关于溪床乱采砂石的调研报告

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永嘉县地处山区，境内多山地、溪流和滩林，拥有丰富的砂石资源。特别是近两年来相继上马了康庄工程、41省线、诸永高速公路等工程建设，对建筑材料砂石的需求量迅速上升，供不应求，导致石子砂价大幅度上涨，采石子砂也跃升为暴利行业。但由于政府有关部门缺乏监管，致使沿岸一些村将石子砂经营权无序出让，引发了一系列问题，成为信访和投诉热点问题。

面对这个严峻事实，县委副书记、纪委书记王立彤要求专门组织力量就如何保护溪流，规范乱采砂石，化解村级矛盾等问题深入调研，为此县纪委牵头，组织县人大农村环资工委、县政协社会发展法制委、县水利局、县效能监察投诉中心等单位人员，就我县溪流采砂石情况进行了调查。从8月18日至今，先后听取了有关部门的汇报，走访了有关乡镇领导、村干部、采砂石者，察看了部分施工现场。现将情况报告如下：

一、我县溪床现状

（一）、溪流自然状况

据了解，建国以来我县溪床没有组织过上规模的清理活动，溪床在不断增高。特别是近几年基础设施建设步伐加快，在建设过程中产生大量弃土弃渣直接排入或随洪水冲入溪中，加快溪床提高。特别是楠溪、菇溪等溪床急剧提高，影响了泄洪，使溪道改线，冲蚀溪两岸堤防、良田乃至村庄，不但使两岸居住人们（约占全县人口的3/4）的生命财产受到严重威胁和侵害，而且也影响了楠溪江的景观，最直观的是楠溪江的许多地段已经变成了“楠溪滩”，原来蜿蜒曲折而又清澈见底的流水再也见不到了。

(二)、溪床由采砂过渡到疏浚行为的状况

1、采砂阶段状况

2001年县水利局根据浙江省水利厅浙水管[2001]27号《关于开展全省河道采砂专项整治活动的通知》，拟着手清理楠溪江内的弃渣问题。有关部门提出不同意见，特别是旅游部门认为是破坏楠溪江旅游资源。国土资源管理部门认为砂石是矿产资源，不应由水利部门审批。为此，县政府于2002年8月组织县水利局、旅游局、国土局、交通局等部门进行协调，发出了永嘉县人民政府专题会议纪要[2002]61号《全县河道采砂管理协调会议纪要》，初步规范了楠溪江的采砂行为。但商家的采砂是以经济效益为目的的，虽然对降低水位起到一定作用，它不是根本的，他们不顾溪流的疏道和行洪，如“楠溪百岛”是采砂者把有用的砂石掏走，把废渣留下而形成的，不但降低水位不明显，而且照样影响泻洪；又如西溪沙场，溪道被挖的过深，危及防洪堤坝，已造成了有些地方塌方的现象。

2、疏浚阶段的形成和推广状况

由于近年水灾的频繁和凶猛，溪床的提高更加明显，2003年县水利局根据浙江省人民政府浙政发[1995]194号《关于加强小流域治理和河道疏浚工作的通知》要求，提出了以建立“以溪养溪，自求平衡”的管理理念。以科学制定河道疏浚方案，由村委会组织实施—水利设计部门做好疏浚规划方案—有关部门加强监管—有关部门组织验收等，2003年11月，先在渠口乡石柱村进行试点，该村有砂滩约11亩，最高滩点高于地面50CM，几乎每逢大雨溪水就冲进了村庄。该村得到疏浚权后，按疏理溪流设计方案，将工程承包给当地的村民，规定把有用的砂石归承包者所有，废渣用于建防洪堤坝，第一期堤坝长800米，本村田垟筑路石子砂得无偿提供，到去年“云娜”台风来临前该工程完成了80%，但已看到明显的成效，人、房屋、牲畜、良田均无妨。通过今年“海棠”、“麦莎”再次考验，专家发现该村水位降低约70CM。从原先的“石柱滩”变成了“石柱潭”，达到了以清理溪流淤积，疏通溪道，降低溪床，提高泻洪抗旱能力的要求，提高了社会综合效益。县水利局以石柱村为例，向全县推广。

