村级组织换届选举面临的六个挑战及对策报告
时间：2022-08-05 08:50:00
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党的十七大报告强调：大力发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。村级组织是我国公共管理中的最基层一级组织，搞好村级组织换届选举、扩大农村基层民主，显得尤为重要。2008年上半年，我省村级组织将开展换届选举。如何以此为契机，进一步发展基层民主，确保人民当家作主，需要我们不断地探索实践。为此，余杭区委组织部专门成立课题组，采取召开座谈会、个别访谈等形式，就村级组织换届面临的新形势、新问题进行了分析，对如何采取有效措施、确保换届顺利开展进行了初步思考。
目前村级组织的基本情况
余杭区下辖15个镇乡、4个街道、258个村，共有43个村党委、114个村党总支、101个村党支部，农村党员21177名。由于2003年余杭区实行村规模调整，将原有的505个村调整为262个村，因此最近一次村级组织换届选举分两个阶段进行：2004年，对140个规模调整村以“海推直选”的方式进行村委会换届选举；2005年，对全部262个村的村级党组织、122个未进行规模调整村实施了换届选举。
2005年的换届选举首先在塘栖镇唐家埭村进行试点，首次成功采用无候选人的“自荐海选”办法选举村委会。经过试点，“自荐海选”方式较好地拓宽了村民群众选好当家人的渠道，搭建了农村优秀人才脱颖而出、发挥才干的平台；增强了村干部的责任意识，变村干部“要我当”为“我要当”；同时，也有效地消除了“海推直选”环节多、成本高的弊端，弥补了“海选”无目标、得票散和环节多的缺陷。
除村委会首次实行“自荐海选”外，余杭区对村级其他组织的换届选举也进行了探索，创下另外四个“首次”：首次把群众推荐村党支部委员、团支部委员候选人的范围扩大到户代表，并引入党组织委员候选人公开竞选报名、竞职演讲机制；首次将村经联社成员由等额选举改为差额选举；首次将村民主监督理财小组成员候选人由村党支部提名改为由社员代表分组推荐；首次对村妇代会委员候选人实行公示。实践证明，这“五个首次”都取得成功，既扩大了农村基层民主，得到了群众拥护，又确保了换届选举的平稳进行。
2005年村级组织换届选举后，由于城市化推进的需要，余杭区又对5个村实行了撤村建居。目前，全区258个村中共有三副班子成员1760人，其中村党组织班子成员1093名、村委会成员1032名、村经联社成员847名，三副班子交叉兼职1212名。村三副班子成员中有女性338名，占19?郾2%；45周岁以下有1170名，占66?郾5%；文化程度在高中以上的1163名，占66?郾1%；村党组织书记与村委会主任“一肩挑”的有26人。
经过2005年的换届选举，余杭区的农村基层民主制度更趋完善和成熟，基本形成了“村务村民理、村官村民选、村情村民知、村策村民定、村事村民管”的农村基层民主新模式，取得了“全国村民自治模范区”等称号，党在农村的执政基础得到较好巩固。但2005年的换届选举也表现出竞选激烈、参与广泛等许多特点，特别是村党组织选举中引入竞职演讲机制、村委会实行“自荐海选”方式，使村两委会报名竞选的人数、参选率达到了“两个历史之最”：一是竞选人选之最。在换届的262个村级党组织中，报名参加党组织委员职位竞选的人数有1478人，平均每村5?郾6人；在换届的122个村民委员会中，有730人自荐报名参加村委会职位竞选，平均每村6人。二是选民参选率之最。122个村参选选民数160179人，参选率达到99?郾1%。
随着新农村建设、城市化建设的不断推进以及基层民主政治的不断深化，农村各种新情况、新问题进一步显现，也对明年村级组织换届选举带来了更多新挑战。比如，近期针对现任村两委会成员特别是村党组织书记、村委会主任的信访已开始增多。通过分析，我们认为2008年村级组织换届选举中可能面临六个挑战：
