对社区政治文明建设的思考

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党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”而“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”就城市社区而言就是要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，从而达到社区居民民主自治。这是推进城市社区建设的核心，是社区建设的重要目标，是加强城市基层民主政治建设，推进社会主义政治文明发展的基础动力。本文对社区政治文明建设作一思考。

一、社区政治文明建设的起步

民主建设是建设社会主义政治文明的重要内容。社会主义与民主不可分割。早在俄国十月革命前夕，列宁就说过：“不实现民主，社会主义就不能实现”。中国改革开放初期，邓小平也说过：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。实现社会主义民主，与实现社会主义的全部本质要求一样，不可能一蹴而就、一帆风顺，而是一个需要经历许多发展阶段的长期历史过程。

从社会结构的角度看，民主有基层民主和高层民主之分。所谓基层，是指构成一个社会的基本结构，是社会结构中的基础。如，乡、镇、城市街道、村民委员会、居民委员会和工厂、商店、学校、医院等企事业单位。基层民主有两个显著特点：其一是民主的直接性。这主要表现在人民代表和政权机关的领导人由广大人民群众直接选举产生，并对他们实行直接监督，有权依法罢免那些不称职的代表和官员，人民群众有权依法参与重大问题的决策，有权就基层单位的种种问题发表意见、提出批评和建议。其二是民主的广泛性。民主渗透到社会生活的各个方面，例如政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等等。基层民主建设，是我们党和国家努力建设的民主政治的基石。

中国共产党从建国初始，已经开始探索中国式的民主政治发展的新道路。概括地说是从两个方面展开的：一是在根本政治制度上实行人民代表大会制度，即代表制民主，也就是间接民主。因为在一个小农经济占优势又缺少民主传统的国家里民主将是一个渐进的发展过程，不可能一步达到马克思设想的"完全的民主"。通过人民直接选举自己的代表，由人民代表代表人民行使管理国家和社会事务权力的人民代表大会制度，是适合中国国情的并且已经被实践证明了的最好的民主政治制度。二是在基层实行直接民主。具体地说，就是在企业、各种经济组织和事业等单位中实行职工代表大会的民主管理，农村的广大村民以自然村为基础实行村民自治，城市居民居住区实行居民自治。上述两个方面的民主有如鸟之两翼，互相配合，共同发展，成为有中国特色社会主义民主发展与政治进步的强大推动力。

我国城市基层民主选择居民自治的政治形式，经历了一个长期的、逐步深入的过程。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。1958年之后，尤其是“”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏。改革开放后，中国基层民主重新获得发展。1980年1月19日，国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在全国人大常委会获得通过，规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”。至此，基层群众自治制度的法律基础基本奠定。

在民主选举方面，《居民委员会组织法》规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。但是，1999年之前，全国的情况基本上都是居委会成员由基层政府指定。1999年6月，沈阳市沈河区进行了第一个社区选举改革的试点，使用了一户出一个代表进行选举的方式。从2000年开始，上海、南京、青岛、广西等地也进行了社区选举的试点。社区的直接选举打开了真正自治的大门。与此同时，城市社区的民主决策、民主管理、民主监督制度也正在逐步规范和完善之中。

由此可见，基层群众自治的组织形式，在建国初期就已形成，但是作为一项具有全面法律保障的民主制度，到了80年代末才完全成形，并开始有效运作。基层群众自治从组织形式到制度形式的发展在90年代得到了深化。在这一发展过程中，改革开放后的经济发展和社会结构变化，对基层群众自治的发展起了至关重要的推动作用。依据基层民主自治的成长逻辑，基层群众自治在完成了第一阶段的组织构建和第二阶段的制度成形之后，必然迈向第三阶段，即制度运作和功能实现阶段。进入90年代后，市场经济建设的发展，为这个阶段的出现提供了重要的经济基础、社会基础和体制条件。

二、社区政治文明建设现状

在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，从而达到社区居民民主自治，是社区政治文明建设的基本任务，其中又以“民主选举”为社区民主政治建设的前提和基础。目前已做到以下四个方面：

（一）创新社区体制，落实基层群众民主权利实现的载体。社区体制创新，就是通过社区的组织整合、功能整合和资源整合，建立起适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系和组织体系，更好地适应人民群众日益增长的物质文化需要。按照体现党的领导、政府指导、社会参与、居民自治的总体要求，在社区依法成立了社区党组织、社区成员代表大会、社区居民委员会、社区议事会，形成了以社区党组织为核心，社区自治组织为主体，各类社会组织充分发挥作用的新型社区组织结构。

