扶贫开发调研情况报告

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根据国家发改委《关于开展“做好扶贫开发工作促进贫困地区加快发展”主题调研的通知》（发改办地区[*]647号）的要求，我委积极组织开展调研工作，及时转发了国家发改委文件，并要求以县为单位开展调研。有关县根据要求，结合我省近年来实施的扶贫开发工作，围绕新农村建设、以工代赈、产业扶贫等方面选择调研主题，深入乡村了解情况，选择典型村组摸清致贫因素，总结脱贫措施。截止6月底，21个国家扶贫工作重点县和部分非重点县上报了调研报告。本文根据本次对全省贫困地区调研掌握的情况，结合近年来我省扶贫开发工作和21个贫困县的监测数据。总结了几年来我省扶贫开发取得的成效，分析了当前扶贫工作面临的新问题，并结合江西实际情况提出了进一步搞好扶贫开发工作的思路和建议。

一、充分利用扶贫资金扶贫开发取得实效

扶贫开发是社会主义优越性的具体体现，也是统筹区域发展的重要举措.长期以来，我省统筹安排好各类扶贫资金，围绕贫困地区发展急需解决的重点、难点问题，从不同方面、不同层次实施扶贫开发。

（一）以工代赈资金夯实贫困地区生产生活基础

在国家的大力扶持下，*年至*年我省共安排以工代赈项目3,719个，累计投入133,677.6万元，其中，以工代赈资金125,840万元（含项目管理经费1,280万元），地方配套资金7,837.6万元。建设了一批农村道路、农田水利、农业开发、人畜饮水及小流域综合治理等农业生产生活基础设施项目。这些项目的实施，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，增强了贫困地区抗灾御灾能力，加快了贫困群众脱贫致富奔小康的步伐，新一轮的以工代赈扶贫开发取得了可喜成绩。

1、加强交通建设，缓解了行路难问题，带动了当地经济的发展。*年以来，全省以工代赈计划中用于交通建设的资金83,526万元，新建道路537条3266公里、改扩建公路1234条6675.9公里，新建中小桥梁270座11717延米。用以工代赈资金搭建起来的交通网络遍及贫困地区，提高了通达通畅率。跨省乡村路20条208公里，跨设区市乡村公路11条121公里，跨县乡村公路104条917公里，连接省道、国道公路通道135条791公里，对发展边贸、搞活流通、促进当地经济发展起了极大的促进作用。如遂川县营盘圩至湖南桂东县黄洞省际断头公路建设，不仅解决了沿途3个行政村、18个村小组，近*人的行路难问题，而且加快了沿途经济发展，促进了边际群众交往和边贸经济的发展。由于该公路的建行通车，使当地丰富的水资源和大量特色农产品得到开发，仅沿途开发建设的小水电站达10座，装机容量超过1万千瓦，丰富的毛竹资源得到合理利用，农民从特色农产品销售中人平增收500多元，当地受益群众人平纯收入由*年的1300元增加到近*元，乡财政收入由40多万元增加到90多万元。

2、加强水利建设，改善了农业生产条件，增加了农业发展后劲。6年来全省以工代赈计划用于农田水利工程的资金36,232.6万元，兴建和改造电排（灌）站265座3.04万KW,其中鄱阳湖区187座2.21KW,加固小型病险水库297座（处），开挖衬砌渠道1053.5公里。由于水利设施的完善，全省新增灌溉面积54.7万亩，改善有效灌溉面积152.7万亩，改造中低产田31.1万亩，大大改善了当地的农业生产条件，提高了贫困地区农业综合生产能力和抵御自然灾害特别是防御旱灾的能力，同时对增加粮食产量和农民收入、调整农业结构调整发挥了重要作用。仅余干县“十五”期间就利用以工代赈资金1870万元，新建重建电灌站30座计装机3910.5KW，15座病险水库除险加固、建了大坝护坡，新建了抗旱水渠*米，开挖水渠28公里计土方32万立方米，使25.6万亩农田受益。这些项目和设施促进了当地农村农业发展，深受农民欢迎。