一是竞争现象更趋激烈。与以往村级换届选举相比，此次村级组织换届选举的竞选参与面和激烈程度都将有所增强。不论集体经济富裕还是“空壳”村，不论党组织换届还是村委会换届，不论是党组织书记（村委会主任）还是委员竞选，竞选对象都会采取多种措施、动用多种手段争取当选。
二是竞选行为更趋多样。从前几次换届选举反映出的情况看，参选者为争取更多的选票，在换届过程中将使出“浑身解数”进行拉票。比如，有的可能发给实物或直接支付现钞，有的可能施小恩小惠或明码标价买票，有的可能允诺实施公益事业或直接让选民得实惠；有的单枪匹马独挑，或者相互之间结成“利益同盟”压制竞争对手。以往此类选举行为一般出现在村委会换届选举，2008年可能会蔓延村级党组织、村经联社以及村民代表、村民小组长、村级群团组织的换届选举中。
三是竞选目的更加多元。在以往换届选举中，绝大多数参选者是为了发展村级经济和公益事业，为村民谋福利，但也有少数人则出于“私利”而参与竞选。比如，有的是为了“名”，认为村干部是一个“官”，能光宗耀祖；有的是为了“利”，为了混个“脸熟”，到上级部门好办事，工程容易承包，集体资产能够动用；有的是为了“气”，对其他村干部不服气，要争个高低，得到更多村民的认同。
四是选民心态更趋复杂。大多数选民（党员）认为村级换届事关村民群众的切身利益，希望本村最优秀分子当选村干部，热情高涨，正直正派。但也有不少选民（党员）对换届选举并不关心，放弃投票权，或者见利忘义，看谁给的钱多、交杂宗派家族利益和私下交情，出现投“金钱票”、“宗族票”、“人情票”情况。
五是派系势力更趋明显。2003年实行的建制村“撤、扩、并”，使全区建制村减少了239个。经过近五年的磨合，许多自然村已经融合，然而也有少数村由于文化、地理、经济等因素并没有完全融合，一些选民的“原村本位主义”思想将显示，认为本自然村的村民当上村干部后，将得到更多的照顾和实惠，公益事业也将办得更多，这在一定程度上影响选举的公正性。
六是信访问题更趋突出。同时，由于换届会涉及现有村干部的升降去留。少数村干部出于个人利益考虑，有的对上级的要求阳奉阴违，制度执行不严；有的乘机做好人，无原则办事；有的开始活动，相互宴请。竞争激烈程度的加剧和竞选“非正常”现象的出现，信访件将会明显上升，信访的途径、形式将更加多样化，信访目的将日趋复杂化，有的出于正义公道，不可否认也有的借机报复泄愤。
三、换届选举情况复杂化产生的原因
经过座谈和个别走访分析，我们认为产生这六个方面的挑战，主要有以下几个方面原因造成。
1、宏观环境更加复杂。主要表现在：一是历史遗留问题。经济社会的快速发展，村情村况比以前表现出更为复杂，也积累了一些矛盾和问题，如土地征用后的遗留问题，拆迁征地的政策兑现问题，集体资产有效管理和使用问题等。部分村民为了个人利益或局部利益，借口村里的历史遗留问题尚未解决等，采取各种手段阻止或破坏选举。一些在平时没有妥善解决的矛盾，将在换届选举时集中爆发。二是村干部职责发生变化。随着农村改革的不断深入，国家对“三农”问题高度重视，在政策、资金、项目等大力帮扶农村，使村干部拥有更大的“权利”。如“千村示范、万村整治工程”等，每年下达到村级的项目资金几百万元甚至上千万元；城市化、工业化推进，大量征用集体土地，村级将拥有更多资金，村干部在项目承包、资金调控等方面也拥有更多的优势。另外，随着农业税免缴、计划生育工作走上正轨，这两项过去令村干部最头痛的工作变成了最轻松的工作，使村干部职责和工作任务有所减轻。三是选举的组织工作难度加大。由于市场经济的不断发展，农村人口的流动不断加快，给选举工作带来较大的影响，如对认定选民资格、确保参选率特别是确保村党组织换届选举的参选率等，增加了难度。同时，在村民委员会选举中，对委托投票、流动票箱使用等规定要求比较高，对实际操作增加了难度。另外，各镇乡、街道在选举安排上，普遍采取发放误工补助的方式鼓励选民参加投票，也造成了选举成本的大幅度增加。