（二）创新制度机制，畅通基层群众民主权利实现的渠道。有了健全的组织机构作为载体，还要有相应的决策、议事、管理和监督等方面的规章制度和民主自治的运行机制作保障，才能确保居民各项民主权利的实现。需要广泛建立起民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会的“四会”制度，使社区成员对社区工作享有充分的知情权、决策权、管理权和监督权；健全社区居委会自治章程、社区选举制度、社区决策制度、居务公开制度、考核奖惩制度等，使社区居委会和社区居民依法规范自治行为，保障自治功能长久不衰。

（三）创新宣传手段，强化基层民主意识。培育社区理念，增强民主意识，是社区居民关心社区发展，参与社区民主建设的重要前提。通过多种渠道和形式，创新宣传手段，培育和强化社区居民和社会单位的社区理念与民主意识。广泛召开社区建设工作动员会、座谈会，组织社区建设宣传周、宣传日等活动，举办社区建设和基层民主建设各种专题讲座，聘请专家学者授课培训等，大力营造加强社区建设，推进基层民主的思想舆论氛围，增强社区群众对社区的认同感，形成了浓厚的基层民主氛围。

（四）创新选举方式，在实践中提高基层群众民主素质。选举是居民行使民主权利的基本实践形式，也是民主权利的核心内容。社区直选是扩大基层民主的有效形式，有利于强化社区居民自治，主要表现在以下三个方面。

第一，社区直选强化了社区居民委员会的自治功能。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。要使居民委员会法定的自治功能得到有效发挥，真正形成具有“三自”基础和功能的居委会管理体制，首要前提就是居委会必须由真正的民主选举产生，民主选举是实现社区居民自治的基本条件，社区直选无疑是民主化程度最高的居委会选举形式。通过社区直选，全体居民直接将自治权委托给居民委员会行使，实现居民群众的自我管理、自我教育、自我服务。同时，社区直选还促进了街道办事处和居委会之间工作关系的转变，使街道办事处和居委会之间原先的领导和被领导关系向在自治原则下的指导与被指导关系转变。

第二，通过社区直选，最大限度地调动了社区广大居民参与社区事务的热情，增强了社区凝聚力和居民对本社区的认同感。社区自治的生命力在于社区成员对社区的认同感以及对社区事务的积极参与。动员人人投票参选的过程，也是广泛深入宣传社区建设的过程，是社区成员相互了解和深入了解社区的过程。这一过程增强了社区成员的认同感和凝聚力，最大限度地调动了社区居民群众和社区单位成员参与社区建设的积极性。

第三，社区直选增强了社区居委会成员的公仆意识和民主意识，培养和造就了一支高素质的社区专职工作者队伍，促进了居委会工作方式的深刻变化，为更有效地组织社区居民开展社区自治打下坚实的群众基础和民主基础。

三、社区政治文明建设的思考

以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益。这体现在三方面：一是社区居民自治是低成本的管理体制创新。通过社区居民自治，构建“社区制”社会，可以开发充足的人力资源，为社区建设提供可持续的源泉。因此用于管理的成本也较低。二是社区居民自治是社区建设的内在要求。随着物质生活水平的提高，人们的社会安全、精神文化、社会交往、生态环境、社会参与等方面的需要急剧扩张。而在这方面，市场的反应往往是"盲点"，且信号容易"失真"。而直接生活在社会之中并能对满足社会成员需求负有责任的社区居民自治组织能够最及时、准确地反映和表达社会需求。社区成员通过自治组织，进行自我管理、自我教育和自我服务，满足政府和市场难以满足的社会需要，参与解决社区发展问题，创造自己的幸福生活。三是社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与。随着“单位制”的解体和“社区制”社会的构建，人民群众与社区的关系日益紧密，愈来愈需要依靠社区力量解决日常生活中的问题，对社区公共事务也愈来愈关心。因此，通过社区居民自治，为社会成员提供参与与他们日常生活密切相关的公共事务的管理，是扩大公民政治参与的重要渠道。

应当指出，由于受经济条件、外部环境等方面的限制，社区居委会组织活动的功能和政治优势尚未充分地发挥出来，就居民自治本身而言，存在的主要问题是：

首先，实行城市社区居民自治后，基层政府与社区的关系如何重新定位，怎样才能做到既避免政府管理在社区层次的缺位，又避免社区自治组织的行政化倾向，等等，仍是需要继续在实践中探索和解决的问题。目前，社区居委会承担各种行政职能的责任日趋加大，工作负担沉重。社区居委会实际上成为行政机关的附属物。