3、建成人畜饮水工程，缓解了群众饮水困难，增强了群众健康。6年来累计安排以工代赈资金6,643万元，用于打井、辅设管网、建蓄水池和户户通自来水等工程为主要内容的贫困地区人畜饮水工程建设，共打手压井11313座、大口井和机井5293座，新建农村集中供水工程583处，解决了100.15万人、74.8万头大牲畜饮水困难，使长期困扰贫困群众的吃水难问题得到了初步解决，为贫困群众的生产生活提供了基本保障。如新干县为确保一大批长期饮用劣质水、高氟水的群众喝上干净安全卫生水，该县通过投入以工代赈资金165万元，解决了2.2万人，0.7万头牲畜饮水困难。

4、实施小流域治理和林业开发示范项目，改善了生态环境。6年来，共计投入以工代赈资金5,996万元，针对崩岗造成的水土流失严重区,采取种草植树和挡土拦砂工程，共实施小流域治理项目859个、治理水土流失面积56.2万亩。与此同时，选择31处立地条件较好、按照高产优质高效、典型示范、辐射带动的原则，采取生态林和经果林结合办法，建成一批如脐橙、密桔、早熟梨等高效林果示范基地2.2万亩，既改善了当地的生态环境，又为当地调整了农业产业结构。如吉安市自*年来，实施了水土流失治理项目4个、农业开发及其它项目11个，共投入以工代赈资金1750.2万元，治理水土流失17万亩，建成农业基地3个，在改善当地生态环境的同时，又为农民增收创造了条件。

5、加强劳务报酬支付，提高了农民现金收入。各地积极组织和引导项目区群众参加工程建设，认真执行劳务输出报酬政策。6年来全省共支付农民劳务报酬资金20,133万元，增加了农民现金收入。

（二）财政扶贫资金集中力量实施整村推进

六年来，国家下达我省财政扶贫资金151,530万。国家下达的财政扶贫资金规模由*年的15,070万元增加到*年的35,126万元，年均增幅约为14.3%。期间，省级财政扶贫配套资金也同步增加，由*年的3,562万元，增加到*年的9，772万元，六年累计投入40,240万元。这些资金主要用于实施“整村推进”计划，解决行政村的重点和难点问题。“十五”期间，我省确定了在1200个贫困村首批实施“整村推进”计划，共投入财政扶贫资金73,484万元，占同期财政扶贫资金总量的61%，平均每个村安排扶持资金61.3万元。每村安排一个单位定点扶贫，帮助引入了参与式扶贫的方式，以“自己的家园自己建、自己的家业自己创、有困难政府社会帮”作为建设口号，以制订和实施村级扶贫规划为平台，让贫困群众参与扶贫项目的决策、实施和监督。资金直接下到村，由村民提出项目，自己管好用好资金。每个贫困村都成立了有贫困群众参加的扶贫规划制订小组、实施小组和监督小组。调动了贫困群众参与扶贫开发的热情，收到了比较明显的效果。至*年底，1200个实施“整村推进”计划的贫困村，规划实施工作已经完成，生产生活条件有了明显改善，村级组织议事、决策、干事能力不断增强，贫困群众自我发展能力有了很大提高。*年起又开展了1800个行政村的整体推进扶贫工程。

（三）整合多项资金，开展村庄整治和移民搬迁扶贫工程。

两年来，全省整合资金23,800万元，其中中央财政扶贫资金10,800万元，以工代赈资金13000万元。以村庄整治为平台，按照“各记其功、各司其职、用途不变”的要求在贫困县实施村庄整治。坚持把握不推山、不填塘、不砍树、不破坏历史文脉，开展改水改厕改路改厨，普及农村沼气，多举并施，综合防治治理，让农民体验城市文明。从*年开始，在21个国家扶贫开发工作重点县，按照“整体搬得出，长期稳得住，逐步富得起”的目标，对分布在深山区、水库库区、地质灾害频发区的贫困人口，实施“移民搬迁扶贫”。到*年，共完成移民搬迁15.23万人，投入财政扶贫资金43,714.3万元，占同期财政扶贫资金总量的30.54%。在具体工作中，为确保这项工作平稳有序,移民户可以自主决定是否搬迁，自主选择安置点与安置方式，自主确定建房方式与建房层数。在此基础上，做到“四个结合”，即移民扶贫与小城镇建设相结合，与新农村建设相结合，与退耕还林相结合，与生态保护和环境建设相结合。实践证明，就地解决他们的贫困问题，难度大、成本高、操作难、效果差，在这些地方实施移民搬迁，生态效益和扶贫效益明显的治本之举。