二、疏浚存在问题分析

(一)、审批程序存缺陷

目前，疏浚审批以村集体为单位，进行分段审批。审批流程为：村民代表会议—→所在村提出申请—→水利部门到村调查—→规划设计疏浚方案—→汇审（水利、国土、旅游、林业等部门）及发会议纪要—→凭纪要办理有关审批手续。由“村民代表会议”启动审批。弊端有：一是村民代表不一定能完全把握这种行业性较强的“疏浚行为”；二是目前情况下村民代表不一定能代表全村的利益（难免会受到个别人的利用）；三是搞形式主义事先搞好关系；四是直接作假叫几个人代替村民代表。形成了部分村干部当起了承包者或搭股人。

（二）、运作次序不顺

由于审批手续繁琐，普通人难以办成，形成了村里先将疏浚工程承包给有能力的人，再由承包者以村集体为名义到有关部门办理疏浚审批手续，从而出现了以议标形式低价出让疏浚工程的现象；同时出现了村出让疏浚时限都长于政府批准疏浚时限的矛盾，许多地方长了2—6年不等，因为每逢大雨或行洪都有大量砂石资源流入，所以为以后的矛盾纠纷留下了隐患。

（三）、乱采砂石明显

承包者多数是村干部或精明的商人，所以有了边审批边施工或只施工不审批的违法行径，如岩头镇港头村的施工点已经搞了4年了还未批。通过这次调查，发现在施工的有21家单位和个人，已批的仅6家。没批的15处施工点均和村里搞好承包关系，这种非法采砂和违法经营行径，不仅把国家的有关资源费、管理费以及税收都流失了，更重要的是违反了疏浚的有关要求，而有关部门没有及时采取相应的措施。

（四）、收费不规范

采砂属商业经营行为，国家应按规定收取有关税和费。疏浚属于河道治理的重要手段，应属于政府行为，但对在疏浚中有利用价值的砂石怎样收费呢？到今还没有规范。有些部门按河道采砂标准收取管理费，如水利部门收费标准，沙头（包括沙头）以下0.80元/立方米，沙头以上0.60元/立方米；林业部门对滩林树木损坏收取赔偿费；矿产资源费标准，砂石买卖成交额的3%（现还未收取）。

（五）、“以溪养溪，自求平衡”的概念和内容不全面

一是“以溪养溪，自求平衡”所指的是全县范围的还是某一地段的不明确。假如是全县范围内的，那么在疏浚过程中有的地段有用资源价值高，有的地方有用资源价值低，还有的地方没有利用价值，需要政府投入。那么政府部门要负担起兼顾公平，统筹安排使用资源价值的责任。假如是指某一地段的，那么资金的使用方向没有规定。二是“以溪养溪，自求平衡”内容不明确，即在疏浚过程中村委会所得到的资金是否随便可以用于其他建设。

（六）、监管不力

一是对出让方式监管不到位，只对村方提出疏浚的要求进行把关，但对村方取得疏浚权后，以怎样的方式出让基本上没有监管。二是村方应该是主要的监管单位，但村干部是承包者或搭股人（无公开招投标），那就失去了监管力度；三是疏浚设计方案不公开，疏浚设计方案只有管理者和承包者知道，村民们不知情，所以也就谈不上监督了；四是技术监管不到位，疏浚也是工程建设，有着严格的技术指标，技术人员到现场监测少。

三、建议和对策

（一）、加强《水法》宣传，做到依法治水

依照《水法》和《河道管理条理》，强化溪流的管理，加强《水法》宣传，强化全民的防洪意识。

（二）、加强溪流治理整体规划，做到有序疏浚

疏浚行为是溪流治理的重要手段，属于社会公共事业，应该由政府主导。即溪道治理要遵循“以疏为主，疏围结合，减低水位，减少水患”的指导方针，实行统一规划，分步实施，以疏浚为重点，坚持不懈，讲求实效，治一段成一段。在工程措施上，根据轻重缓急对两岸分阶段进行砌护，要选择结构合理，质量可靠，施工方便，造价低廉的护岸形式。对溪流比降过陡的地段，建造堰坝加以调整，使两岸和河床趋向稳定，减轻洪水对两岸的冲刷。同时要坚持治山和治水相结合，疏浚和护堤相结合，治理和管理相结合，兼顾上下游、左右岸等原则。可采取与修路、筑堤相结合，与砂石开采、制砖等综合经营相结合，尽可能提高经济效益，建立“以溪养溪，自求平衡”的自我维持、自我发展的良性循环机制。主要做好以下几点：