其次，居民政治参与率低，居民自治尚处于低层次的初级阶段。我国城市居民普遍富裕的程度还不高，仍存在一个绝对数量庞大的贫困者阶层，需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去。再加上社区居委会组织工作条件、活动场地的限制，实际上的居民政治参与率仍然不高。社区居委会主要的工作目标和发展模式是什么，还缺少科学的定位。由于社区管理体制不顺畅，社区服务网络、服务设施不健全，居民自治遇到的困难仍比较多，短时期内难以提升到更高的发展水平。

再次，我国实行城市社区自治的基本目标就是通过居民自治实现有效的社会整合与社会控制。城市化和现代化的发展，使城市社区的人口结构发生了重要变化。农村转移出来的流动人口、社区范围内经营的个体工商户和私营企业主、离退休老年人、下岗和失业人员等，这些人口大多脱离了原来的地域或“单位”管理进入了城市社区，急需社区建立有效的管理机制予以整合。另外，改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量增强，社会出现了各种各样的组织，如各种新经济组织、新的群众自发组织等，其中有的是利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现既丰富了基层群众自治的主体力量，同时也对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击，如业主委员会对居民委员会形成的冲击。因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在社区中的主导地位，直接关系到社会稳定和基层自治组织的生存与发展。

切实推进城市社区政治文明建设的进程，应当从我国城市化水平比较低，城区人口密集，城市综合配套设施与管理水平比较落后，居民对社区民主生活和生活质量的要求不断提高的实际出发，作出科学的定位和合理的设计。一是居民自治的类型，应当多样化，充分体现城市差别、城区差别、地域差别、民族差别和不同社区的差别，具有不同的特点和特色；二是居民自治的目标，应以社区建设为中心，充分调动社区居民的主动性、积极性、创造性，增强民主意识，逐步改善社区治理环境，以满足广大居民对物质生活和文化生活的需要。建立生态文明和社区综合服务设施与功能完备的居民社区发展模式；三是对居民自治的领导、组织与管理，要始终坚持党的领导与广大居民自治的统一，领导机关的积极性与居民群众的自觉参与和自律行为的统一，社区内各个组织活动协调和有序的统一；四是积极培育功能齐全、社会服务完善的社区服务体系。通过各级党政领导机关切实的努力，把社区各种社会团体和组织的积极性创造性调动出来，在广大居民的支持下建立起最完备的、居民满意的社区服务体系。

其主要思路应是：以“政府到位、社区归位、市场入位”为核心，按照以人为本、服务居民、整合资源、共驻共建、责权统一的原则，合理界定政府、社区党委及居委会、社会组织在社区治理中的角色，积极培植联系紧密、分工明确、功能耦合的社区党建体系、社区自治体系、社会管理与公共服务体系和中介服务体系。以党建为中心，以政府为主导，以服务为纽带，以社会参与为主体，建立起政府管理功能与社区自治功能分工合作、互为补充、有机结合，既保证政府行政管理工作重心下移到社区，又不断推进社区自治体制的建立和完善的良性互动关系，实现政府治理与居民自治的有机结合，建立融政府管理和社区自治于一体的新型社区治理模式，整体推进社区建设各方面工作。

在操作层面上要着力建立“四大体系”、处理好“五大关系”：

“四大体系”是：

1、强化社区党组织核心作用，构建新型的社区党建体系。由社区党委、社区党建工作协调委员会和分会、社区管理委员会组成。以社区党委为切入点，加强与驻区单位的组织协调，整合社区党组织资源，构建区域性党建工作网络体系，紧紧围绕社区民主自治，不断拓宽工作领域，强化党建功能。

2、强化居委会自治功能，构建新型的社区自治体系。包括社区成员代表大会、居委会、议事委员会、业主委员会。社区成员代表大会代表全体社区成员行使社区自治权，社区成员代表由居民代表和单位代表组成。社区居民委员会是社区成员代表大会的执行机构，对社区工作负有综合管理、协调、服务、监督的职能，其成员由社区代表大会通过选举产生，接受街道办事处的指导。社区议事委员会是社区决策的参谋和监督机构，由居民协商推荐产生。议事委员会委员由驻区各级人大代表、政协委员、知名人士、驻区单位代表、专业工作者等组成。业主委员会是社区的议事和监督机构，由房屋所有权人代表组成。业主委员会既代表居民行使对社区工作的议事职能，又代表业主行使对物业公司的监督职能。

3、组建社区事务受理中心，构建新型的社区管理与公共服务体系。在街道党工委、办事处和社区党委的领导下，受理中心依法履行社区的社会管理和公共服务职能，完成政府交办的行政性事务，通过整合社区党建体系、社区自治体系和社区中介服务组织来为群众提供服务，协调管理社区公共事务；通过受理居民事务，变管理为服务，全面转变政府职能，树立服务型政府的新形象；通过受理居民事务，了解民情，实现党和政府与社区自治组织以及社区居民的沟通、协调、互动，在支持和保护社区民主自治的同时，加强党对社区的领导，有效推动政府管理重心下移。

