关于法官绩效考核的调查研究

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这个课题，原本是“关于法院法官和工作人员绩效考核问题的调研”，但在我，绝无法忽略法官这个群体的特殊性、超然性和独立性，法官有其最具职业特点的思维模式、价值观念、行为准则和道德操守，断难将法官与与普通工作人员混为一谈。故本文单就法官的绩效考核问题，结合法官绩效考核中存在的问题，从一名基层法院管理者的角度和立场，谈一谈怎样充分利用法官绩效考核，带好法官队伍。

法官是以审判为职业，遵循特定的程序，运用特有的技能和手段，以专业化的语言方式、行为方式和思维方式，依法裁决纷争和定罪量刑的专职人员。最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中，将职业化法官队伍的特征定位为：具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。那么什么是法官的绩效考核呢？以目前我们参照的公务员绩效考核标准来看，无外德、能、勤、绩四个方面，但法官毕竟不能等同于公务员，公务员属于行政管理系列，而法官是行使国家审判权的特殊群体，法官的权力更神圣、法官的地位更崇高，因此对法官的评价考核标准理应更高、更严，更具体。

一、法官绩效考核的目标、内容

对于法官绩效考核的目标，有很多管理者乃至决策层认为，“对法官考核、评价的目的，在于选拔任用优秀人才，更好地完成审判工作任务”.其法官管理行政化的色彩严重。提拔、任用或者还包括评先选优，只能是对法官绩效考核的手段、措施，而法官绩效考核的终极目标，是提高法官素质，努力培养造就一支适应新形势发展要求的专家型、复合型的法官队伍。归根结底，对法官的绩效考核，就是促进法官的公正意识、效率意识，以及他们“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的高尚情怀。绩效考核的标准和内容应当是具体的、量化的，但绩效考核的作用，应当是无形的、渗透的、潜移默化的。《法官法》第二十三条明确了考核内容为“审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风”。重点考核审判工作实绩。但该条内容过于原则，实际操作中没有统一模式，导致随意性大，因此有必要对这些内容进行明确的细化。

笔者认为，对法官的绩效考核，应包括有以下三大方面：

第一，法官的政治素质。

思想政治素质在每个人的整个素质结构中占据着统治的或统帅的地位，对其人生发展具有定向和动力的作用。政治素质是法官一些素质和修养的本源。包括：有无政治意识、有无大局意识两个方面。人民法官，毫无争议地必须树立坚定的政治信念，自觉接受党的领导，自觉接受人大的法律监督，自觉接受政协的民主监督，自觉接受广大人民群众的监督，在审判工作中努力实践“三个代表”的重要思想，贯彻中国特色社会主义法治理念，实现审判的法律效果、社会效果和政治效果的统一。政治素质的考核，既是这次“大学习、大讨论”的重点，又是法官绩效考核的核心内容。

第二，法官的理论修养、业务素质和职业技能

我们很难想象把一个对法律原理和理论很生疏的人，放到审判岗位上会带来怎样恶劣的严重后果。审判权的行使，要求法官必须精通法律条款、司法原理和法学理论。所以《法官法》对法官的准入制度进行了严格的要求，而法官的门槛——司法考试，也成为“天下第一大考”。人民赋予法官审判权，用以评价公民和社会的公道、正义、是非、曲直，法官必定社会群体中的精英，这毋庸置疑的吧。由此，国家、社会、公民也有理由要求法官是职业法律人中最优秀份子。

业务素质考核，主要以法官的办案质量和办案效率进行考核。具体包括案件的收案数、结案数、审结期限、判决率、调解率、当庭宣判率、上诉率、发回重审率、二审改判率、裁判文书错漏率、服判率等方面进行考查。

法官职业化对法官的理论水平和思维方式提出了更高的要求。法官不能停留在办案和拟写法律文书的水准上，而应该从对法律适用问题、对审判实践的调查研究上提升自己的理论修养，特别是要对一些新类型案件和复杂疑难的案件进行调研，寻找用最佳的法律途径解决实际问题，要达到此目的，法官除了自身挤时间在这方面下功夫努力学习外，单位也应该为这些同志提供一定的时间和必要的条件，让他们有充足的时间思索、分析、研究问题，从而达到提升理论水平的目的。

