浅谈乡镇机关和中心站（所）改革后存在的问题与对策

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按省免征农业税综合配套改革要求，我县乡镇机关和中心、站（所）于*年进行了改革。这次改革在适应城乡经济协调发展要求，完善乡镇政府运行机制，促进乡镇政府职能转变等方面取得了一定的成效，总体上说改革是非常成功的，但随着新体制的运行，也逐渐反映出一些问题需要在实践中不断改进和完善。为总结交流改革经验，进一步巩固扩大改革成果，笔者就乡镇机关和中心、站（所）改革后在机构设置和编制管理方面存在的问题与对策，进行了调查研究，现简要综合分析如下：

一、主要问题

*年，按省免征农业税综合配套改革要求，我县将14个乡镇合并为9个乡镇，乡镇精简了35.7%，核定行政编制316名。同时，根据乡镇转变职能的需要，对9个乡镇内设机构均按“三办一所”进行了统一设置。在乡镇机关改革基本完成的基础上，对9个镇的农村经济管理服务中心、畜禽防疫服务中心等11个中心、站（所）也进行了重新设置，核定事业编制484名，并改变了隶属关系。

通过改革有效地精简了机构和人员编制，转变了政府职能，减少了财政支出，理顺了中心、站（所）的管理体制，调动了事业单位工作人员工作的积极性，促进了社会稳定。但是，不可否认，改革后也出现了一些新问题，需进一步加以完善。归纳起来，其主要有以下几个方面：

（一）个别乡镇“三办一所”尚未真正发挥作用。从乡镇机关设置“三办一所”的运行情况看，仍存在着一定的问题,主要表现是:个别乡镇从表面上虽按省里要求设置了“三办一所”，但除财政所外,“三办”基本上是形同虚设，实际工作中仍沿用以前的旧的助理、委员制的工作模式和工作流程。一方面，“三办”在形式上都设置了主任,但主任发挥作用的确不多。乡镇的一些主管领导在工作上都是越过各办主任,直接找具体的工作人员,办主任基本驾空，无法统管办内工作。另一方面，由于县直部分部门对乡镇改革后的内设机构设置缺乏了解，在部署工作时也往往是直接对口找具体工作人员，而不找乡镇和相应的办公室负责人，在一定程度上淡化了“三办一所”的设置。

（二）个别乡镇编制配备缺乏科学性。*年免征农业税配套改革时，省里是按乡镇幅员面积和人口要素，给乡镇重新核定的编制。但按这种办法核定编制，在个别合并的乡镇出现了不切合实际的问题。出现了编制、人员过多的问题。以我县的一拉溪镇为例，*年改革时，一拉溪镇同三家子乡合并，定编40名。目前，根据镇里的工作量，镇里认为设置21个编制即可。一方面，合并后虽然管理和服务对象增加了，但并没有带来工作量的正比例增长，反而会因为资源的集约化管理和利用程度的大大提高，而提高了人员编制发挥作用的规模效应；另一方面，改革后政府职能和政府工作作风发生了转变，政府开始侧重服务，从具体的事务性工作解脱出来，加之现代化办公设备的使用，工作效率也得到了提高，从而导致了编制人员富余的问题。改革后不仅机关存在此方面问题，部分事业单位的编制也存在同样的问题。出现的另一个问题就是，按相同标准核定的事业编制，在各乡镇却不能满足实际工作需要，反映出有多有少，造成了实际工作中编制配备和人员使用两层皮的现象。如，林业站的工作量和林业资源相关，并不取决于乡镇幅员面积和人口因素。*按乡镇幅员面积和人口要素核定编制后，岔路河镇林业站只配备了4名编制，而按该镇的林业资源所形成的工作量，需要配备6名编制才能满足工作需要。相反按乡镇幅员面积和人口要素核定配备事业编制后，还有个别站也出现了人员编制相对富余的问题。

