奈达成的。

4、协调解决的结案方式问题。协调成功后，我们一般是分别与双方当事人签订一份谈话笔录，将协调的内容记录在案，需要履行的立即或在一定期限内履行，然后由承办人书写一份结案报告，本案即告结案。笔者以为这种结案方式没有法律依据，需要再行研究。

5、有时会造成行政机关对法院的误解。正是由于上述第三种违法协调的结果，让一些行政机关对法院“失望”。在上文提到的县工商局申请执行杜某案中，面对着协调的结果，该局有关负责人无奈的表示：“案子都到法院了，这是最后一道程序了，你们都这样说了，我们还有什么不同意的。那以后法院是不是就没有什么强制执行一说了！”由此而造成了对法治的破坏可窥见一斑。

六、行政案件协调解决的建议与对策

1、制定行政案件协调的法律或司法解释。基于公权力“法无授权即为禁止”的原则，应当立即修改《行政诉讼法》或制定司法解释，赋予法院对行政案件运用协调机制解决的权力，使此一解决机制有法可依。

2、坚持以合法性为指导原则。合法性不仅是行政机关做出行政行为的依据，更是法院审查行政行为的依据。坚持合法性审查，是一个最基本也是一个最高的指导原则。背离了这一原则的法院的一切行为都是要受到谴责的。具体到行政案件的协调解决机制中，在法院主持下达成的协调结果不能出现违反法律规定的情形，否则不仅行政机关无权同意该种协调意见，法院更是不得对这种意见予以认可。

3、法律尤其是地方性法规在制定有关处罚标准时，应当更具灵活性，与当地的经济发展水平相适应。由于我国经济发展的不平衡性，就是在一个省内的不同地区经济发展程度有时也相差较大，而行政机关对不同地区同样的违法行为的处罚所适用的依据又是统一的。而这些标准在发达地区可能比较合适，而在像我县广大农村经济落后地区，就是适用法律、法规规定的处罚底线来确定具体的罚款数额对有些行政管理相对人来说也是根本无法承受的。而此时，如果不严格按照法律、法规规定进行处罚就是行政机关违法行政；而严格按照法律、法规规定处罚，相对人在根本无法承受的情况下，就有可能做出过激行为，给社会的安定带来隐患。很多时候行政机关和司法机关都会被这样的矛盾所困惑。在个别时候，合法性的指导原则在这样的事实面前不得不打了“折扣”。

4、协调成功后，当事人应当撤回起诉结案。前文提到行政案件协调成功后的结案方式，笔者认为在法律尚未修改、相关司法解释也未出台前，对该种情况应当通过建议当事人撤回起诉，法院制作准予撤诉的裁定的法定方式来结案。将来修改法律或制定司法解释时，可以制定类似于民事调解制度中的调解书一样制作“行政协调书”。

5、不能片面为了追求协调率而协调。构建和谐社会，当然是我们的目的和指导思想，但是作为司法机关的法院，绝对不能成为“和稀泥”的机关；作为解决各类矛盾的最后一道程序的司法程序，绝对不能“软弱无力”。可能由于各种原因，司法机关现在在某些情况面前真的是“软弱无力”，但我们需要做的是逐步改变这种状况，而不是纵容或漠视这种状况。我们不能因为“惧怕”某些蛮不讲理、胡搅蛮缠或恶意扬言采取过激行动威胁社会的人员。在合法的前提下，能够协调成功的当然要尽最大努力来协调；当在合法的前提下，无法协调成功时，我们绝不能以违法和损害公共利益为代价，片面追求协调成功率。否则，由此而带来的“和谐”只是暂时、表面的，而由此给社会和谐埋下的隐患却是长期的、深层的！