区违法违章抢建抢种问题工作调研报告

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针对我区一些镇（办）近年来出现的一些违法违章抢建抢种行为屡禁不止，甚至愈演愈烈的情况，区人大常委会组织调研组到有关镇（办）和部门进行了专题调研及实地察看,并与相关镇(办)领导和有关部门负责人进行了座谈。通过座谈了解找到了一些既有主观又有客观的具体原因。通过分析,不难看出市、区二级在城市建设管理上存在着管理体制上的矛盾与不协调。为此，我们提出如下看法：

一、违法违章抢建抢种基本情况

几年前，我区各地的抢建抢种行为只是零星出现，没有形成规模，处于可控范围之内。但近几年来，随着惠州市进入快速发展时期，一大批建设开发项目，特别是市重点市政工程和大型企业项目不断增加并陆续上马，市区近郊范围内违法违章抢建抢种现象逐渐增多，且屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。据城管部门和有关镇（办）不完全统计，自2005年5月以来，市区周边各镇（办）共发现违法违章建筑2900多宗，涉及建筑面积58.6万多平方米。其中河南岸、三栋、江北、小金口等镇（办）最为突出，约占全部违章建筑的近八成。另外，在一些市政重点工程项目用地上违章抢种的现象也比较严重，如当地村民在市体育场馆周边、惠南大道沿线、东湖大堤等地，通过抢种或不合理密集种植苗木，企图搏取赔偿获利的现象十分突出，仅三栋镇的抢种就涉及500多亩、约50万棵之多。

惠城区委、区政府高度重视制止抢建抢种工作，各镇（办）和相关职能部门对此不法行为一直都在大力整治并给予坚决打击。两年多来，各镇（办）频频组织清拆行动，共强制拆除违法违章建筑1129宗，涉及面积25.7万多平方米，清除违章抢种面积1000多亩、30多万棵。特别是最近一段时间以来，区委、区政府采取了强有力的整治措施，有效地遏制了抢建抢种蔓延的势头。尽管如此，违法违章抢建抢种的不法行为还不能从根本上得到杜绝。

二、违法违章抢建抢种的原因分析

出现违法违章抢建抢种量大面广、屡禁不止的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，既有历史原因，也有现实原因。除了利益驱动、企图在拆迁补偿时能获得经济补偿，以及政府法制宣传教育跟不上造成群众法制观念淡薄等原因外，我们认为，主要存在如下几个方面：

1、规划报建控制过严，村民建房没有出路。城市规划区范围内的各项建设自1992年开始就被市政府职能部门严格控制管理。长期的规划控制管理造成了村民建房没有出路，新建、改建住房不能完善有关手续。按市规划建设局的规定，新村庄必须做好整体规划修编方案并经批准后方能办理房屋报建手续。据了解，在城市规划区范围内的市郊，多年来政府职能部门只受理并批准过少数的村（居）民建房报建，大多数的报建被拒之门外。即使少数的报建能够受理和得到批准，也要花费很长时间，快则半年，慢则一年。以江北办事处为例，2002年以前村（居）民报建600宗，市规划建设局受理审批280宗，尽管这样报批手续烦琐、控制严格，村（居）民报建仍有出路；但从2002年起，市规划建设局就不再受理报建，完全堵死了村（居）民的建房出路。因而由于子女长大、家庭人口增多或需要住宅改造而成为住房困难户的村（居）民的自建住房问题长期得不到正常和合理解决，甚至连危房、倒塌房都无法报建，村（居）民强烈的建房要求和无法办理报建手续的矛盾日趋激化。可以说政府职能部门没有正视村（居）民自建住房的出路问题，是导致违法违章抢建的一个直接原因。