（三）部分乡镇中心、站（所）经费不足，创收能力不强，影响了本职业务工作的开展。*年税费改革后，由于理顺了乡镇中心、站（所）的管理体制和开支渠道，确保了人员工资问题，乡镇中心、站（所）的职工队伍得到了相对稳定。但由于受县级财力的制约，业务经费投入不足仍是一个普遍性的问题，影响乡镇中心、站（所）职能的发挥，成为制约中心、站（所）更好地为“三农”服务的重要瓶颈。如，乡镇农业站、农机站分别是负责农业新技术和农机化新技术推广的单位，但由于经费不足，加之现阶段自身创收能力有限，一些示范和推广项目都普遍都没有开展。在大力提倡乡镇中心、站（所）职能向服务型转变的今天，其服务性职能没有真正发挥出来。

（四）乡镇中心、站（所）隶属关系的转变引发了新的管理问题。乡镇中心、站（所）的隶属关系由原乡镇政府主管转为由县直相关部门主管，财政经费由原乡镇划拨改由县直主管部门划拨后，隶属关系和经费拨付渠道的转变，带来了管理上的一些新问题：一是由于与乡镇中心、站（所）距离较远，县直主管部门在管理上只能靠下达硬性工作指标来管理，在具体的工作调度、指挥和日常管理上鞭长莫及，力不从心，难以管细管实。同时，乡镇中心、站（所）划归县直相关部门后，乡镇政府因对其没有人事编制管理权，在具体工作上需要乡镇中心、站（所）配合时，往往出现调度不灵、各自为政、影响乡镇整体工作任务完成的现象。

二、主要对策

笔者认为，解决上述问题，进一步巩固扩大改革成果，可采取以下措施：

（一）不断完善县（市）、乡（镇）领导工作方式方法。*年乡镇机构改革对“三办一所”的设置，是省里针对乡镇政府从管理型向服务型职能转变而作出的决定，思路和定位无疑是清晰准确的。解决“三办一所”设置和运行两层皮的问题，可采取的以下办法：一是在今后的乡镇工作中尽量理顺乡镇各主管领导分工，使之尽量符合乡镇“三办一所”的格局设置。二是提高乡镇领导对“三办一所”机构设置的重视程度，改变旧的工作习惯，做到工作按流程进行，发挥“三办一所”负责人的作用。三是利用适当的形式和机会，宣传乡镇机构改革的意义，明确乡镇改革后的内设机构设置及工作运行规程，使县直各部门在向乡镇部署、调度工作时不出现违背规程问题。

（二）实行“总量控制、动态管理”编制管理办法。乡镇改革后，省已给各县（市）乡镇政府和中心、站（所）核定了相应的编制，建议省在控制各县总编制不变的情况下，应允许县里根据实际工作需要，在不突破编制总量的前提下，可自主地调整乡镇政府和中心、站（所）的编制和人员。这样既可实现省对县在编制上的总量控制，又可满足基层自主、优化、灵活使用编制的需要，很好地解决改革后部分基层单位在编制核定上出现的一些问题。

（三）加大对乡镇中心、站（所）社会公益服务职能的支持力度。乡镇事业单位改革后要注意守住的底限就是，社会公益服务只能加强不能削弱，群众满意度只能上升不能下降。改革后各级政府要加大对乡镇中心、站（所）为“三农”做好各种技术服务的经费支撑，加大投入，建立以钱养事的新机制。省级财政每年应筹措一定的资金，对乡镇涉农事业单位实行“以奖代补”的政策，对比较有推广价值的新技术实行专项支持，解决基层单位公益性农业技术推广经费不足的问题，打破制约乡镇中心、站（所）服务职能发挥的瓶颈。

（四）强化对乡镇中心、站（所）的管理机制建设。在乡镇中心、站（所）管理上，要妥善处理好主管与协管的关系，既要以主管部门管理为主，又要强调和重视乡镇政府的协管作用；主管部门要加大对中心、站（所）及人员的考评、奖罚力度，在人员的调配、任用和奖罚上，要争求和重视乡镇政府意见，将其意见作为人员管理的重要依据，同时赋予乡镇政府以否决权力。乡镇政府在中心、站（所）人员的管理上要积极提建议，协助主管部门加强对中心、站（所）工作的指导。