国有林产权制度改革理论与探索

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为贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，探讨国有林权制度改革的突破口和着力点，*年11月29～30日，由中国林业经济学会、国家林业局经济发展研究中心、中国科学院农业政策研究中心、世界自然基金会在北京共同主办召开了“国有林产权制度改革研讨会”。近百名有关部门官员、专家、学者及国有森工企业和国有林场基层管理人员参加了会议，共同为国有林产权改革献计献策。

此次研讨会围绕国有林产权改革问题，从理论、实践及政策等多个层面进行了深入交流与探讨，达成了以下共识：

一是国有林区形成和发展有其特定的历史，有与特定历史发展阶段相适应的发展过程。在计划经济时代，我国国有林区实行的是党政企社合一、高度集权的管理体制，这种体制适合当时的国情林情，具有其合理性，为开发、建设林区，对促进国有林区发展和支援国家建设发挥了重要作用。但是，在由计划经济向市场经济转变的过程中，随着国有林区资源危机的加剧和社会对木材及其产品需求的增加，很多企业陷入无林可采的困境。要使国有林区摆脱“两危”的困境，出路只有一条，那就是深化改革。国有林区的改革必须尊重历史、正视现实。尊重历史能使我们理智地谋划改革，正视现实将使我们坚定改革的决心。

二是国有林区的改革要在资源保护、企业生存、社会稳定等多个目标中寻求正确的方向，要在错综复杂的矛盾中处理好改革、发展、稳定的关系，客观上改革存在着风险，并要支付巨大的改革成本。但是如果不改革，不但原有的矛盾和问题得不到解决，而且各种矛盾会随着时间的推移更具危险性和破坏性，积累的风险会更大，改革的成本会更高。改革并不容易，因此要求我们在改革的总体设计和措施的选择上要有理性的思考，要有更加深入的研究。

三是国有林区改革的核心是确定明晰、稳定、可靠的产权制度。森林资源所有权的拥有者，应充分享有对资源的管理权、收益权和处置权。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国家派出的国有林管理机构代表国家行使管理职能，并履行出资人职责，享有所有者权益。通过改革，逐步建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。概括起来就是“国家所有，强化监管，产权清晰，权责明确，企资分开，授权经营”。国有林管理机构负责辖区国有森林资源的培育、保护和经营管理，从而保障国有森林资源可持续经营。

四是实现国有林区政企的有效分离，重新建立与新的微观制度相适应的政企关系，这是国有林区新的林业微观制度变迁的重要支撑。国有林区政企分离应循序渐进、先易后难，在规范的政府制度和企业行为机制确定并运行的过程中逐步实现。政企分离不只是简单的经济问题，它牵涉到许多社会政治因素，应在目前的制度基础上采取有效策略逐步实现。首先是建立新的林业微观基础制度和新的国有资产管理体制。由国有资产经营管理公司作为国有资产出资人，取代原来的企业主管部门的出资者职能。其次出资者职能从政府分离出来之后，政府应站在客观的立场上依据法律对微观经济主体实施外部管理，这是一种不能授权于他人的责权。第三，政府对整个社会经济活动行使基础性和调节性职能，即通常所说的政府宏观调控职能。主要通过制定相应的法律、政策及其执行来实现。

五是对国有森工企业进行战略性调整，运用市场机制优化资源配置，使企业真正成为自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展的市场主体。一是要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革。引入拥有优质资本、高效率管理模式及产业优势的战略投资者，积极鼓励和支持股份制、合作制、民营经济、个体私营经济进入林区经济发展的主战场。实现投资主体多元化，发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。但是在实行股份制改造的同时，一定要实行严格的资产评估制度，规范产权结构调整过程，避免国有资产流失。二是完善公司法人治理结构，加快现代企业制度建设步伐。要规范森工企业股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成有效的制衡机制，建立规范的公司法人治理结构。三是加快推进国有森工企业布局和结构调整，要按照突出主业、优势互补、增强核心竞争力等要求，进一步引导和推动企业间的兼并、联合、重组，加快形成一批核心竞争力强、拥有自主知识产权和知名品牌的大公司大企业集团。

六是使国有资本平稳从林产品加工业等商品性林业企业有序退出，完成林产品加工生产与原森工企业的剥离。国有森工企业及其他国有林产品加工企业中的国有资本退出必须依企业所处的产业领域及其企业具体的经营状况，科学选择退出的方式；并要建立有效的退出援助制度，主要包括国有林区林业产业结构调整援助基金和对国有林区的林业企业员工失业和再就业制定特别的政策。

