关于人大个案监督的若干思考

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对于当前各级人大开展的个案监督，全国范围内尚没有一个明确的法定概念。一般来说，人大个案监督是指县级以上人民代表大会及其常务委员会，依照宪法和法律，对于由它产生的行政机关、审判机关和检察机关所办理的具体案件，认为有必要时施加的权力监督行为。开展个案监督是九届全国人大以来逐步探索和建立起来的新的监督形式，在法学理论界和司法实务部门都引起了强烈的关注和讨论，笔者就人大个案监督中的几个基本问题进行分析，旨在肯定和规范这一新生的人大监督方式，并试图将人大的个案监督与检察机关的诉讼监督有机结合起来，形成权力监督和法律监督的相得益彰的良好效果。

一、人大个案监督的必要性

人大个案监督从产生之日起，就一直存在着肯定论和否定论两者截然不同的看法。否定论认为，人大监督确有必要，但应当是整体、抽象和一般的监督，即通过一个时期、一批案件所暴露出来的问题，发现带有普遍性的规律，进行专题调查和监督，以求纠正和解决，而不是对具体案件进行的直接监督。笔者不赞同这个观点，认为人大个案监督无论在法理上、宪政上，还是在执法、司法实践中都有其存在的必要性和合理性。

（一）人大个案监督符合权力制约权力的基本法理。

绝对的权力导致绝对的腐败，这是古今中外被无数历史事实证明了的权力运行的基本规律。只有运用权力制约权力，才能在权力相互制衡的动态过程中保障各项权力正确行使和不被滥用。应该看到，行政执法权和司法权是国家权力中的一种强有力的权力，尤其在市场经济条件下，这些权力对经济资源的确认和分配很大程度上影响着社会的经济生活。在行政执法人员和司法工作人员的素质参差不齐的时候，执法不公、司法不公的现象不可避免地大量存在。这就需要对行政执法权、司法权进行必要的监督和制约，这种监督理所当然地包括对某一具体案件的关注和调查。人大的一般监督与具体事项监督是辨证统一的，作为权力机关，如果在特定情况下不能对具体案件进行监督，那么这种权力监督就是没有任何针对性的泛泛而谈。舆论监督尚可以就某一具体案件进行调查和评论，更何况拥有法定监督权的国家权力机关？

（二）人大个案监督有宪法和法律的依据

对行政机关、司法机关进行个案监督具有充分的宪法和法律依据。我国宪法第2条、第3条规定，人民代表大会是我国的国家权力机关，它处于所有国家机构的中心地位，行使统一的国家权力，国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对他负责并受它监督。上述规定表明，我国的行政权、审判权、检察权派生于立法权，行政执法机关、审判机关、检察机关是国家权力机关按照宪法设立的行使国家执行权的特殊机构，它必须受到国家权力机关的领导和监督。宪法第41条规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”事实上，人大常委会受理申诉、控告、检举国家机关及其工作人员，不可能不涉及对具体案件的监督。也就是说，人大的“个案监督”是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。地方组织法第44条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定了地方各级人大常委会的职权之一，是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”人大对司法机关进行“个案监督”的直接依据，是全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督若干规定》第10条规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常务委员会办事机构进行调查。调查结果应当向委员长会议报告，委员长会议可以根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可以提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会。”这是人大对法检两院进行“个案监督”的最直接依据。

