机构编制工作面临的形势、任务及对策探讨

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最近我市提出“奋斗三年，总量翻番”的目标，反映了全市上下在不进则退严峻形势面前的共同诉求和期望。为正确认清形势，并通过机构改革和编制管理这两个手段，有效地推动基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平尽快提高，经济社会更快更好地发展，发挥机构编制部门在促进翻番目标实现中的作用，笔者围绕“奋斗三年，总量翻番”目标下，机构编制工作面临的形势、任务及对策进行粗浅探讨。

一、当前机构编制工作面临的新形势

（一）当前机构编制工作面临的有利形势

近年来，在市委、市政府、市编委的领导和省编办的指导下，吉林市机构编制工作取得了很大的进展。主要体现在：

1、行政管理体制和机构改革取得新进展。一是大力精简了机构编制。市本级党政机构由88个减少到70个，精简20.45%。市直党政机关内设机构由改革前的521个(不含公安局、司法局)减为439个，精简15.74%。市本级党政群机关行政编制（不含政法专项编制，下同）由2814名减少到2121名，减少693名，精简24.63%。二是切实转变了政府职能。通过两轮机构改革，撤销了冶金工业局、轻工业局等11个市政府工业和商贸专业经济部门，归并整合了市委农村工作办公室、市农业局等6个涉农和城建专业经济部门，改组、重组了市发改委、市经委、市商务局等适应市场经济发展的机构。不仅努力推进了政企、政资分开，加快了政府职能的转变，理顺了政府经济管理部门的工作关系，而且深化了我市国有资产管理体制、工业经济管理体制、商品流通管理体制、机关后勤管理体制和国土资源管理体制改革，明显加强了宏观经济调控体系、突发公共事件应急救援体系和安全生产监督管理体系建设，初步构建和完善了符合我市实际的政府组织架构。三是进一步理顺事权关系。根据“职权法定，依法行政”的原则，进一步完善分级管理体制，对现行国家法律、法规和省明确的市与区的职权作了认定，结合实际，提出了市区职权划分的基本原则，进一步完善区级政府管理功能。按照一件事主要由一个部门办理的原则，进一步理顺了政府各部门之间关系，积极推动城市管理、动物检疫、文化领域等综合执法体制改革。

2、行政审批制度改革取得实效。一是大力精简了行政审批项目。通过6次行政审批项目清理，市直行政审批事项累计精简和调整641项，精简60.3%。减少收费事项206项，精简60%。二是设置了政务公开管理和服务机构。成立了市政府政务公开领导小组办公室和政务服务中心，集中办理行政审批和行政事业收费事项，实行“一厅式办公”、“一个窗口对外”的审批工作机制。三是加强了监督管理。为进一步规范行政审批行为，查处行政“不作为，乱作为”案件，在成立市政府政务公开领导小组办公室的同时，设立了市监察局派驻监察室，负责市直机关涉及“窗口事项”的行政效能监察和行政执法监察；设立市政府法制办公室派驻行政申诉室，负责受理行政管理相对人的行政复议请求，提供法律咨询和法律援助。

3、加强机构编制管理迈出新步伐。一是实行了机构编制总量控制。逐步将全市行政机构和编制总量控制在中央、省下达的机构编制限额以内。二是实行了编制使用计划管理，建立机构编制管理与组织、人事、财政预算管理约束机制，推行了《编制证》和《编制使用通知单》制度。三是加大了管理力度，严肃机构编制纪律。市纪委、市监察局联合制定了《关于对机构编制管理中违纪违规行为责任追究的规定》，对违反机构编制管理规定的行为由编制部门会同纪检监察机关实行责任追究。

（二）当前机构编制工作面临的新挑战

“十一五”时期，特别是未来三年，改革处于攻坚阶段，机构编制部门也面临着许多新的课题和新的挑战。

1、政府职能转变还没有完全到位，政府职能越位、错位和缺位的问题仍然存在。如政府在国有大中型企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，不少政府部门与市场中介组织仍然是挂靠关系；公共应急体系和社会信用体系尚不完善、社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄等等。

2、事权关系还有待进一步理顺。一是县（市）、区的经济社会管理职能不完备，责任和权力不对等。二是城市管理行政执法上下体制不顺畅，存在职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象。城区执法主体缺少合法资格。三是政府部门之间还存在权责关系不顺等问题。

3、政府的组织结构、职能配置、权责关系还不够科学顺畅。本应由相关职能部门行使的职能，有的还由一些序列外机构来承担，造成了行政职能的体外循环等。同时，各部门各层次领导职数和非领导职数超配问题也需要借公务员登记机会予以消化和解决。

