地方人大监督工作的调研报告

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依法对“一府两院”实施监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责。多年来，各级地方人大及其常委会在实践中探索，在探索中实践，推动监督工作取得了不断进步。但还应看到监督工作仍是地方人大工作中的薄弱环节。适应新形势新任务的要求，依法履行人大监督职责，努力加强人大监督工作，仍是地方人大及其常委会长期面临的一个重要课题。

加强人大监督，涉及到众多问题，本文仅就监督的认识问题、监督的机制问题、监督的原则问题、监督的方法问题以及自身建设和坚持党的领导问题谈点看法。

一、法律赋予人大“权重位尊”的地位，人大监督是国家最高层次的监督。

我国是工人阶级领导，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。国家的权力机关是各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关，由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。宪法和法律赋予人大的职权有十多条，概括起来有四大项，即立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。人大的这种性质和职权表明，在我国政治生活中，法律赋予人大“权重位尊”的地位。由这样权威机关的监督，是根本制度的监督，是国家最高层次的监督，是实施依法治国基本方略的有效保证。

但是，由于历史和现实的原因，对人大监督的认识问题还没有得到完全解决。从被监督的客体——“一府两院”来看：有的地方不尊重甚至削弱人大的监督职能，不尊重甚至淡化人大的监督作用，不尊重甚至抵触人大的监督工作。有例为证：常委会在审议“一府两院”总体工作或专项工作汇报时，列席会议的应是“一府两院”主要负责人或分管副职。提交审议的报告，严格地讲应由“一府两院”主要负责人来作。但长期以来，“一府两院”的一些领导，往往借故“工作忙”、“脱不开身”而不到会，有的勉强到会也是“身在曹营心在汉”，接听电话不断，批阅文件不断。其应作的工作报告也大都委托给部门负责人。一些部门负责人上行下效，极不严肃地委托副职作报告。由于“执政人”的不重视，客观上造成常委会组成人员自己调查，自己审议，自己听，“唱卡拉OK”的局面，引不起执行机关的重视，也使常委会组成人员感到“说了也白说”，影响监督工作的主动性和积极性。从监督的主体——人大及其常委会来看。因对“一府两院”的许多重大决策和具体行动缺乏深层次的了解或碍于党委政府的联合决策只能避而远之，或者降低处理力度；对“一府两院”对人大的监督意见不重视，糊弄搪塞，办理不力，常委会也很少过问，而法律赋予人大的质询、询问、撤职、罢免等刚性手段，几乎“束之高阁”，使人大监督有监无力，有权无威。从监督的外部条件看，一些地方党委领导担心人大过多过强的监督会削弱党的领导；法律法规也不健全。地方组织法只对人大监督的内容、范围和形式作了规定，对不监督或不服从监督行为没有规定追究责任，导致监督主体不愿或不敢大胆监督。还有是上面提到的政治体制不协调。如党政不分制约人大监督。党委包揽政府事务的情况，人大难以实施监督。从监督的内部条件来看，人大自身建设也不适应。如机构不健全，人员缺乏，尤其缺专业人才；监督者整体素质不高，参政议政能力不强；领导年龄普遍偏大，大多心存“多栽花少栽剌”的思想，只想“站好最后一班岗”。

这些现象的存在，归根到底是对人大监督的重要性、必要性认识不足，没有从法治的高度认识到做好人大监督工作，是健全人民代表大会大会制度，实现依法治国，建设社会主义法治国家的重要保障。人大行使监督权是宪法和法律赋予的一项最基本、是经常的职责，这一职能的发挥，有利于集中和体现人民的意志，调动人民参与管理国家和社会事务的积极性和创造性；有利于加强对国家权力的行使进行有效制约，促进国家机关高效运转，从制度上防止和消除腐败，实现决策的民主化、科学化。不能正视人大的监督，就是对我国国体、政体的认识不足，如果削弱人大的监督地位，就是削弱人民当家作主的政治权利。国家权力机关的监督职能只能加强不能削弱。

二、完善监督机制，为人大监督提供制度保证。

实施人大监督必须有一套规范的监督机制，包括监督的主体、对象、内容、形式等。

人大监督的主体。人大监督的主体是指监督由谁来实施。从这个意义上讲，任何个人包括人大代表、常委会组成人员等，都不可能发挥监督主体的作用，只有人民代表大会及其常委会有权实施监督权，因而才有资格成为人大监督的主体。从监督的实践看，地方人大还应重视主任会议、专门委员会的作用，让它们在一定的监督程序中发挥应有的作用。

人大监督的对象。人大监督涉及到国家政权的性质，所以人大监督的对象，主要是由人大选举产生，对人大负责的国家行政机关、审判机关、检察机关以及由人大选举任命、对人大负责的“一府两院”组成人员。从法律监督的角度来说，人大监督的对象还包括同级人大的常委会，上级人大及其常委会对下级人大及其常委会。不过这种监督不是领导与被领导关系，而是纯粹的法律监督关系。

人大监督的形式。宪法和法律赋予人大监督的形式有多种，如，询问、质询、组织特定问题调查委员会，罢免、撤职等，这些监督形式，力度较大，效果较好，但在实际工作中，还没有被广泛启用。目前，采用较多的监督形式是执法检查、述职评议、听取工作报告、审议和批准计划和预算报告、个案监督、议案督办、错案责任追究、代表视察等。