（三）人大个案监督适应了当前我国的司法状况

我国当前的司法状况总体上是好的，但在某一地区、某一部门和某一时期出现的司法不公、司法擅断、司法腐败等问题还相当严重，与依法治国，建设社会主义法治国家的要求还有很大距离。究其原因，一方面是我国长期以来法治传统不足，人治传统浓厚，另一方面，我国的法律法规并不完善，法律概念模糊笼统，法律的伸缩性很大，给司法擅断大开方便之门。此外，我国当前司法体制中出现的司法权地方化、司法机关行政化、司法人员大众化、司法权威软弱化的“四化”现象也是导致我国司法状况令人堪忧，司法消极腐败现象层出不穷的制度性原因。在此情况下，各级人大及其常务委员会对司法机关、行政执法机关的个案监督就显得非常有必要。中国与西方的国情不一样，三权分立下的立法机关与司法机关是平行的制衡关系，立法机关不能监督司法机关的个案处理，否则就是干涉司法权，属于违宪行为；而西方的司法权也的的确确在长期的分权制衡中发展完善起来，司法人员的违法犯罪和司法腐败现象微乎其微，因而立法机关也没有必要对之进行个案监督。中国则不然，中国的司法机关无论从理论上还是实践中都离不开权力机关的监督，权力机关对其监督的目的，是促使和保障司法权健康发展，不断完善，最终帮助司法机关树立司法权威，实现司法独立。

二、人大个案监督的合理限度

在肯定人大个案监督存在的合理性和合法性的同时，必须清醒地看到个案监督与行政执法权、司法权的权力界限。也就是说，人大个案监督必须保持在一个合理的限度内才能不至于侵犯行政权，干预检察权、审判权的独立行使。作为国家权力机关的各级人大，只是执掌国家的主权和统治权，而不具体执行国家的行政司法权力。为了使人大个案监督权与行政权、司法权之间互相协调而不致发生冲突，笔者认为人大个案监督应坚持以下四点原则。

（一）依法行使个案监督权原则

现代社会权力法治化原理要求任何机关行使职权的内容和程序都必须符合宪法和法律的规定。尤其是人大权力机关，本身就拥有着制订、修改和废除宪法和法律的重大权力，如果这些权力没有得到认真和审慎的行使，而出于部门本位主义随心所欲创设出新的权力，那么就会违反权力分工和权力制衡的基本要求，与法治社会的宪政理念格格不入。人大和司法机关是监督与被监督的关系，但人大对司法机关的监督不是任意的、无限的，而是有着严格的法律界限，这个界限就是不能妨碍司法机关依法独立行使司法权。因此，人大开展个案监督必须在现有宪法法律规定的框架内行使权力，包括听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举等柔性监督手段，也包括法律规定的询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段。无论是何种监督手段，都是依法有据的，那些缺乏具体法律依据的探索性监督方式，尽管可以在法理上探讨，但如果要在实践中正式操作实施，就必须通过一定的立法形式将其纳入到法制化的轨道。

（二）集体行使个案监督权原则

人民代表大会依法享有包括个案监督权在内的各项监督权，但需要明确的是，监督权的主体是各级人民代表大会及其常务委员会，而不是任何其他组织或个人。坚持集体行使职权原则，是由国家权力机关的性质决定的，也是保证个案监督公正性、严肃性、权威性的关键。监督事项的确定，监督行为的实施，监督结果的形成，都要依照宪法和法律规定的权限和程序，坚持集体行使职权的方式进行，避免人大代表和常委会组成人员以个人特殊身份影响和干涉案件。从一些地方的实践来看，人大的个案监督往往集中在人大常委会主任会议、有关专门委员会或者办事机构手里，或者更确切地说，人大的个案监督实质上就是由个别领导人和少数工作人员去监督，使个案监督变成一种“个人监督”。再加上个案监督工作中缺乏一套完善的程序作保障，某些案件的个案监督也出现了人情案、关系案，有的甚至还诱发了权钱交易、以权谋私等腐败现象，损害了权力机关的形象。一些司法部门的同志之所以对个案监督有抵触情绪，并不是他们不愿意接受人大的监督，而是他们反对人大内部少数人不经法定程序随意干预具体案件的做法。因此，必须坚决杜绝个案监督中个人行为，才能使个案监督走上健康发展的轨道。