2、规划严重滞后，老村庄边界不能确定，新村民点和个别村集体工商用地也没有落实。一直以来，我区绝大部分范围的建设规划都由市规划建设局负责编制。但至目前为止，几乎所有老村庄的界线都还没有明确，新村庄（新村民点）的选址也没有划定，更谈不上对新村庄的规划。据反映，2006年上半年为了配合社会主义新农村建设，小金口办事处按照市委、市政府要求花费了400多万元和大量的人力物力委托有规划设计资质的单位，对其所辖的几个村庄进行了重新规划，新规划至今仍没有开始实施。汝湖镇按照有关部门的要求，划定了其所辖老村庄的边界，但由于市国土部门要控制老村庄内500平方以上的空地，而村民又接受不了，致使老村庄的范围迟迟不能划定。河南岸办事处几个村的新村民点至今也没有落实，村（组）集体的生产和村民的生活缺乏土地资源，他们为了发展经济而搭建的一些临时厂房又成为新的违法违章建筑。一些村、镇（办）干部担心，如果老村庄的边界不能及时定下来，新村民点又得不到落实，随着一些大项目的上马，大量的抢建抢种还有可能会出现。

3、规划建设管理和执法体制不顺，监管力度不足。长期以来，城市规划区内的规划和报建审批权在市规划建设局，按照有关法律法规，只有市城监支队、市规划建设局法规监察科等队伍才具城建执法权，但他们编制有限、人员少，而管理范围大、涉及面广，很难做到管理到位，对城建监察执法力不从心。因为“守土有责”，区和镇（办）则对违法违章建设负起了主要的管理责任，而区和镇（办）对违法违章建设的管理只能靠没有行政执法职能的治安队伍。这种权责不统一的体制，其结果必然导致监管不力，客观上使违法违章建设有了可乘之机。对比东莞、中山等地的城管经验，我市的城管体制存在弊端。事实上，同处城市近郊的陈江和水口，由于区划调整前其城管权责统一，监管有力，违章建设成不了气候，而且即使出现了，也能得到及时遏制。据了解，近几年来，陈江办事处发生违法违章抢建12宗，远低于其他镇（办）。

4、对违法违章抢建抢种行为的打击力度不够，有关职能部门执法和把握政策不严。镇（办）和有关职能部门在拆除违法违章建筑的过程中，往往遇到违建户群体性对抗，甚至遇到暴力阻挠，政府工作人员也经常遭到恐吓、围攻、殴打，暴力抗法事件屡有发生。出于维护社会稳定考虑，个别地方（如河南岸办事处）在一段时期内对违法建筑清拆力度不够，一度有所松懈。遇到暴力抗法，公安司法机关等相关职能部门也未能采取强有力的措施及时处理违法分子，致使个别村民煽动、组织群众进行阻挠拆除现象增多，一些清拆行动也因此不了了之。一些违建户也正是看到这一情况，变本加利，大肆抢建抢种，河南岸的湖山、高布一带甚至遍地开花。直至今年区公、检、法专案组介入，查处有关暴力抗法、私卖私分集体土地等案件，尤其是抓捕了一些涉嫌违法人员后，情况才有了好转，但是已经积重难返，也失去了治理违法违章建筑的最佳时机，给今后的整个治理工作带来了极大的困难和严重的后果。

此外，个别职能部门把握政策不严，客观上助长了抢种歪风。如在征地过程中，为图省事，在对一些地上作物作出补偿时，不管种植密度，只论棵数而不是论面积计算补偿，或者对一些已经认定为违法违章抢种的青苗也给予了补偿。这一做法起到了不良的导向作用，在群众中造成很坏的影响。三栋镇惠南大道沿线和体育场馆周边的部分村民正是看到这一情况后，认为有暴利可图，而且图得爽快，所以跟风抢种，甚至一些外来人员也加入抢种行列，形成恶性循环。

三、对制止违法违章抢建抢种行为的意见和建议

针对以上抢建抢种产生的原因和存在的问题，我们提出以下意见和建议：

1、规划先行，受理报建，解决村民建房出路问题。建议市政府拨出规划专项资金，由市规划建设局根据市区总体规划要求，牵头组织有关部门迅速做好镇（办）总体规划编制工作，尽快划定新老村庄的界线。同时对各镇所编制的规划在短期内予以审批确认。在做好规划的基础上，开始放开受理村民报建，并尽可能减少报建环节，对符合报建条件的从速审批，为村民合法建房开方便之门。