人大监督的内容。人大监督的内容按其性质可分为法律监督和工作监督两大类。法律监督是对“一府两院”和下一级人大及其常委会违反宪法和法律行为进行监督。主要包括以下方面：一是立法监督。主要是审查法律、法规和有关规范性文件是否违反宪法、基本法和人大的决议、决定的情况。目的是保持一般法律与宪法、基本法的一致，保持有关法律与法律的一致，保证各种规范性文件与人大的决定、决议相符合，从而维护国家法制的统一。二是执法监督。主要检查国家行政机关在政务活动中公正执法的情况，督促他们严格执法，依法行政，对有法不依、贪赃枉法的情况进行追究。三是司法监督，主要是对审判机关、检察机关和司法人员公正司法的情况进行监督，受理人民群众对司法机关的申诉和对司法人员的控告，督促他们依法办理。工作监督是对“一府两院”的工作是否符合党的方针、政策和国家的法律、法规，是否正确贯彻人大的决议、决定，是否正确行使职权，是否勤政廉政等进行监督，主要监督三个方面：一是对“一府两院”工作进行总体监督；二是对计划和财政预算执行情况进行监督；三是对国家机关政务官员进行监督，包括选举、任命和免职、撤职等。

三、坚持监督原则、依法集体行使监督权。

实施人大监督，必须遵循人大监督的原则，细读宪法和有关法律条文，这些原则可以概括为三点：一是依法监督原则。人大的监督权是宪法和法律赋予的，离开宪法和法律，人大监督就失去了依据，人大代表及其常委会组成人员在思想上都应明确树立依法办事的意识，提高自觉性，减少盲目性；在行动中严格依法办事，防止行政化和随意性，按照宪法和法律要求，规范自己的监督行为。二是集体行使职权的原则。人大作为国家权力机关，它的运作方式既不同于党委，也不同于政府，更不同于其他企事业单位。既不是首长负责制也不是分工责任制，它的最大特点是集体负责制。按照民主集中制原则，集体行使职权。在监督过程中，从监督意向的确定、监督行为的实施、监督结果的形成，都要依照法定程序，由集体讨论，通过会议表决来决定。任何个人都无权作出决定。三是不包办代替的原则。人大行使监督权，不能侵犯或代替其他国家机关的职权。人大同“一府两院”的关系应当是尽职不越位、决定不指挥、监督不代替的关系。同时，人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然分工不同，但工作的基本出发点和总体目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。所以人大既要依法实施监督，又要支持“一府两院”行使职权。

四、讲究监督方法，让人民公仆勤政廉政、执政为民。

由于种种原因，一些地方人大监督往往程序性的多，实质性的少；柔性的多，刚性的少；因而群众难以感受到监督的力度和效果。实质上，没有实效的作为等于无为，没有实效的监督等于没有监督。人大监督既要讲究方法又要讲求实效。只有这样，才能经得起检验，才能得到人民群众的认可。在监督方法上，是否可以考虑：一是把监督的预防性、评判性和连续性结合起来。在搞好面上监督的同时，突出监督重点，增强监督实效。加强和改善个案监督，做好个别案件的“纠偏”工作。对看准了的问题，不监督则已，只要监督就一抓到底，抓出成效，切忌半途而废。二是把监督的权威性与惩戒性结合起来，根据需要，善于运用法律规定的质询、罢免等强制性监督措施，使人大监督由见事不见人，转向管事又管人。三是把运用法定监督形式与探索新的监督途径结合起来，勇于实践，敢于创新，认真总结经验、教训，创造性地开展人大监督工作。

五、加强自身建设，提高监督水平。

增强人大代表和常委会组成人员的整体素质，是履行好人大监督职责，做好人大监督工作的重要基础和前提。要不断提高人大监督工作水平，就必须持之以恒地加强人大的自身建设。

要进一步加强理论学习。人大监督涉及一个地区政治、经济和社会生活的各个方面，如果没有扎实的理论功底，就不能把握正确的政治方向，就难以做好人大监督工作。因此，人大及其常委会和机关工作人员首要任务是加强对政治理论的学习，使每一位同志包括人大代表都具有坚定的政治方向，较高的政策、理论水平，不断增强践行“三个代表”重要思想的坚定性和自觉性，增强代表人民履行职责的责任感和使命感。

要进一步加强业务培训。做好人大监督工作，需要人大代表和常委会组成人员具备较高的法律知识水平。因此，要加强对他们的业务培训。人大代表和常委会组成人员要认真学习与人大工作密切相关的法律知识和业务知识，不断提高参与管理地方国家事务的能力和水平。要进一步加强调查研究。在新的历史条件下，人大监督工作面临着许多新情况新问题。只有大兴求真务实、调查研究之风，才能掌握大量翔实的第一手材料，才能提出有价值的意见和建议，使人大监督有理有据，切合实际，更具科学性。

要进一步加强组织建设。从组织上加强自身建设是人大常委会依法行使好监督权的重要保证。要按照党的十六大提出的“优化人大常委会组成人员的结构”的要求，优化常委会组成人员的年龄结构，实现老、中、青各占一定比例，保证常委会工作的连续性。还要优化常委会组成人员的知识结构，既要有熟悉党政工作的同志，又要有熟悉法律和人大工作的同志，还要有一定专业知识的人才，使常委会的构成科学合理。

六、坚持党的领导，是搞好人大监督的根本保证。

从依法治国，建设社会主义法治国家的总体目标来讲，人大的工作，同党的要求是一致的。人大应在党的领导下根据本地区经济和社会发展的需要，围绕党和国家的大局，围绕人民群众普遍关心和社会反映强烈的问题，开展监督工作，完善监督方式和程序，提高监督实效。人大党组织也应适应新形势的要求，改善领导方式和执政方式，善于把党的主张、党的意志，经过人大的法定程序变为国家意志，上升为法律，变为人民群众的自觉行动。人大在监督工作中，要坚持党的领导，凡属重大问题，应及时向党组织报告，主动接受党的领导，党也要由主要依靠政策治理国家，逐步转向主要依靠法律治理国家。