（四）信贷资金着力提升“三农”自我发展能力

六年来，我省投入扶贫专项贴息贷款资金总计273,260.2万元。这批资金主要用于农业产业发展和农民创业支持。一方面积极开展产业化扶贫。支持各具特色的扶贫优势产业不断发展，各种类型的扶贫龙头企业不断壮大，贫困农户参与产业开发的组织化程度不断提高，产业化扶贫的辐射带动功能不断增强。目前，国家在我省认定了9家扶贫龙头企业，省里又认定了48家扶贫龙头企业。据统计，扶贫龙头企业带动农产品基地规模已达到750万亩，受益贫困农户年人均增收170多元。1200个重点村已建立产业化合作经济组织1859个，联结贫困农户达27万户。另一方面开展扶贫贴息贷款贴息方式改革试点。我省把改革试点目标定为培育和发展贫困地区农村金融市场，当年3个试点县贫困农户贷款总额达到4，200万元。三是积极动员和组织社会力量参与扶贫开发工作。在扶贫领域采取合作方式，把促进贫困地区的经济发展和推动民营经济发展有机地结合起来了，实现互惠互利、共生共赢，得到贫困县乡的普遍欢迎。

二、我省扶贫开发工作中出现的新情况和新问题

一是贫困面依然较大，扶贫成本逐步提高。我省有21个国家级扶贫开发工作重点县、563个扶贫开发工作重点乡。21个国家贫困县总土地面积4.94万平方公里，占全省的29.58%，*年年末总人口1112.1万人，占全省的25.8%，其中，农村贫困人口44.5万人，占全省农村贫困人口的57%。随着经济发展和城市化率的提高，农村贫困人口数量逐年下降，剩余贫困人口居住更加分散，加之生存环境较差，自然、经济资源相对匮乏，要使这部分人摆脱贫困，成本将比以往更高。

二是贫困群体自我发展能力差。贫困农户经济活动单一，“家底薄、财源少”，劳动力文化素质普遍偏低，生产经营能力本来就非常有限，在激烈的市场经济自由竞争体制下，差距越来越大，无法依靠自身能力加速发展。

三是扶贫工作的基础还不稳固。贫困地区基础设施薄弱，生产要素短缺，长期以来的生产投入不足，经济增长和社会发展的难度较大。再加上越来越多的农村人口外出务工，农村基层组织力量涣散，无法发挥其在脱贫致富道路上的领头作用。这导致了原本就非常薄弱的扶贫基础更加不稳固。

四是贫困群体对扶贫的主观标准开始发生变化。农民由于收入水平和消费能力增长，与外界的信息沟通不断加强，对社区环境、生活质量、社会公平方面提出了新的要求，希望能够享受到同等的生存发展条件，这对扶贫开发工作有了更高的期望。

五是农村居民更希望扶贫能够以促进生产为目的。据贫困监测反映，农户最希望得到的四大扶贫项目主要是种植业、电力设施和技术培训、人畜饮水和农产品加工业，选择这些项目的农户分别占总调查数的31.35%、17.37%、12.46%和12.04%。

六是农民至贫返贫因素呈现多元化。在经济不断发展和城乡二元结构日趋明显的形势下，农民收入在极低水平上缓慢增长，而农民的生产经营活动与市场联系紧密，面临的消费价格与城市并无差别。加上各种保障制度还不完善，农民面临更多的至贫因素。主要是重大疾病、农民子女高等教育以及农业生产自然灾害等。

三、贯彻落实科学发展观，加快老区贫困地区又好又快发展

（一）加快三化，促进三农发展

一是以活跃县域经济为目的，大力推进工业化。工业是地区经济发展的重要推动力量，工业化是现代化的重要标志。对贫困地区来说，工业化是彻底摆脱贫困、走向富裕的必由之路。从扶贫的角度来说，推进工业化要以发展县域经济为立足点，以搞好工业园区为抓手，积极承接先进地区产业转移，壮大工业规模。要立足贫困地区工业基础薄弱、劳动力整体水平较低和基础设施较落后的实际，大力发展劳动力密集型产业、农副产品加工业，以及符合地方实际的采掘加工业等初级产业。要充分发挥政府在贫困地区工业化中的主导作用，制定各种优惠政策，做好招商引资工作，鼓励本地先富起来的群体支持工业发展，充分发挥政府为经济发展提供服务的功能，为企业尤其是工业企业的投资与经营提供优良环境。