2、法律条文不够完善。主要表现在：一是入口关不严。虽然村委会组织法和省选举办法规定“选民应当推选遵纪守法，办事公道，廉洁奉公，具有一定文化水平，热心为村民服务的选民为候选人”，但如果所推选候选人不具备上述要求，却无法律依据剥夺其资格，这种号召性规定在实际操作中缺乏具体衡量依据。二是“非正常”现象查处难。比如，送一包烟、请吃一餐饭，甚至送少量现金等“非正常”现象，算不算贿选，既无法规条文也无文件规定，导致对换届选举中送钱送物现象，难以真正追查处置，进而纵容了拉票行为，破坏了选举公正性。三是法律责任追究难。省选举办法明确规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有关机关应当负责调查并依法处理”。但对“有关机关”界定比较模糊确，对主体是乡镇还是区级，是民政部门还是公安、检察政法部门，没有明确规定。也有少数人认为，查处违法既“得罪人”，又“吃力不讨好”，客观上给“有关机关”的扯皮推诿埋下伏笔，使选举中的一些违法行为无法得到有效处理。
3、个体需求趋向多样。主要表现在：一是精神需求提高。改革开放二十多年来的发展，大部分农民已过上富裕生活，特别是头脑灵活、敢闯敢冒的村民，许多已拥有几十万甚至上百万资产，他们已完全满足了生理、安全的需求，从而转向社交、尊重需求，自我实现更高层次发展。受农村自然条件、学历和年龄等因素制约，竞选村干部已成为这批村民满足更高层次需求的一条重要途径。二是民主需求增强。随着基层民主的不断推进，村民参政议政的积极性更加高涨。特别是几届来村级选举文化不断成熟，竞选者采取各种针对选民的竞选行为，使得村民对自身的选举权更加重视，村民参与选举和投票积极性也很高。然而，一些选民的民主行为还不够成熟，还不能完全正确使用手中的民主权利，也助长了选举中的非正常现象。三是利益驱动增多。村级换届选举是各村政治生活中的一件大事，能否选好新一届村级班子事关全村发展大局，与每个选民切身利益息息相关。绝大部分每个选民（党员）都十分慎重投准每一张选票，但也有一部分选民（党员）容易被一些小利益所诱惑，而不能正确表达本身的决定。同时，一些选民对选举中出现违法乱纪问题，不愿或不敢向有关部门投诉、揭露，甚至当上级部门来调查时也不愿提供线索，使一些“非正常”行为得不到及时查处。
四、组织开展村级换届选举工作的初步思考
村级组织换届工作，是党的十七大以后农村政治生活中的一件大事，也是各级党委政府面临的重要政治任务。针对这六个方面的问题，我们必须严格按照法律规定，创新工作思路，深化基层民主，确保换届选举工作顺利进行，不断夯实党在农村的执政基础。
1、摸清底细，确保“无病换届”。确保村级组织换届选举顺利进行，必须未雨绸缪，做到底子清、情况明、准备足、策划早、组织好。一是及时开展不稳定因素排查，做到“心中有底”。对党员群众普遍关心的征地拆迁、征（使）用款分配等热点、难点问题，进行逐项排查、梳理，提前化解矛盾纠纷。特别是近年来关于村干部的一些信访，要集中进行一次分析。同时对农村党员发展工作进行了一次全面排查，侧面了解村内一些重点人员参加竞选的意向，掌握竞选动机，摸准相关信息。二是实施村干部绩效情况公示，做到“评价有尺”。进一步分析了解党员、村民群众对每个村干部“德、能、勤、绩、廉”的评价情况，全方位公开每名村干部的竞选承诺、三年任期目标落实情况、群众对村级领导班子和个人的工作满意度情况、三年来村里的实事工程推进情况、上级部署落实工作的完成情况，最大限度让党员群众对每一名村干部进行客观公正的评判。三是提前思考班子配备方案，做到“手中有人”。按照正职1：2、副职1：1的比例，在优秀的党员、企业业主、种养殖大户、退伍军人、高校毕业生、村民代表、村民组长以及上届参加村干部竞选的落选人员中物色人选，进一步调整充实村级后备干部队伍。尽早思考班子调整方案，尽快考察物色相关人选，对村书记无合适人选的村，采取选派乡镇（街道）干部等办法，强化党组织的凝聚力、号召力。同时，要加强村级后备干部的培养和引导，提高群众认可度。四是全面开展村级财务大检查，做到“无病选举”。提前开展村级财务清理工作，对现任村党组织书记、村委会主任以及分管或从事财务工作的村干部进行换届审计，对村里每项重大工程项目进行经济责任审计，公开审计结果，进一步优化选举环境，避免村干部“带病上岗”、“带病下岗”、村级组织“带病选举”。五是加大政策法规的宣传力度，做到“教育先行”。广泛宣传《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《村民委员会组织法》等法律法规，进一步提高党员和村民群众的民主意识、法制意识，引导村民在了解民主权利、知晓选举规则的基础上，正确行使权利，依法有序开展选举。
