关于新形势下加大党政监督力度的调研报告

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“自从当上省级领导干部，那真是猫儿关进了牛栏里，进出自由，真是天马行空，独来独往，想干什么就干什么”，这是原江西省副省长胡长清所说的话。这话不但形象地凸现出胡长清胆大妄为、无所顾忌、不受约束，无所欲为的思想意识，而且反映出我们党在监督方面确有漏洞，并引发出笔者对新形势下如何加大党政监督力度，更好地惩治和预防腐败的某些现实思考。

一、加大党政监督必须着力于使权力受到制约

我们深恶痛绝的腐败与权力缺乏制约息息相关。无论是索贿受贿，官员傍大款，还是买官、卖官；无论是吃拿卡要、贪赃枉法，还是奢侈浪费、腐化堕落，其实质就是权力得不到制约所致。

权力运作的规律表明，没有制约的权力容易被滥用；权力越大、越关键，就越是应当予以规范和约束，而现实权力体制中的情况却相反，权力地位越高，受到的制约和监督却越弱。正因如此，才使得某些人有恃无恐，肆意妄为。2003年，仅因腐败问题被判刑或被查处的省部级高官就有12人。事实充分证明，权力制约和监督的薄弱，为权力在体制内的滥用提供了自由空间。

人类的政治史也表明，凡是不受制约的权力，必定被滥用；而权力被滥用，必定导致政治腐败和专横。这是人类数千年的政治史所反复证明了的规律。这一规律揭示了权力制约与政治清廉或腐败的关系：要创造清廉和民主的政治，必须能防止和制止权力的滥用；而要杜绝权力的滥用，必须使权力受到制约。

为什么权力不受制约，政治会走向腐败呢？这是因为：腐败通常是掌握公共权力的人为自己谋利的行为，即以权谋私，公权私用。公共权力是根据公共意志组织、协调和控制社会公共生活的力量，它是基于人类共同生活的需要而产生的。自国家产生以来，公共权力主要表现为国家的政治权力。历史实践表明，无论是少数人还是多数人统治的国家，都无法做到统治者全体直接行使各种具体的国家职能权力，而只能经授权程序由部分人代为行使。当具体的公共权力偏离了法律规范的轨道，被用来服务于个人或小集体的意志和利益时，权力就蜕变为个别人实现私欲的手段，成为被滥用的力量。在社会主义的中国，公共权力即人民的权力，主要是由党政领导干部代行的。实行改革开放以来，我国的反腐败斗争一直在进行，但是腐败的蔓延之势并没有得到根本遏制，其主要原因就是单纯地打击和惩罚并不能从根本上解决权力滥用的问题。因此，为了防止权力的滥用，就应当对权力的代行者首先从党政监督制度上施以有力的约束和监督，使其不能为所欲为，不能随意地、轻易地以个人的意志代替人民的意志，从而有效地减少和防止权力腐败的发生。即是说，加大党政监督力度要着力于使权力受到制约。

二、惩治和预防腐败必须加强党政监督制约

腐败既然与权力缺乏制约密切相关，那么，加大党政监督力度，构建一套完善的制度体系监控和规范权力的运作方式，使掌权者“不能

贪”、“不敢贪”，无疑是反腐败的一条重要途径。

（一）加强党内民主监督。要强化上级党委及其监督部门对下级的监督。改进民主生活会的方式，对领导参加民主生活会作出一些硬性规定；建立完善领导干部谈话制度、查询制度和诫勉制度等。同时，要加强党代表大会对各级党的领导人的监督。要尽快制定完善相配套的制度，以保证党代表大会对各级党的领导人的监督。如各级党的委员会及其常委会在向党代会报告工作的同时，要向党代会单独写出党的领导人（包括常委、委员及其党的部门负责人）廉政状况的报告，提交大会审查监督；代表有权提出罢免议案。在大会闭会期间，代表可随时向同级或上级党组织提出有关意见和建议，监督党的机关及其领导人的工作。

（二）要加强人大监督。人大监督是对“一府两院”领导人及其全部工作和整个系统的监督，在整个国家监督体系中具有重要地位。加强人大监督要注意考虑两方面：一是“一府两院”每年在人代会上报告工作的同时，还要专题书面报告“一府两院”领导成员（包括政府部门领导成员）的廉政情况，提请人大代表审议；二是各级人大增设廉政委员会，对国家行政机关、审判机关、检察机关及其领导人的廉政情况进行日常监督。

（三）要加强检察监督。目前检察机关的财政权、人事权均归当地党政领导管理，这是与“以权力制约权力”的原理相违背的，检察机关难以行使监督。因此，要加强检察监督，就要在财政权、人事权上给检察机关以更大的权限；在运作机制上，要组织检察官主动出击，进行深入的调查研究，找到监督对象的犯罪事实，以改变案件线索基本来自举报的状况。