2、加大力度，严厉打击违法违章抢建抢种行为。一是要加大对现有违章建筑的清拆力度。要组织力量理直气壮、大张旗鼓地坚决拆除近期抢建的违章建筑，以起到遏制抢建风气蔓延的震慑作用。同时要研究解决违章建筑的遗留问题，分别情况，区别对待，对影响市区总体规划和重点建设项目的违章建筑要坚决予以拆除。二是各相关职能部门要加强工作配合，形成合力，共同整治抢建抢种。规划、国土、城管等部门要整合执法资源，加强巡查，做到对上报的违法占地、违法抢建的案件要迅速作出处理。要建立快速应急机制，提高执法效率。公安司法机关对阻挠拆除行动，妨碍公务，围攻、殴打工作人员的违法分子要加大现场处理打击力度，并及时立案调查，严惩当事人。供水、供电部门要配合打击工作，不给违法违章建筑供水、供电。

3、理顺审批和管理体制，健全执法机构和执法队伍。建议下放部分审批权（如村集体自留工商用地和新老村庄住宅用地的规划审批权），实行分级审批、分级管理制度，明确市、区、镇（办）各职能部门的审批权限和管理权限范围，做到主体清晰，职责明确，责任落实。不能因为统得范围大、管理不到位而出现市、区、镇（办）互相推卸责任，管理断层现象。同时建议市政府拨出专项资金，让区、镇（办）成立城监队伍，各村也要配备城监协管员，从而建立健全市、区、镇（办）、村的城建监察网络，以适应我市创建文明城市的需要。

4、严格把握政策界限和执法标准，在征地和拆迁补偿上不给不法分子有利可图。建议对《惠城区土地征收补偿标准（暂行）》（惠府办[2005]62号文）重新修订，细化补偿标准，使之更具可操作性。在征地公告前，有关部门和当地镇（办）要对预征土地和地上附着物现状进行实拍，将实拍现状与征地公告同时，严格以现状对照补偿标准进行补偿，不给不法分子有可乘之机和有利可图，以经济手段打击抢建抢种行为。

5、加大土地清查力度，打击非法卖地行为。抢建抢种很大程度上是由于一些村集体和村民将村庄周边的空地、自留地私自卖给外来人员建房所造成的。为了严肃国家国土政策和法律法规，刹住集体私人乱卖土地歪风，建议成立一个由政府牵头、国土部门为主、其他部门配合的私卖土地清查机构，对成立国土局以来的私卖（买）土地的人和事按国土政策和有关处罚规定进行清查处理，一可以严肃国家法律法规，二可以增加财政收入，三可以使抢搭抢建现象得到控制。

6、增强责任意识，切实做到守土有责。各镇（办）要落实工作责任制，健全巡查制度，加大巡查力度。对巡查发现的违法违章抢建抢种行为要当即制止并向有关部门上报告。同时要主动协调或组织力量及时开展清拆行动，抓早、抓小，把抢建抢种消灭在萌芽状态。

7、加大舆论宣传力度，加强对基层干部群众的法制宣传教育和村级组织建设，堵住抢建抢种源头。一是要在各种媒体上和公益广告中加大对打击违法违章抢建抢种行为的宣传报道力度，广泛宣传抢建抢种行为的危害性和自食其果的下场，让抢建抢种者望而止步。二是要加大对基层干部群众的法律法规宣传教育力度，重点对土地管理法、城市规划法、惠州市城市管理办法等法律法规进行广泛宣传，从而增强广大干部群众特别是广大村民的法制意识，使其知法守法，自觉抵制抢建抢种不法行为。二是要加强村级班子组织建设，充分发挥村党支部的战斗堡垒作用，发挥党员干部在清理抢建抢种工作中的模范带头作用。同时建立村组干部奖惩机制，让村组干部管住村民，把好源头关。