2、整合力量，精心组织选举。十七大报告强调，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，要求我们在村级组织换届选举中充分发挥党的领导作用。一要切实加强党的领导。各级党委要充分发挥党的政治优势，加强组织协调。组织部门要当好总牵头，全面指导整体工作，组织领导好党支部换届工作。区级有关部门要明确职责，密切配合，民政部门要真正负责村委换届选举日常工作，乡镇党委、政府具体组织开展整个选举工作，对破坏选举行为进行依法严肃处理。二要充分发挥村党组织的核心作用。配好配强村党组织，把村组织推上选举工作第一线，党组织成员理直气壮地进入村民选举委员会。全区村党组织书记要依法担任所在村的村民选举委员会主任，为在选举过程发挥领导作用打下组织基础。积极鼓励党组织成员参与村委会岗位竞选，依法进入村委会班子，提高村委会班子的政治素质。三要充分发挥村民代表会议的作用。党组织成员和党员骨干依照法定程序担任村民代表，在村民代表会议中发挥政治核心作用。通过村民选举委员会和村民代表中的党员骨干的积极工作和教育引导，统一村民代表的思想，集中村民代表的智慧，把党组织的选人用人标准经过法定程序转化为具有法律效力的选举公告、代表群众意愿的选举办法。四要充分发挥农村党员骨干的作用。紧紧依靠农村党员、村民小组长以及村民兵连、团妇组织负责人，通过他们去教育引导群众，做好群众的思想工作，以一带十，以十带百，把党组织的选人用人标准宣传落实到每一个选民，引导广大选民正确行使自己的民主权利，真正选出群众信任，靠得住，有本事的村委会干部。五是坚持群众路线，团结一切可以团结的力量。在选举工作的每个环节上，都要通过召开党员骨干、村民代表、户主代表等各种层次的会议，通过广播、黑板报、标语等各种形式的宣传，使上级党委对村级组织换届工作的各项要求真正做到家喻户晓，人人皆知。要十分注重发挥老党员、退职老干部及党外有威望人士的作用，及时了解他们的思想状况，专门派人上门拜访，取得他们的大力支持和配合。
3、把好环节，充分发扬民主。民主是选举的灵魂，只有在党规国法的范围内，充分发扬民主，换届选举才能充满活力，才能确保顺利开展。
党支部换届选举。要严格执行“两推一选”有效选举办法。重点抓好三个环节：一是“两推”。党员民主推荐和群众推选测评面要广泛，党员参加推荐率应达到100%以上，同时进一步扩大群众参加推荐的比例，做到由户代表来参加推荐，两者推荐得票率应达到参投两个50%以上对象才能进入乡镇党委考察范围。二是要严把候选人资格关。乡镇党委对党性观念不强、理想宗旨淡化、私心杂念严重、统揽全村能力弱的支委候选人应取消资格。三是搞好选举。到会党员必须达到总党员数4/5以上，候选人应差额选举，设立秘密划票处。
村委会换届选举。要严格把好四个关键环节：一是产生村民选举委员会。村民选举委员会必须由村民会议或村民小组推选产生，其他组织、个人不得指定、委派或撤换。二是严格依法进行选民登记。做到不错、不漏、不重复、不让有选举权的村民，因选民登记工作失误而丧失了选举权利。三是做好自荐和审查工作。认真按照“一法二办法”和各村制定的村民委员会选举办法，做好自荐报名和自荐人资格审查工作。四是精心组织投票。选举村委会成员，有选举权的村民过半数参加，选举有效；获得参加投票的村民过半数选票，始得当选。投票时，实行无记名、秘密写票和当场公布选举结果的办法，保证选民在无任何干扰的情况下独立行使自己的选举权利。
4、完善制度，规范动作机制。村级换届选举工作能否成功，能否把最优秀人才推选为新一届村班子成员，关键是在依法办事、发扬民主的前提下，建立严密的换届选举运作机制，严格各项制度的执行。