二是以解决贫困人口就业为目的，积极稳妥推进城镇化。贫困地区人口主要集中在农村，根源在落后的农村生产力，出路是农村人口向城镇转移并能够安居、立业，关键在建立健全同城同等的公共服务体系。基于我省贫困县普遍县区面积小、人口少、城镇化率低这一现实，我们认为，推进城镇化一要壮大工业、发展服务业，提供更多就业岗位。二要减少进城务工的各类限制，为农村人口提供各种保障，使进城农民能够进的来、稳得住、活得起。三要加大投入，推进水电、能源、公交等市政设施建设，增加城镇发展容量。四是完善卫生防疫教育等设施，特别是完善医疗、就学体系，让农民工享受均等化服务。五要加快经济适用房和廉租房建设，创新相关政策和管理方式，使进城农民能够享受到这一优惠政策，在城镇安家落户。

三是以发展现代农业为目的，全力以赴推进农业产业化。发展现代农业是党中央从社会经济发展的实际出发，提出的解决三农问题的基本方针。发展现代农业在我省最主要的工作就是大力推进农业产业化。一要从投入入手，采取政府投入与社会投入相结合方式，搞好农业基础设施建设。二要从产业入手，积极鼓励和支持贫困地区绿色农产品出口，并紧密农业企业与农户市场联系，使现代产业体系融入并提升农业。三要从主体入手，加大对农村劳动力的技能培训和文化教育，着力打造新型农民，在贫困地区可以采取以乡为单位的集中教育，以及参与现代农业示范项目生产的体验教育。四要从市场入手，优化农村市场流通体系，打破各种区域限制，使农产品能够快速流通；建立健全农产品价格信息的快速反应机制，提高单位产品的收益。

（二）延伸三大公共服务体系，创建和谐农村

一是改善农村基础教育条件，提高农村教育水平。针对贫困乡村地处偏远，交通不便，人口分散状况，在农村基础教育中，应改变撤并教学网点、集中教育资源的做法，把公共教育资源向贫困乡村延伸，重点是建设农村寄宿制中学，大力支持发展农村中小学现代远程教育工程，运用现代信息技术，将优质教育资源输送到农村，帮助农村中小学提高教育质量和办学条件，加强师资队伍建设，推动城乡优质教育资源共享，有效解决我国农村教育资源匮乏、师资短缺、教育质量不高问题，促进农村教育的发展。针对目前我省部分地区农村辍学率有所上升，农村中小学生厌面较大的实际问题，要加大对农村学生，尤其是留守儿童的引导、帮助和关爱。

二是完善贫困乡村卫生基础设施，提高农村医疗服务水平。目前，国家对农村卫生设施的投入同样存在按人口集中度来安排的问题，如人口在2万以上的乡镇才设立一个计生站，这使2万以下的贫困乡村无缘享受此项服务，实际上我省贫困地区的医疗卫生条件急待改善,据调查，仍有92.1%的自然村没有合格的卫生室和正规工作人员,92.87%的自然村没有合格的接生员。改变这一现状，要做好以下工作。第一政府要投入，改善乡村卫生院（所）的医疗条件，配备专业的医务人员，建立城乡医疗应急合作机制。第二要完善农村医疗保障体系，提高农村医保覆盖面，对贫困地区应采取倾斜政策，对那些特困群体给予优惠。第三要在制度上创新，由于我省贫困地区多、基础差、财政能力薄弱，完全依靠政府解决困难很大，应鼓励社会资本和企业进入到农村基层医疗卫生体系的建设中去，同时加强监管，使之发挥实效。

三是推进农村文化建设，丰富农民生活和实用技术水平。改革开放以来，我省农村文化站（馆）体系开始解体，没有发挥正常作用。目前，拥有这一机构的地区非常少，农村娱乐文化建设面临较大困境，加之农民学习培训机构还不完善，技术指导体系尚不健全，农民的科技需求不能被满足。要以新农村建设为契机，以形成淳朴乡风民俗为目的，大力推进农村精神文明建设。要充分发挥农村基层组织作用，开展文化活动，丰富农民精神生活。要建立健全农民培训体系和农技帮扶体系，以市场需求为指导，以农民意愿为主开展技能培训，同时完善农村技术指导体系，配备合理的农技员队伍，开展服务。

