地方人大行使重大事项决定权的调研报告

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宪法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法也规定，地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。可见，讨论决定本行政区内的重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。但由于法律对重大事项的规定比较原则，缺乏可操作性，在一定程度上影响了地方国家权力机关重大事项决定权的有效行使。

近年来，地方人大在这方面开展了积极的实践和探索，取得了一定的成效。本文试结合惠州市人大常委会制定和实施《惠州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》三年多来的工作和实践，对市级人大常委会在行使重大事项决定权方面的有关问题作一些探讨。

一、行使重大事项决定权的实践

正确界定和把握重大事项的范围和内容，是地方人大常委会正确有效行使重大事项决定权的必要前提。2000年7月，广东省人大常委会通过了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》（以下简称《省规定》），《省规定》对地方人大常委会讨论、决定重大事项的范围作了比较明确和具体的规定，将重大事项分成两部分，一部分是需经人大常委会审议并作出决议决定的，共11项；另一部分是要求向人大常委会报告，人大常委会可以提出意见和建议的，共17项。从《省规定》界定的重大事项范围来看，是比较明确的，为广东省地方人大常委会讨论、决定重大事项提供了较为具体的法律依据。但对于市、县一级来说，还是不够具体。为保证市一级人大常委会行使重大事项决定权得到充分发挥，惠州市人大常委会根据宪法和有关法律以及《省规定》，结合本地实际，于2001年2月通过了《惠州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》（以下简称《市规定》），对《省规定》所界定的重大事项的范围和内容，以及关于重大事项的处理方式，作了一些补充和细化，进一步增强了行使重大事项决定权的可操作性。关于需提请人大常委会审议并作出决议、决定的重大事项，除了《规定》的11项外，我们认为下列重大事项应当提请市人大常委会审议，并作出相应的决议、决定：1、根据市委的建议，需由市人大常委会作出相应决定的重大决策和部署；2、市人民代表大会确定的代表议案的办理方案；3、本市国民经济和社会发展计划中、长期规划的制定、修改方案；4、市本级财政年度决算和市本级财政年度预算变更幅度超过10%以上的方案；5、确定全市性节日和纪念日、市徽、市树、市花等城市标志物。关于需向人大常委会报告的重大事项，除《规定》的17项外，我们认为，下列重大事项应当向市人大常委会报告：1、城市总体规划的编制方案以及涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局上的重大变更；2、市本级财政超收部分的使用安排；3、有财政性资金投入、投入总额占所批准年度支出预算10%以上的，或对经济发展、环境和自然保护有较大影响的建设项目的立项。

实施《市规定》以来，惠州市人大常委会在行使重大事项决定权方面逐渐迈入了规范化、制度化的轨道，在管理地方国家事务和社会事务中发挥了积极的作用。一方面提高了行使重大事项决定权的针对性。因为对重大事项有了较为明确的界定，我市人大常委会抓住市委工作的重点、“一府两院”工作的难点和人民群众普遍关心的热点问题，提高了对重大事项监督的针对性。一是围绕经济建设讨论决定重大事项。市人大常委会规定，市国民经济和社会发展计划、市本级预算执行情况、市本级预算执行和其他财政收支的审计情况、市本级预算外资金的使用、管理情况应当每半年向市人大常委会报告一次，市人大常委会可以提出意见、建议，必要时可以作出决议、决定，强化了对发展计划、预算执行和预算外资金使用、管理的监督力度。二是围绕对全市发展带有全局性和长远性的重大规划行使决定权。三年来审议批准了惠州市旅游发展总体规划、惠州市海域开发利用总体规划、惠州市区域卫生规划(2001—2005年)、惠州市西湖综合整治规划、惠州市教育发展十年（2001—2010年）规划等，确保了规划的科学性、合理性和前瞻性。三是围绕人民群众关心的热点、难点问题行使监督权。如为了防止污染、火灾和伤害的发生，给群众创造一个良好的生活环境，市人大常委会审议通过了关于禁止在市区销售燃放烟花爆竹的规定；为了减轻农民负担，解决群众反映强烈的农村电价过高问题，市人大常委会经过深入调查研究，作出了关于惠州市城乡用电同网同价的决定，使全市人民得到了实惠，深受人民群众的欢迎和拥护。另一方面推进了重大事项决策的民主化、科学化和法制化。人大常委会依照法定程序，讨论、决定重大事项，使事关经济社会发展全局的重大战略性决策上升为国家意志和人民的自觉行动，更集中反映了广大人民群众的意志和利益。近年来，我市重大事项的决定都是在深入调查研究，广泛收集民意的情况下依照法定程序作出的。如审议市政府提请的《惠州—大亚湾地区发展规划》，市人大常委会在广泛听取干部群众、人大代表和有关专家等各方面意见后，认为该规划方案仍存在一些不足之处，未予以通过，建议市政府对规划方案作进一步修改和完善后，再提请市人大常委会会议审议通过。从而促进了本行政区域内重大决策的民主化、科学化和法制化，减少和避免重大决策的失误，促进了“一府两院”依法行政、公正司法，推动了经济社会的稳定和发展。