1、借鉴经验学习成功经验，特别是到河道治理比较成功的县（市、区）学习，结合我县实际，切实可行地制订溪流治理总体方案。

2、明确“以溪养溪，自求平衡”概念若是全县范围内的，那就得做好兼顾公平的系列工作，包括在资源丰富的地方收取资源费补充到资源贫瘠的地方等工作。若是指某一范围的，也要明确资金的正确使用。

3、规范收费对河道采砂行为，水利部门和国土资源管理部门以及林业管理部门的有关法律、法规有明确规定收费标准的，但对于疏浚行为是没有规定的，所以要和有关部门做好协调工作，规范疏浚的收费问题。

4、处理好溪流治理和旅游资源保护的关系科学地溪流治理和疏浚有利于旅游开发，反之破坏旅游资源。要合理地规划好疏浚区、限疏区和禁疏区。

5、处理好疏浚和采砂的关系近几年是诸永高速公路、41省线、康庄工程的建设期，据专家推算，我县境内的砂石根本不能满足建设的需要。所以总体规划中要通盘考虑、合理开发。溪流淤积不清理，洪水会造成破坏，假如过分地清理，溪流的两边挖空了，同样会造成防洪堤坝塌方、山体滑坡等灾害，所以要正确处理好疏浚与采砂的关系。

（三）、建立新的审批运行机制

1、规范政府对疏浚的审批

按照全县溪流治理的总体规划方案，明确疏浚区、限疏区和禁疏区，并向社会公开，只要应该疏浚的村提出申请，政府主管部门按规定办理手续，要遵守便民的原则，简化手续，提高办事效率，各个审批环节都要实行办事承诺制，按照《行政许可法》的规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。若行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日。并将审批项目进入县行政审批中心。对已审批的疏浚要在全县范围内公开，包括疏浚设计方案。对在审批中自设门槛的有关部门和个人，要按有关规定从重处理。审批流程：按总体规划—→所在村提出申请—→水利部门办理手续（规划设计疏浚方案，相关部门汇审，公示）—→村集体凭批准手续组织公开招投标—→进场施工。

2、明确村集体对疏浚的出让

批准后的疏浚工程，村集体才能出让，出让务必要公开招投标，只有经过公开招投标的疏浚人才可以进场施工。出让流程按各乡镇招投标中心的规则运行。

（四）、加强溪床疏浚监管

疏浚工程不进行严格管理，就等于普通的采砂行为。所以加强管理是搞好疏浚工作的关键。

1、加强技术监管一是施工前打桩划界，防止多疏或少疏，提高精确度，保证质量；二是施工中测断面，在技术上要求按设计方案施工，目的是检测施工途中有无偷工减料；三是施工完成后要按规定组织验收，严格按照有关技术指标执行。

2、加强行业行政监管可依法收取押金、进行罚款、责令改正、吊销执照等手段，防止多疏或少疏以及废料排放是否符合要求等。

3、加强资金监管溪流、滩林资源属国家所有，由此而得的疏浚出让金也属国家所有，通过村集体根据本地的实际情况进行治江养江活动也是一种管理机制的创新，所以在使用上一定要体现“以溪养溪，自求平衡”的标准，因而水利主管部门和村帐乡镇中心要加强对资金的监管。一要用于防洪设施，包括溪流两岸砌护、造防洪坝、造堰坝、水闸及景观堤坝等；二要用于清理溪床的垃圾、废料等，确保溪流正常行洪；三要用于建造和养护抗旱设施包括引水灌溉、三面光渠道以及自来水工程等具有护江养江的建设工程。

4、要求乡镇政府监管一是通过乡镇招投标中心进行公平、公正、公开监管，凡是疏浚等公共事业一律要经过招投标这个平台，增加透明度；二是通过村帐乡镇中心规范资金的合理使用；三是通过管理和协调机能化解因疏浚而引发的种种纠纷，如邻村对疏浚界线的纠纷等。

（五）扎实做好规范和整改工作

对全县所有的溪床疏浚点和采砂点进行一次地毯式的大检查。一要规范好疏浚要在政府批准的时限内工作，越期或承包期限不一致的按规定做好衔接和协调工作；二要立即停止目前的审批流程，以新的标准组织审批；三是对违法施工单位和个人进行依法查处；四是有关管理人员要增强执法意识，提高服务质量，杜绝以权谋私，权钱交易，暗箱操作，搭暗股，搭空股等行为。