事实上法官的职业技能应包含在法官的职业素质当中，但职业技能又区别于法官业务素质的是，业务素质注重于法官的业务理论修养，而其职业技能则更趋向于审判的经验。包括庭审的艺术、庭审技巧、庭审驾驭能力和裁判文书制作、法律适用能力等方面。其表现形式最为具体，易于矢量考核。比方我们采用的“庭审观摩”、“法律文书质量评比”、“案件评查”等措施，都能有效地对法官的职业技能进行考核。可以这样说，基层法院对法官的绩效考核中，最侧重的就是法官的职业技能考核。法官业务素质职业技能考核，是法官绩效考核中的主要方面。

法官创新意识

从前我们认为法官唯一要做的就是忠实地遵循于宪法和法律，曾记得我们的一名法官在一篇名为《法官的素养》的演讲稿中，提出了法官要有“法律的教条主义”和“法律的本本主义”，但从实践来看，这种对法律条款的“绝对忠实”，已经无法满足新形式下各种新问题、新矛盾对法官素质的要求。特别是在构建社会主义和谐社会的今天，要求法官在审判工作中必须重视法律效果、社会效果和政治效果的最大化统一。法官能动主义，在我们这样的成文法国家也日益表现出了一定的灵活性和优越性。比如行政案件协调撤诉制度、调解优先原则、债权凭证制度、执行案件退出程序制度等等，无不是广大法官在审判实践中总结出来的优秀成果。从而，法官在遵守法律基本精神、原则、程序的基础上，能否积极主动对审判方式、办案技能进行探索，成为法官绩效考核中必不可少的环节。表现在是否大胆改革影响审判效率提高的诉讼环节，如完善庭前证据交换、普通程序简便审的改革探索。此项考核在追求创新成果的同时，还应考察法官是否积极争取业务培训、继续学习深造，拓展学识学历等情况。

我院法官绩效考核的现状和存在问题

目前基层法院对法官的考核主要参照公务员的标准，从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行，在岗位目标责任制管理考核中，主要是对内设部门（机构）进行考核，在对部门的考核中虽然也涉及到法官个体，但内容较少，因此对法官的考评也就缺乏一个客观、公正、全面的标准。法官绩效考核，是对法官全部工作的整体、全面、综合性评价，其中突出表现了奖优罚劣等措施，直接涉及审判一线法官的切身利益。但我们在实际操作中，可以说是“管理到位，问题犹存”。

执行局一名同志说：“我认为法官绩效考核在制度设计上过于僵化，仅仅依据年度《岗位目标责任制》，由纪检组、监察室和审判监督庭那一帮人，到年底了把所有的卷宗搬过去，过一遍。法官绩效考核，结果成了卷宗装订问题的大检讨。”

第一，没有单列法官绩效考核制度，将法官与法院其他工作人员考核混同。2007年12月，我们先后到汉中的汉台、西乡，安康的旬阳等法院就如何加强法院管理进行学习考察，各基层法院在年度岗位目标责任制及考核办法上一般都有这样表述的：“为建立科学合理的人民法院工作运行机制和奖励机制，建立符合审判、执行工作规律及法官职业特点的考核管理模式，客观公正地评价本院各工作部门、人民法庭干警的工作成绩，根据《中华人民共和国法官法》相关规定，结合本院工作实际，特制定本办法。”存在问题是，将法官与法院其他工作人员混同的考核，究竟能不能公正、客观的评价法官呢？依据《法官法》所制定的考核办法，怎样兼顾司法警察、书记员、行政岗位人员的考核呢？在制定这样的考核办法时候，为了兼顾法院其他人员的考核，却忽视了法官这一特殊群体本不应忽视的特殊性，没有体现法官这个特殊职业的个性，也就是说，没有法官单独绩效考核制度，就不能体现法官的特殊地位。

第二，注重部门考核，淡化对法官个人的绩效考核。我们经常把审判独立放在嘴边，呼吁并倡议着法官独立行使审判权。应该说，在诉讼中，法官是独立的个体，法官的裁量权不会因任何外界因素而被左右，这就是审判权的独立性。所以，法官的司法行为，是其个体代表法律的行为，而非一个庭、一个单位或者一个机构。对案件负责的，应该是合议庭或者是独任审判的审判员，而非行政意义上的刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭——法院的部门。在实践中，我们也有审判长制度或者主审法官制度，但审判长或者主审法官未必一定是作为法院部门领导或庭长，由此，以法院部门为单位的考核制度，本身就缺乏合理性。基于收案数、结案数、审结期限、调解率、上诉率、发回重审率、二审改判率、服判率等方面的统计数据，如果是以法院的部门——审判庭为单位进行考核，那就是法官“大锅饭”式的平均主义，无法体现出法官个体在审判工作的真实绩效。