七是建立一套科学、完整、符合国际通用规则的林业资产评估体系。国有林地产权交易要全面合理地展开，首先要明确运用价值概念表示国有林地资产的价值。所以，在国有林地产权交易中，聘请专门的资产评估人员对作为交易或流转的林地资产进行评估是基础性环节。同时，要建立独立的、公正的资产评估机构。目前，我国的一些林业资产评估机构，在评估方法上缺乏科学性，评估上主观性、随意性较大，且因该机构与国有林业资产管理部门的联系，缺乏公正性和独立性，评估结果畸高畸低，严重影响了国有林地产权交易的顺利进行。所以要建立专业的、规范化的、公正的、独立的林业资产评估机构。

八是在国有林地产权交易市场建立过程中，政府应该发挥引导作用，协调各方面关系，为国有林地产权交易创造良好的环境。应该积极组织制订产权交易的法规和政策，将产权交易纳入法制化轨道，改变现阶段产权交易市场立法层次较低的局面，即尽快进行最高立法机关的正式立法，如《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国企业产权交易法》等。为了使有关立法能够更符合国有林地产权交易的实际状况和国际先进经验，应在立法中加强对策性研究，并借鉴国际惯例、国际林地产权市场运作方式。需要注意的是，有关国有林地产权交易的立法是一个综合性的法制化工程，在企业制度、社会保障制度等方面的立法状况都间接影响着国有林地产权交易的法制化进程。只有用法律手段来制约和规范国有林地产权交易行为、维护和保障国有林地产权市场运作，才能使国有林地产权交易正常运行，促进社会资源合理、有序的流动。

国家林业局经济发展研究中心将此次研讨会上各位代表的发言材料和论文进行选编，出版《中国国有林产权制度改革理论与探索》（以下简称《理论与探索》），是件非常有意义的事情。《理论与探索》反映了来自国务院研究室、国家发展改革委员会、国务院发展研究中心、国家林业局等政府决策部门的官员和学者结合宏观改革形势对国有林区改革的观点和意见，并从林业发展的整体出发谋划推进国有林区改革的思路；展示了来自国家林业局经济发展研究中心、北京林业大学、东北林业大学、世界自然基金会等国内外学术机构和组织的专家、学者对国有林区深入的研究成果；阐述了来自黑龙江森工总局、大兴安岭林管局、吉林森工集团、伊春市政府等国有林区改革实践一线企业面临的形势、存在的主要问题、推进改革中遇到的困难及对进一步深化改革的设想和期望；介绍了部分国有林区开展国有林改革的经验与探讨。因此，这本书可以说是凝集了国有林改革的理论与实践成果，对进一步研究和探讨国有林产权制度改革具有重要的参考价值。

当然，《理论与探索》反映的国有林产权制度改革的内容还不全面，比如，一是国有林是一个整体概念，目前面积依然占森林总面积的42％以上，涉及到多个省份，对于不同地区的国有林，今后发挥的主要功能不同，因此改革的方向和措施也不尽相同，对于不同地区的国有林产权制度如何改革，尚需研究；二是改革是存在风险并要支付成本的，就目前国有林区的改革而言，理想的目标与改革所具备的条件是我们设计改革方式的基本前提。因此有必要对各种改革设想需支付的成本进行估算，并对改革的风险进行评估；三是改革必须确保林区职工的基本利益。改革不能靠牺牲职工的利益来完成，否则改革不但没有生命力，而且是危险的；四是在改革中一定要充分借鉴国外和其他行业、其他地方的经验。中国二十多年的改革积累了丰富的经验，目前集体林区进行的改革也会对国有林改革提供有益的启示；五是要认真总结国有林区自身改革的经验。国有林区并不是没有改革，它过去和现在一直进行改革，并积累了一些很有推广价值的做法和经验。自主性改革往往是最有生命力的。因此，过去的改革工作要进行认真地总结，积极推广运用有价值的改革成果和经验。以上几方面问题都是今后需要进一步研究并引起重视的。

希望《论文集》的出版，再次增强社会各界对国有林区产权制度重要性与紧迫性的认识，充分认识国有林区改革既要抓住机遇，又要循序渐进；既要整体推进，又要分类指导，分区突破；既要寻求国家和地方政府的支持，又要充分调动企业与个人的积极性。要按照科学发展观的要求，借鉴、吸收国外成熟的管理机制及其他相关行业改革的经验，抓住产权制度改革这一核心，充分利用天然林资源保护工程实施的重大契机，重新构建政企关系，理顺国有林管理体制和经营体制，创新国有林经营模式，为国有林实现可持续发展奠定制度基础。