（三）事后行使个案监督权原则

坚持事后监督原则，是避免人大个案监督干扰行政执法机关和司法机关正常办案的重要保证。人大监督权不同于行政执行权、司法权的一个重要特征是监督权的事后性，即是对行政执行权、司法权行使完毕以后已经产生法律效力而又确有错误的决定、判决进行监督。如果正常的司法、执法程序没有结束，案件尚没有正式结果的情况下，人大的个案监督无从谈起。即使是对已经发生法律效力的违法行为进行监督，如果通过正常内部司法纠错程序，已使违法行为得到纠正或者正在纠正，人大也没有必要再行监督。人大个案监督一旦不适时在案件办理过程中提前介入，一方面必然使人大陷入具体的办案事务中去，而人大立法工作任务繁重，根本没有那么多的精力处理具体案件；另一方面，也造成国家权力机关和行政执法机关、司法机关之间法定职能的混淆，导致办案工作政出多门，干预甚至剥夺了行政执法机关和司法机关法定的职权。当然，对法、检两院在工作中存在的严重超期办案、超期羁押、越权办案等情形，依照法定的程序提出后，有关机关仍未依法纠正的，可以在适当时候采取法定形式进行监督，如要求报告处理结果、提出质询、组织特定问题调查、作出决议决定、对违法人员予以罢免或撤职等，以达到有效监督行政执法机关、司法机关的目的。

（四）监督而不包办代替原则

人大进行个案监督，不可避免地涉及到对具体案件的事实、情节、程序和法律适用的判断和认定，但这些调查了解本身不是目的，而是为了更好发现办案过程中存在的问题，帮助和督促行政执法机关和司法机关纠正错误和不足。个案监督不等于也决不能等于包办代替，人大本身不具备司法功能和专业优势，因而对于具体案件不可能象司法机关了解的那么清楚，有时甚至会听信一面之辞，作出错误判断。如果人大可以对案件处理的最终处理结果提出带有法律约束力的意见，实质上就意味着人大可以在一定程度上干预办案或直接办案，这样，人大就成了“准司法机关”，也可以行使司法权，宪法确立的国家权力分工原则将会发生根本变化，中国法治建设就会面临一个非常危险的倒退境地。当前个案监督实践中存在着个别包办代替的现象还是需要引起充分重视的，如有的地方人大常委会领导直接对案件作出批示，要求司法机关严格照办，有的人大工作人员甚至直接会见案件当事人，查阅卷宗，强令司法机关更改判决结果，并美其名曰“现场办公”。这种走样的个案监督的危害是十分明显的，极大地损害了人大的社会形象和对人大个案监督的社会认同。因此，李鹏委员长多次强调，人大监督个案不包办代替，人大不代行行政、审判、检察的职权，而是督促和支持这些国家机关更好地行使职权。

三、人大个案监督与检察机关弹劾监督的结合行使

人大是国家权力机关，对包括宪法在内的法律的实施情况进行监督，由于这种监督主要是一种宏观上的、指导性、权威性的监督，所以称之为权力监督，人大个案监督就是权力监督中的一种具体方式。人民检察院则是宪法明文规定的国家法律监督机关，主要是对包括国家公职人员在内的公民、法人的违法犯罪行为进行监督以及对司法机关在民事、刑事、行政诉讼中的一切违法现象进行监督。检察监督在理论上包括两个主要方式，一是纵向公诉监督，以维护国家公益为目的，对一切违法犯罪的私权以刑事公诉（侦查）、民事行政公诉（应诉）、宪法公诉的形式进行监督，实现对私权利的控制性监督；二是横向弹劾监督，以实现司法公正为目的，对司法机关在诉讼过程中一切违法现象以违法（违宪）弹劾的形式进行监督，实现对公权力的制约性监督。弹劾监督由于主要监督对象是司法机关在诉讼过程中的诉讼职权行为，又被称为诉讼监督。通过对上述人大和检察监督的分析比较，不难发现，人大权力监督中的个案监督与检察监督中的横向弹劾监督的目的、性质是基本一致的，而且两者在权力行使的方式方法上又具有天然的互补性，一个是宏观的、权威性的，一个是具体的、操作性的，因此，笔者认为，将人大个案监督与检察弹劾监督结合行使，既有必要性也有可能性。在两种监督权结合行使的制度设计上，笔者提出以下几点设想。