第三，组织领导及机构方面。一般成立有由院领导、纪检组、办公室、研究室、审判监督庭负责同志组成的岗位目标责任制考评委员会。具体工作是由纪检组、研究室、审判监督庭负责组织实施。正如我所走访的执行局的同志所说那样——“由纪检组、监察室和审判监督庭那一帮人，到年底了把所有的卷宗搬过去，过一遍。法官绩效考核，终于成了卷宗装订问题大检讨。”那些负责组织实施考评的人员中，除开审判监督庭庭长外，甚至都不是法官。也就是说，法官的绩效考核，存在外行在考评内行之谦。故而也很难理解那些常年从事行政、政工和纪检的同志们，能否真的发现法官在办案过程中出现的或程序或实体上的问题，是否能真的体会法官在具体的案件中所付出的努力和心血，是否能在卷宗和笔录之间考核出法官们的绩效。而被考评者的法官，对考评的实施者也有来自业务知识、业务技能欠缺的不满，最终考核结论是否公平、公正、客观则有待研究。

第四，没有建立法官绩效考核数据库。首先我们的法官绩效考核工作，是依据《岗位目标责任制》而来的，只在每年年终的时候，对全院工作整体进行考评。对法官个体的考评结论，可能仅仅存在于考评实施者的个人记录本上。法官绩效考核工作，本应是对法官日常工作情况的总体评价，但到了年终，我们就只能阅卷。由于没有建立法官绩效考核的日常管理办法，所以也就没有法官日常工作绩效考核的数据库。而年底对法官们的评先选优，就成广大干警们之间的相互的打分，分数高的，就会是先进工作者、优秀公务员、优秀法官，给上级单位报个先进事迹材料，发个奖状以及红包里的物质奖励。由于与法官日常工作的实际脱钩，就造成奖惩不公的现象，让那些兢兢业业干了一年的法官最终不一定“优秀”，而平常出现有违法、违纪现象的法官在年终也无法有效地“追究”，所谓绩效考核，已实际流于形式。同时，也在对法官们奖惩措施的方面产生一定的随意性，甚至是出现“当奖不奖，该罚未罚”的现象，很大程度上挫伤了法官们献身审判事业、公正司法、服务人民的热情。

第五，因绩效考核而建立的廉政保证金和违纪风险保证金实质破产，名存实亡。为了确保法官绩效考核在年终考评中有物质保障，部分法院建立了廉政保证金和违纪风险保证金制度，就是由法官及法院其他工作人员向院财务室缴纳一部分钱，如果干警全年没有发生违法、违纪行为，则双倍进行返还，如果出现了违法、违纪行为，则按一定比例从廉政保证金或违纪风险金中进行扣除本金部分和相应的奖励部分。应该说这是由于当年法院经费紧张而采取的权宜之策，这种措施是否得当，还没有明确的说法，但至于后来，则全然取消了。也就是说，现在我们没有建立与绩效考核结果挂钩的奖励和惩罚制度，即便在现在经费情况稍好的情况下，也没有拿出专门的费用建立“法官绩效考核基金”制度。这就造成“绩效考核”的得分情况，完全成为“精神荣誉”！

三，解决法官绩效考核存在问题的对策

法官绩效考核，是带好我们的法官队伍非常有效的措施，建立和完善我们的法官绩效考核制度，必将产生不可替代的作用；按照一定的标准，采用科学的方法，对法官的品德、能力等进行综合考核，并保持有效信息反馈，才能使广大法官明确司法为民的工作目标，增强为当事人服务的责任意识，推动法官潜能的开发，打造过硬的法官队伍。针对我院法官绩效考核中存在的问题，参照其他法院法官绩效考核制度的成功经验，提出如下对策：

解放思想、提高认识，充分发挥法官绩效考核制度的作用，带好我们的法官队伍。法官绩效考核是掌握法官的工作行为、工作结果等工作绩效水平的最有效措施。用好这个措施，建立相应的制度，能够有效促进和提高法官在审判工作、服务群众、公正司法等方面的能动性。明确：法官的的工作绩效，是指他们那些经过考评的工作行为、表现及其结果。对组织而言，绩效就是任务在办案数量、质量及效率等方面完成的情况；对法官个人来说，则是上级和同事对自己工作状况的评价。领导通过对法官工作绩效的考评，获得反馈信息，便可据此制定相应的人事决策与措施，调整和改进其政治思想素质、审判业务素质和自身道德修养。我们必须充分认识，影响法官工作绩效的四种因素因素，即法官的激励、技能、环境与机会，其中前两项属于法官自身的、主观性影响因素，后两项则是客观性影响因素。并将这种认识，充分贯穿于整个法官绩效考核中去，事实求是地对我们的每一位法官做出公正、客观、公平的评价，以促其在工作中发挥更大的潜能，创造更大的价值，更好地为广大人民群众做好服务。