二、行使重大事项决定权遇到的困难和问题

三年多的实践，也碰到了一些困难和问题，制约了重大事项讨论决定权的行使。一是“党委领导、人大决定，‘一府两院’执行”的关系处理。在坚持党的领导和实行行政首长负责制的前提下，政府在把一些比较重大的事项提交给人大常委会讨论决定之前，往往已与党委进行了沟通，达成了一致意见。人大常委会在行使决定权时既担心与党委有争权之嫌，又怕有失职之责，在行使决定权时处于较为被动的状态。二是法律、法规和地方人大制定的办法对重大事项范围、内容、标准的界定仍然不够清晰、具体，制约了决定权的行使。如有些讨论决定重大事项所涉及的领域，与“一府两院”部分职权所涉及的领域是交叉的，造成大家对重大事项的理解和认识上存在偏差，出现人大常委会对重大事项的监督不到位。三是地方人大常委会及其机关缺乏相关专业人员，使得对重大事项的讨论决定缺乏深度。某些重大事项涉及的专业性很强，如果常委会组成人员不具备相关的专业知识，常委会机关干部不能提供高效优质的参谋服务，人大常委会在行使重大事项讨论权时就会力不从心，只好走过场。

三、行使重大事项决定权的几点体会

（一）要进一步提高对正确行使重大事项讨决定权的认识

行使重大事项讨论决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是体现本行政区域人民当家作主权利的直接、有效形式。地方人大常委会行使重大事项讨论决定权，其本质是代表本行政区域的人民管理地方国家事务，保证宪法规定的人民当家作主权利的落实。人大常委会必须充分认识到，要更好地发挥人大常委会的职能作用，就必须首先做好重大事项的讨论、决定工作，增强开展此项工作的责任心和使命感，切实行使好人民赋予的权力。

（二）要正确处理好人大常委会行使重大事项讨论决定权与党委领导权的关系

地方人大常委会要自觉接受同级党委的领导，善于把党委对本地区的重大问题的决策，通过讨论决定重大事项的决策机制变成国家意志，从而使党委的主张得到实现。地方人大常委会在讨论决定重大事项时，人大常委会党组要事先将讨论决定的重大事项向同级党委请示汇报，并将讨论决定以及执行的情况及时向党委报告，确保党的主张和决策得以贯彻执行。同时，人大常委会要分委决策权与人大常委会决定权的区别，明确党委决策权与人大常委会决定权在性质上和层次上的不同，在保证党对重大事务决策权的前提下，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（三）要正确处理好人大常委会行使重大事项讨论决定权与政府行政权的关系

人大常委会和政府的根本目标是一致的，只是职责分工不同。地方人大常委会在行使重大事项讨论决定权时必须分清人大常委会的决定权和政府行政权的关系。法律规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，地方人大是“决定”本行政区域内的经济、教育、文化等事项，而政府是“管理”经济、教育、文化等事项。可见人大常委会的决定权与政府的行政权的层次是不一样的，是决定与执行的关系。另一方面，人大常委会应当严格按《规定》依法行使讨论决定权，尊重政府依法行使行政权，不能越俎代庖，干预政府的工作。

（四）要健全机制，为行使重大事项讨论决定权提供有效保障

要做好建章立制工作，进一步规范讨论决定重大事项的操作。行使重大事项讨论决定权一般要经过五个程序：一是议案的确定；二是调研论证；三是讨论审议；四是决定的表决；五是决议、决定的公布。我们认为，针对这五个阶段容易出现问题的环节制订相关规定是必要的。如在调研论证阶段，确定某些重大事项需要公示，通过邀请专家学者参与讨论，召开听证会、咨询会，引入辩论机制等。在讨论审议阶段，对一些争议较大的重大事项如何处理。在决定的表决阶段，为保证人大常委会组成人员的真实意思表示，在表决方式上进行规定等等，以提高决议、决定和审议意见的质量，提高科学性和可操作性。

（五）要加强监督，保证行使重大事项讨论决定权工作的有效实施

行使重大事项讨论决定权工作的质量高不高，关键看决议、决定和审议意见的执行和办理好不好。人大常委会要把行使决定权和监督权结合起来，综合运用各种监督手段，改进监督方法，加大监督力度，强化监督实效，切实保障人大作出的决议、决定和审议意见的落实。一是要及时做好决议、决定和审议意见的交办落实工作，建立落实情况汇报制度，督促“一府两院”按规定的时限向人大常委会报告执行或办理情况。二是要组织检查和视察，督促人大常委会作出的决议、决定和审议意见的落实。三是落实责任追究制度，对“一府两院”违反法律规定作出的决定，应依法予以撤销；不按规定向人大常委会报告重大事项，对人大常委会的决议、决定和审议意见落实不力的，人大常委会可按有关规定采取必要措施进行督促，保证重大事项决定权的有效行使。

（六）要加强自身建设，努力提高人大常委会的议事质量和决策水平

人大常委会组成人员及其机关干部的素质，直接影响到讨论决定重大事项的质量。人大常委会必须以强烈的历史使命感和政治责任感，不断加强自身的建设，努力提高讨论决定重大事项的能力和水平。要认真学习党的路线、方针、政策，不断提高政治素养和政策水平。要认真学习人大知识、法律法规，不断提高依法履行职责的水平和自觉性。要认真学习经济、文化和科技等多方面的知识，开拓视野，增强综合素质。要进一步优化人大常委会及其机关干部的知识结构、专业结构和年龄结构，改善人大干部队伍的整体素质，提高人大常委会的议事质量和决策水平，以保障重大事项讨论决定权的依法、正确、有效行使。