（一）建立由人大常委会主任和检察长组成的司法监督联席会议制度

既然人大的个案监督和检察机关的弹劾监督的目的都是维护和实现司法公正，监督对象也都是在行使侦查、起诉、审判、执行权力的司法人员，那么，人大监督机构与人民检察院监督机构在工作上有必要建立定期的沟通协调机制，互相交换信息，共同研究监督措施。考虑到人大常委会开会的频率较低，一般两个月才举行一次，而且会议时间不长，需要研究解决的问题又较多，因此，可以建立一种由人大常委会主任和人民检察院检察长组成的联系会议制度，一个月至少举行一次会议，分析司法工作和司法队伍的形势，明确需要监督的个案的内容，听取检察院关于个案调查的汇报，部署个案监督的方式措施，等等。从长远来看，可以在各级人大常委会设立专司个案监督的司法监督委员会，与人民检察院诉讼监督机构建立更加密切的工作联系。

（二）建立人民检察院面向人大及其常委会的专门弹劾制度

如前所述，人民检察院法律监督中有一类专门以制约司法权力滥用的横向弹劾监督。弹劾监督在诉讼法中表现为抗诉、纠正违法、要求说明情况等等。上述几种弹劾方式本质上都是面向被监督对象的劝阻式、建议性弹劾，弹劾的效果如何，取决于被监督对象对自己违法行为的认识和改正错误的决心，在实践中往往成效不大。公安机关、审判机关往往将人民检察院的监督意见或者束之高阁，或者消极应付，甚至采取驳回抗诉的不理睬措施，检察监督的权威性得不到保障，监督者经常处于尴尬的境地。一旦检察机关的弹劾监督与人大权力监督结合起来，建立面向人大及其常委会的专门弹劾制度，双剑合璧，人大监督的权威性和检察监督的操作性的双重优势即可充分显现。可以设想，人大或人大常委会对于检察机关提起弹劾的具体违法现象（如超期羁押、有罪判无罪、有案不立等）和具体弹劾要求（如追究违法行为的领导责任等）可以以决议、意见的方式进一步加大纠正力度，对于其中有明显违法违纪行为的司法工作人员，可以依法罢免和撤消其职务和职称。人民检察院面向人大及其及其常务委员会的弹劾监督还包括对司法机关的违宪监督，尤其是司法机关在解释和适用宪法等国家根本法的过程中出现的违宪行为。这种违宪的审查启动程序在目前尚没有任何机关主动提起或承担，一旦赋予人民检察院面向权力机关的弹劾监督权后，这一职能缺位将迎刃而解，人民检察院以其弹劾监督的法定身份成为承担这一职责的最恰当角色。

（三）建立人大个案监督的案件由检察机关先行监督的制度

要将检察监督与权力监督有机结合起来，关键是优势互补。人大个案监督主要侧重在权威性上，没有必要事必躬亲，亲历亲为，否则，不但收效甚微，而且还有干预司法权独立行使之嫌。所以，人大个案监督要充分发挥人民检察院具体诉讼监督的特长，建立由检察机关先行监督的制度。检察机关作为国家专门的法律监督机关，几十年来与违法犯罪作斗争的实践证明它是依法治国、建设社会主义法治国家中最重要的监督和保障力量。人大个案监督先行由检察机关介入，正是充分发挥法律监督机关专业优势的两得之举。在具体制度设计上，可以规定人大常委会在启动个案监督之前将案件移送给人民检察院进行监督检查（涉及人民检察院自身经办的案件除外），并于一定期限之内将监督结果报告人大常委会。如果检察机关能够通过自身职能实现有效监督的话，人大常委会就没有必要启动个案监督程序。反之，人大常委会则根据人民检察院的监督情况决定是否以及如何启动个案监督。

作者：王雄飞