2、把思想道德建设作为考核的重要内容，在绩效考核体现出来。“德”是论理学概念，不同阶层、不同时代对其理解不尽相同。正因为定义的不确定性，很难将其客观化、定型化进行考核。为此，在绩效考核中存在畏难情绪，感觉深入难，难深入；也有时候干脆简单化、重复化，使考核流于形式，达不到考核的目的。实践证明，思想和道德素养和审判能力是紧密相连、互相统一的整体，二者不可偏废，必须同时建设，同步提高。从某种意义上说，思想和道德对公正司法的渗透力、影响力更大。鉴此，把思想道德考核纳入领导的视线，纳入考核的工作目标，必须按照法官职业特点设置工作目标，做到有步骤、有措施、有载体。既要有原则要求，又要有量化标准，既要突出重点，又要区分层次。逐步形成明确具体职业规范，界定职责范围，制定相关配套、切实可行的检查、评比、考核和监督办法，健全内外结合、上下结合的机制，做到有章可循，易于操作，便于考核。使思想道德考核由虚变实，由软指标变成硬指标。同时，要明确法官的职业道德不是一成不变的，随着时代的进步与法官素质的提高，应不断完善。从思想上、制度上入手，确保法官不为非法利益所动、不为种种诱惑所动、不为灯红酒绿的社会不良风气所动，要保持应有的“清高”和慎独，以维护司法公正。

3、建立法官单独绩效考核制度。法官单独绩效考核，能让法官认识和感觉到其地位的特别和优越，不与一般工作人员混同，使他们能够更加主动地投身审判工作，并为法院其他工作人员起好模范带头作用。注重对法官个体的考核，淡化部门、机构考核的色彩，有利于充分体现法院是以审判工作为核心的，并突出了法官的地位和作用。要针对法官职业的特点，制定相应的单独考核办法。在考核办法中要区分不同业务庭室的特点，制定相应的标准，比如，不能将民事法官的收案数、结案数简单片面地与案源相对较小的行政审判法官横向对比，不能忽略“执行难”现象的客观存在，而将审判法官的结案率与执行法官结案率进行对比。在制度设计上，特别是具体的考核标准上，要认真做好调查研究，最好是发出“法官绩效考核征求意见稿”，广泛听取审判一线的法官们的具体意见。对法官的绩效考核，在制度上进行单列，在管理上实现单独。但这并不是将法官与其他工作人员进行阶级性的区分，只是对法官更加严格地进行要求，而法院其他工作人员普遍的都应遵守的，法官必须参照其标准进行同样的考核。但具有审判业务特点的方面，必须对针对法官个体进行单独考核。作为管理者，我们必须充分认识法官的特殊地位和特殊作用，在奖励制度要对法官更为优惠，在惩罚措施上也要对法官更为严厉。

4、建立法官绩效考核档案。将定期考核转变为经常性考核，成立“法官绩效考核委员会”这样的常设机构，由院长主持，每月对法官履职情况打分，并将考评结果归总，制定成档案文件，装入法官绩效考核档案库，有条件的还应采取公示制度。而且这种经常性考核，不应局限于审判业务和案件质量方面的考核，更应注重于法官日常的道德修养、行为举止、礼仪仪表等方面，当然也包括政治思想素质、业务理论水平的提高等方面。同时，该“法官绩效考核委员会”不应以法院行政人员和纪检人员为组成部分，应以懂业务、精审判的人员，比如审委会委员，和纪检、监察人员共同组成，以便于对法官所审理的案件进行专业评查，以及追究法官在具体案件中的违法违纪行为。当然，法官绩效考核数据库的最主要作用，还是为了将日常考核结果兑现于年终的评优罚劣上，并应作为干部的提拔、任用的主要依据。

5、建立“法官绩效考核基金”制度。这是为了便于对优秀法官进行切实的、物质的奖励，以慰他们在日常工作中的付出和努力。笔者认为，这个基金除开由法院拿一部分经费以外，更应该以对那些违法、违纪法官的罚款作为主要来源。这种做法，第一，有利于法官更加积极、更加谨慎地履职；第二，有利于对违法、违纪现象进行更为严厉的惩戒。