村级财务审计制。在村级换届前，乡镇党委、政府要集中时间、精力对所辖建制村三年来的财务进行审计。抽调乡镇财办、农经站和部分行政村离任会计，组织政治素质好、责任心强、业务水平高的专业队伍，对各村财务逐年逐项审计。审计结果一律向所在村公开，接受群众监督。审计过程中发现现任村干部有经济问题，要查清事实，分清责任。对违反财务管理规定者追究责任，对拖欠集体公款必须在选举开始前交还集体，确保村级财务在上级部门和村民群众严格监督之中运行，为新一届村级班子顺利开展工作奠定基础。
自荐人和候选人政审制。制定自荐人和候选人任职资格条件，明确规定“八类人员”不得参与竞选和确认为正式候选人：
1、违反计划生育条例受处理后未满3年的；
2、违反国家法律、法规正在被立案侦查或服刑的；
3、劳教、判刑回乡未满3年的；
4、长期拖欠村级集体经济的；
5、近3年内，因黄、赌、毒被处以治安拘留以上处罚的；
6、一年外出时间在半年以上，难以履行岗位职责的；
7、超过任职年龄条件的；
8、带动群众（二人以上）集体上访的。
这些规定应在各村党员大会或村民选委会和村民代表大会通过，加入选举实施细则。对村委的自荐人和党组织的正式候选人，经各村党员大会或村民选举委员会和村民代表大会，对照选举实施细则所规定的资格要求进行严格审查，把好人选的政审关。各乡镇党委要专门组织力量，配合各村做好候选人的政治审查，通过设立举报箱，开通热线举报电话等方式，发动广大群众参与政治审查。凡审查出不符合任职资格条件的人，由各村村民选举委员会和乡镇选举工作指导小组负责人找其谈话，向他们宣传解释上级党委的用人导向，宣传选举实施细则所规定的具体要求，动员他们自动退出。对不自动退出的，经村党员大会或村民代表会议讨论通过，不将其列入正式候选人或竞选人名单。
任职承诺辞职制。在换届选举前，按照上级统一制定的村干部任职承诺辞职制实施意见，乡镇（街道）党委结合自身特点，制定下发系统规范的村干部任职承诺辞职制度。一是界定承诺辞职的内涵。自荐人和正式候选人在选举前向村民作出当选后的公开承诺，若由于个人或其他原因，违背个人任职承诺，则不宜继续担任村级领导职务，应当辞去所担任职务。把握好村干部辞职不作为一种纪律处分，应当划入违约责任追究范围。二是明确承诺辞职的标准。村干部任职期间有下列7种情形之一的，应当辞职：①年度民主测评结果不称职票达到40%以上；②个人能力不强，自身行为不当，工作不负责任或盲目决策，给集体造成一定损失；③受党内严重警告处分；④组织纪律性差，违反民主集中制原则，影响班子团结和正常工作；⑤在所在村利用职权承包工程谋取利益；⑥在村务管理中不遵守各类制度，群众反应强烈；⑦因主观原因未完成承诺各类公益工作，群众反响强烈。凡当选的村干部在任职期间出现上述问题，应当引咎辞职，如果本人不辞职则通过法定程序免职（党内职务）或罢免。竞选村委干部的自荐人，应当同所在村民代表大会签定任职承诺责任书；党组织正式候选人，应当同镇党委签定任职承诺责任书。任职承诺责任书应当在选举日前向村民公开承诺，并在村务公开栏上公开张贴。通过任职承诺辞职制度，有效阻止投机分子利用民主选举当选村干部谋私利，增强其他村干部的责任意识。
5、集中培训，规范村务运行。做好选举善后工作，是巩固换届选举的一项基础性工作。一是提升素质。换届结束后，对当选的村干部进行集中培训，促使他们尽快进入“角色”。培训内容包括党的农村路线、方针、政策，农村常用法律法规；带领群众致富奔小康金点子；村务规范运行基本常识。区一级培训村主要干部，乡镇培训副职与一般委员。通过培训，全面提升新当选村干部的政治、业务素质和管理水平。二是完善制度。村级换届选举后，进一步修订完善各项工作制度，重点抓好村民代表大会制度、村务民主管理制度、村务公开监督制度的落实，研究制定村民代表的职责，合理确立村民代表会议内容，规范村民代表会议决策的程序和原则，使各种制度真正发挥作用，防止流于形式，保障广大村民参与村务决策与管理。三是落实“三真”。认真落实“落实三真、关爱基层”的各项政策措施，解决村干部后顾之忧、落实村干部养老保险、工资报酬、离职村干部政策待遇，确保村级老干部能够“下得来”，支持换届选举工作。