4、发展中介服务组织，构建新型的社区社会服务体系。根据社区建设的需要和现有条件，要重点培育四类中介组织：一是街道或街道以上层面的中介组织延伸到社区的分支机构，如职业介绍所、职业技术服务中心、劳务市场、社会保障事务所、房屋交易市场、律师事务所、调查统计所、社区服务中心、社区卫生服务中心、社区民事调解中心、社区计划生育宣传中心、社区文体中心、环卫所、绿化站、物业管理公司等；二是社区活动类中介组织，如养花协会、钓鱼协会、摄影协会、读书会、秧歌队等；三是社区权益类中介组织，如业主委员会、老年人协会、妇女协会、残疾人协会、外来务工者协会等；四是社区服务类中介组织，如社区志愿者组织、社区互助组等。政府通过项目管理、政府采购、委托代管、招标投标等方式，使社区中介组织承担起行政管理工作中的服务性、技术性事务，为政府职能的转变提供承接载体。

“五大关系”是：

1、政府（街道办事处）与社区的关系。在社区治理结构中，政府行政管理服务体系与社会自治体系的关系是最核心的关系。我们强调重心下沉，就是要让政府真正负起社会管理与公共服务的责任。在社区建设过程中，政府最重要的责任就是为社区提供高质量的公共服务、公共设施、公共环境。除了必要的政务类、程序类事务按照政府行政机制运作之外，政府责任的实现主要是通过统筹规划、制定标准、政策支持、指导协调、监督评估等方式，应该让企业干的交给企业去干，应该让社会组织干的交给社会组织去干。社区自治组织要切实围绕居务服务开展工作，实现政社分开、政企分开、政事分开，真正实现政府到位、社区归位、市场入位。

2、社区党组织与社区自治组织的关系。社区党组织是社区建设的领导核心。社区自治组织在社区党组织领导下开展工作。但这种领导作用的发挥不是靠组织或系统内部自上而下的行政领导，而是通过加强党组织的思想建设、组织建设和作风建设，努力增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥广大党员的先锋模范作用；通过不断创新党的工作机制和活动载体，扩大党的工作覆盖面，加强为居民服务；通过引导居民正确行使民主权利，支持社区自治组织的工作，来保证社区民主自治的正确方向，实现有效的政治领导。

3、社区自治组织与社区事务受理中心的关系。社区是为社区和广大人民群众服务的工作机构，与社区自治组织是互相支持、互相帮助、互相配合的关系。理顺社区事务受理中心与社区自治组织之间的关系，关键是要按照政社分开的要求，进一步明确划分政府与社区的职责，剥离社区承担的行政管理工作。社区事务受理中心自身应当做好的行政工作，要直接把工作做到位；凡需要社区配合和协助的工作，要在社区党委的统一协调下明确责任主体，有的还应向社区支付一定费用；凡属于社区民主自治范围内的事务，受理中心一般不予插手。与此同时，社区居委会也要认真贯彻党的路线方针政策，依照有关法律法规，围绕社区工作大局和群众需要，创造性地开展工作，并协助受理中心做好有关工作。

4、中介服务组织与社区自治组织、社区事务受理中心的关系。首先，中介服务组织实行市场化运作，与社区自治组织、社区事务受理中心之间是相互合作与支持的市场关系。社区自治组织和受理中心通过委托代管、招标发包等方式，将便民利民服务以及社区社会管理与公共服务中的一些专业性和技术性较强的业务交给中介组织，比如引入物业管理公司对老旧小区实施物业管理，引入停车管理公司对小区停车进行专业管理等。社区自治组织作为居民利益的代表，负有根据有关政策法规对社区中介服务组织进行监督和指导的责任。其次，作为驻区单位，中介服务组织有与社区居民及其他组织共同建设家园的义务，与社区自治组织是“共驻共建、资源共享”的关系，具有互相协助的义务，社区自治组织和受理中心对中介组织具有监督和指导考核的权力。

5、社区自治组织内部的相互关系。社区成员代表大会(社区成员大会)是社区党组织领导下社区居民进行社区民主自治的最高决策权力机构；社区议事协商委员会是社区成员代表大会闭会期间，由社区成员代表大会授权，对社区成员大会或社区成员代表大会做出的决议、决定和社区自治事务，行使议事、协商、监督和有限决策权力的机构；社区居民委员会是社区自治事务的执行机构。社区内部建立的各种协会组织在社区居民委员会指导下开展自治活动。