（三）推进三项建设，改善贫困地区生产生活条件和生态环境

一是继续加强农村交通建设。交通落后仍然是贫困地区发展的瓶颈制约，要着力解决贫困地区的行路难问题。围绕提高道路通畅水平，针对贫困地区晴通雨阻状况，加快农村公路改造，重点是对现有等级低的乡镇连接路、乡村道路实施硬化改建，提高公路等级标准。围绕提高道路通达程度、完善路网的要求，建设跨行政区断头路、资源开发和特色农业生产基地配套道路，乡村出口连接路，完善贫困地区的网络功能。同时，加强贫困地区的对外联络、优化发展环境，为当地资源开发和经济发展创造条件。加快推进与农村公路配套的桥涵建设，实施好渡改桥工程。

二是继续加强农田水利工程建设。全省贫困区许多水利设施由于年久失修、设备老化，不能充分发挥效益，严重影响当地农业生产的稳定与发展。要继续加强排涝（提灌）泵站更新改造建设，搞好机电设备更新改造和泵站主体建筑物加固；搞好渠灌衬砌延伸和节水改造，重点加强支渠及其建筑物的续建配套。加强以保护基本农田和村庄的河堤治理，加快小型水库除险加固，促进水资源有效利用，进一步提高农业抗灾能力，改善农业生产条件。加强饮水工程建设项目，提供贫困地区群众饮用卫生清洁水，维护身体健康，促进农业和农村持续稳定发展。

三是大力加强林业建设。自*年9月以来，我省开展了以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的林业产权制度改革。目前主体改革工作基本完成，基本实现了“山有其主、主有其权”。同时，为了更好的地落实“权有其责、责有其利”，正在开展林业产权制度配套改革，以广泛引进各类投资参与林业建设，提高林农造林护林积极性。加强贫困地区的绿色通道和防护林带建设。继续加强五河源头小流域治理、东江源生态环境建设工程，封山育林，防治水土流失，改善农村生态环境。

（四）拓展三条渠道，增加农民收入

一是拓展进城打工渠道，提高农民职业收入。进城打工，务工收入已成为贫困农户的主要收入来源，确保这块收入能稳步增加是扶贫开发的重要任务。要继续实施“雨露计划”和阳光工程，提高贫困地区农民转移就业的劳动技能，增强创业愿望，按照形成政府主导、部门组织、教育培训机构运作、用工单位配合的培训转移工作格局。力争“十一五”期间培训转移劳动力40万人，实现了培训一人、输出一人、脱贫一户的目标。

二是拓展非农发展渠道，增加农民创业收入。从产业长远发展角度，以及农民收入的构成来看。依靠农业增收的困难将越来越大，非农产业将成为未来农民收入的主要部分。为此，要以全民创业为契机，鼓励有条件的、先富起来的农村“能人”创办企业、开拓事业。进一步活跃农村市场，大力发展农村运输业、批发零售贸易等第三产业，鼓励农民投入，形成一批象高安这样的农村运输群体。完善农村金融体系，尤其是继续完善农村小额贷款制度，为农民创业和发展提供资金支持，特别是农村车辆、农机等大件商品的消费信贷支持。

三是革新农村农业的生产经营方式，稳定农民传统收入。因地制宜发展特色农业，按照实施十百千亿元产业工程要求，大力发展农业产业工程，按照“公司+基地+农户”模式，在赣南、上饶等贫困地区大力支持发展精品脐橙、蜜桔、早熟梨、甜柚种植，大力推进农民协会，提高种植户抗风险能力。按照“高效、优质、高产和典型示范”的要求，建设一批林果业示范基地，不断向农民提供栽植技术、优质果苗、病虫害防治等服务，引导和带动农民参与林果开发。在鄱阳湖区和吉泰盆地粮食生产潜力地区，继续加大商品粮基地建设和优质粮食产业工程建设，继续稳定各项粮食直补政策，提高粮食生产能力，使农民传统收入得以稳定增加。