（四）要加强纪检监督。根据现行体制，各级纪委由同级党代会选举产生，由同级党委和上级纪委双重领导，这虽有利于纪检监督工作的相对独立性，强化其监督职能。但是，由于现行纪委的工作福利、人员编制归同级政府管辖，机关干部任免归同级党委管辖的体制，导致纪检工作仍受到本地区利益和党委主要负责人个人因素的制约，不利于纪检工作的开展。因此，要加强纪检监督，就要在干部管理、案件查处、检查督促等方面给纪检机关以更大的独立权限，以保证纪检机关有效行使党纪监督职能。

（五）要加强行政监察。1986年重建行政监察机关以来，国务院已经制定和颁布了一系列行政监察法规，使行政监察走上了制度化法制化的轨道。但是，按现行体制，监察机关属于行政机关序列，这样无权监督国家检察机关、审判机关和人大机关的公职人员，形成监督空白区。因此，建议考虑在人大机关中组建人民监察委员会，这既可强化行政监察，又可增强人大权威。

（六）要加强审计、组织人事监督。根据当前经济发展形势需要，切实加强审计机关的审计监督，对异地任职的领导干部进行换岗前的严格审计，以利于对经济方面权力行为的制约；切实加强组织人事部门的党政干部选拨考核监督。通过坚决执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，逐步提高干部选拔任用工作的民主、公开、竞争程度，着重对干部的推荐、考察、任用、交流、培训等方面进行监督，减少和避免失察失误等问题，从而有效预防和治理干部人事工作中的不正之风和腐败现象。

三、惩治和预防腐败必须充分发挥党政监督部门的整体监督合力

我们党和国家对监督工作是十分重视的，经过长期的探索和工作，已建立了有中国特色的社会主义监督体系，设立了若干专职监督部门，如负责法律监督的人民检察院，负责审判监督的人民法院，负责对国家行政机关及其工作人员进行监督的行政监察机关，负责财政和财务监督的审计机关，负责党政干部考核监督的组织人事部门，负责党的纪律监督的纪委等。长期以来，这些监督部门分工协作，在一定程度上发挥了整体监督合力。但这种监督合力的发挥还是很不够，体现在：一是相互协作配合的制度化法制化程度不高、不完备；二是进行相互协作配合仍缺少必要的组织保证，至今还没有一个适当的组织来有效地协调各监督部门的工作，以致造成各监督部门之间有时在工作上互相脱节，出现监督的空档或盲区，使该监督处理的得不到监督处理；或相互交插、重迭，造成人力物力的浪费；或不能把握应有的共同着力点；或在问题的处理上发生矛盾、扯皮、费时误事，大大影响了监督整体合力的发挥，减弱了监督力度。新的形势迫切要求各监督部门在作好各自监督工作的过程中，加强联系，协同配合，充分发挥监督的整体合力，取得更大的监督效果。

第一，要建立联系制度。各监督部门之间，要制定保持经常有序联系、互通情况、协调配合的双边或多边的规定，建立联系制度。例如，对干部违纪情况交流、案件、案情材料移送、联合办案及其他有关事项，各监督部门应分别作出正式规定；组织、人事部门组织的干部例行考核、对提拔任用干部的考察、对有违纪行为但构不成纪律处分的干部的调职处理等工作，不仅要听取有关监督部门的意见，还要邀请有关监督部门参加；各监督部门对违纪干部的案情和处理意见也要及时向人事组织部门通报。

第二，要建立适宜的组织。为了使各监督部门保持密切联系和协调配合，还应建立适宜的组织，为充分发挥整体监督合力提供组织保证，可考虑建立“监督协调委员会”。由于各监督部门都有其法定的上级主管机关和法定职责，这个组织不应是权力机关，而应是一个互通情况、协调、咨询组织；可由人大、政府、政协的秘书长、纪检、检察院、法院、监察、审计组织人事、宣传等部门的负责人参加；要制定出委员会活动的有关规定，定期开会，使大家聚在一起互相交流情况，分析监督工作形势，研究碰到的共同性问题，协调相互之间的关系，提高监督工作效率，更好地贯彻党中央反腐败斗争的战略部署。

第三，要形成反腐败领导机制。要在实践中形成党委的统一领导，党政齐抓共管，主要领导亲自抓，纪委组织协调，部门各负其责依靠群众支持和参与的反腐败领导机制；在抓好学习、思想教育的同时，推广领导干部交流、重要岗位轮换和进行廉政考察、建立廉政档案等做法；突出工作重点，采取经常性检查与突击检查、明查与暗访、专门监督机关的检查与业务部门的检查相结合等多种方式开展专项检查；纪委、法院、检察院、公安、监察、审计等部门在各负其责的前提下，加强协调配合，突破大案要案；专门机关监督与群众监督相结合，组织和发动群众评议政风、行风，鼓励和保护群众举报违法违纪行为。邀请人大代表、政协委员、派和社会团体的成员以及党风监督员、特邀监察员积极参与监督检查工作。宣传部门和新闻媒介加强舆论宣传，扶正祛邪，对社会的丑恶现象进行曝光针砭，使反腐败工作建立在坚实的群众基础之上，保证反腐败斗争的顺利进行。