此外，控制人员编制和降低财政供养系数还需加大力度，管理方式和手段还不能适应新形势的要求等等，这些问题，都需要我们认真加以解决。

二、机构编制工作今后面临的任务和应采取的对策

（一）机构编制工作面临的任务

当前，我市各项改革正处在攻坚阶段。随着国有企业改革、事业单位改革的深入推进，行政管理体制改革的任务越来越重，解决问题的难度越来越大。如何准确把握各项改革政策出台的时机和力度，充分考虑社会的承受程度和各项改革政策措施的协调配套，进而实现机构编制工作规范化、科学化、法制化的目标，是今后一个时期机构编制工作面临的主要任务。为此，今后应做的工作至少有：一是要按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强政府的社会管理和公共服务职能。二是要进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。三是要深化政府机构改革，优化组织结构，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化和法定化。四是要合理划分市和县（市区）政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职责权限

（二）机构编制工作的对策建议

1、从研究界定市、县、乡三级政府职能定位入手，在源头上规范政府行为。应按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能要求，将市（地）以下地方政府定性为“公共服务型政府”，进而界定市（地）级政府及其部门行政功能，以切实解决缺位、越位、错位问题。在此基础上，认真分析研究县级政府主要职责，搞好乡镇政府职责定位、机构设置和人员编制配备等项工作，健全和规范其社会管理和公共服务职能。

2、以深化行政审批制度改革和清理收费项目为突破口，从部门权力和权利上规范行政许可职责。机构编制部门应不断巩固行政审批制度改革成果，继续修订完善政府相关部门“三定”方案，将应当保留的行政审批项目在部门“三定”规定中作明确表述，将政府由管制审批型向公共服务型转变落到实处。同时，依照《行政许可法》，市直各部门凡是承担行政审批事项的部门都要在政务大厅设立行政审批办公室，按照大厅以外无审批的原则，将各部门的行政审批项目和收费项目交由行政审批办公室承担，采取“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的行政审批模式，直接为社会公众提供规范、便捷、高效的服务，促进我市经济社会快速发展。

3、发挥调整机构编制的“杠杆”作用，理顺各方面关系，进一步规范政府机构设置。首先，要逐步解决至今尚保留的游离政府部门之外的专业行业管理机构问题，并处理好这些部门管理机构的调整消化问题。对6个违规设置机构按省里要求及时的整改；3个行办要在国企改革工作完成后及时撤销；市党史研究室、市老龄委、市政府驻京办事处、市就业服务局等4个机构按照机构编制管理程序报省编办审批。其次，针对制约我市经济与社会发展的体制机制性障碍，提出相关机构调整意见。比如，矛盾越来越突出的松花湖风景区管理体制问题、还有机关后勤、离退休干部、城建交通、文化和新闻出版等管理体制的调整完善，都要跟进或超前地进行专题调研并形成行之有效的调整意见。再次，要调整相关部门的机构编制，解决目前仍然存在的人才浪费、人员结构不合理以及忙闲不均等现象。此外，还要针对近年来市直非常设机构过多过滥的问题，进行全面清理并提出待保留和撤销的具体意见。

4、发挥机构编制部门职能作用，加大机构编制管理力度。首先要加强机构编制宏观管理和动态管理。实行总量控制，保持动态平衡。对党政群机关机构编制原则上“冻结”，一段时间内“只出不进”，不再增加行政机构编制，并全力消化地方行政编制，对职责确有调整、工作确实需要的部门，根据其职能强弱变化情况内部整合调剂机构编制；对政策性安置的军转干部原则上按有空编占空编没有空编带编安置的办法解决。坚持并完善《机构编制证》和《使用空编通知单》制度，实行编制实名制管理。其次，要以实施《公务员法》为契机，加大机构编制监督检查力度。要针对公务员范围调整扩大的新情况，认真梳理界定全市各类行政编制，进一步明确和规范各类编制的适用范围，同时要以各部门“三定”规定（方案）为依据，有计划地进行集中检查和个别抽查，发现问题及时进行通报或组织处理，以维护机构编制管理的严肃性和权威性。再次，应加快机构编制的法制化进程。可结合我市实际，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步完善《吉林市机构编制委员会及其办公室工作规则》，使我市机构编制工作尽一步科学化、规范化、法制化，更好地为“奋斗三年，总量翻番”提供机构编制保障。