领导干部与党的领导问题的调查与思考报告

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公选和直选乡镇领导干部（以下简称“两选”）是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形型的选任方式。乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考试、考核、面试答辩等程序，公开推荐、公开选拔乡镇党组织和政权机关负责人候选人预备人选，再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式人选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人，由有选举权的乡镇选民直接民主选举政权机关组成人员。从实践来年地，“直选”因与宪法和党内法规相悖，仅在极少数乡镇自发进行过试验。

近些年来，四川省在较大范围内进行了乡镇“两选”（主要是公选）的探索。为了深入掌握全省乡镇“两选”情况，我们组织力量进行了专项调研，试图在座谈走访、抽样调查、查阅资料和综合分析的基础由，总结概括出四川乡镇“两选”工作的基本特点、主要模式和积极意义，分析存在的问题和难点，并就推进乡镇领导干部选制度改革提出若干对策建议。

一、四川省公选和直选乡镇领导干部的基本特点

1、探索时间较长。四川“两选”乡镇领导干部，在20世纪80年代中期开始起步，迄今已有10多年的时间，共掀起三次高潮。第一次高潮是在1988－1989年。主要在川东的达县、川南充等地区的部分县市展开，地县党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，在部分乡镇进行了公开况聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作。但1989年政治风波之后，这项工作逐渐停顿下来。第二次高潮是在1998－1999年初。1998年3月，四川省委在巴中工地区召开现场会，总结推广该区公推公选乡村干部的经验，要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”的公推公选乡村干部的做法扩大运用到选拔乡镇领导干部上来。同年6月，省委又在成都召开会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行了部署。9月，省委在《四川省乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》第十条中明确规定：“推荐乡镇的某些领导职位人选时，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐考试考核相结合的的方法。在省委的推动下，1998年底到1999年初，全省再一次掀起了公选乡镇领导干部和村民直选的基础上进行了乡镇领导干部直选的试点工作。第三个高潮是2001年底到2002年初。省委决定，结合乡镇换届选举，在全省1/3以上的乡镇公推公选乡镇领导干部候选人预备人选。泸州、等市所有乡镇领导干部候选人预备人选全部由公推公选产生。

2、实践范围广泛。从地域范围看，到目前为止，四川省已有29%的地市、10%的县市区、8.7%左右的乡镇开展了公选乡镇领导干部工作，已经有7%左右的乡镇领导干部是通过公选方式产生。开展公选的地方既有四川经济较为发达的成都平原的乡镇，又有经济欠发达的盆周山区和丘陵地区，其中以川北、川中公选面居大。从职位范围看，公选和直选的职位既有乡镇党政一把手，又有乡镇党委副书记、乡镇政府副乡镇长，其中以乡镇政府职位居多。

3、形式多种多样。四川各级党组织立足本地实际创造了十多种公选和直选形式。在公选形式上，呈现出地域相近、操作模式相似的特点。遂宁市市中区步云乡乡开展的党政班子全职直选，也未见新闻媒体披露类似的做法。

4、成效比较显蓍。主要表现三个方面：一是发现选拔了一大批优秀人才，提高了乡镇领导班子的创造力、凝聚力、战斗力。二是净化了用人风气，树立了正确导向。三是调动了干部的主动性和创造性，推动了乡镇工作开展。正因为如此，四川乡镇“两选”不仅在全省干部群众和社会各界产生了强烈反响，而且引起了中央有关部门、境内外不少专家学者的普遍关注。

5、尚在深化完善。调查表明，四川乡镇“两选”工作，通过多回合、大范围的积极探索，已经积累了一些经验。但从总体上讲，这项工作目前仍处于深入探索阶段，无论“两选”形式还是操作细节，都还存在一些需要进一步研究和规范完善的地方。目前四川正在有针对性地加紧做好相关工作。

二、公选和直选乡镇领导干部的主要做法

1、遂宁市的“混合投票”公选

主要为遂宁市市中区选乡镇党政正职时采用。其特点是“混合组团，投票推荐，组织提名，等选举”。1998年9月至11日该区开展的东禅镇、莲花乡公选党委书记和保石镇、横山镇公选镇长候空就采用了这种模式。

⑴公开报名和资格审查。公选党委书记的报名条件是：大专以上学历、45岁以下、5年以上工龄的副科级以上党员干部。公选镇长候选人的的报名条件是：高中以上学历、40岁以下、担任股级以上职务、工龄3年以上的干部，以及边疆任职3年候选人述条件的村党支部书记、村主任。全区共有181人报名，179人资格审查合格。

⑵笔试。公选领导小组成立了专门的命题小组，到距离遂宁市100公里远的地方出题阅卷。考试内容涉及邓小平理论、市场经济知识、法律常识、时事政治、农村工作知识等。报选书记职位的加重党建和班子建设方面的考试内容，镇长职位加重财经方面的考试内容。在统一考试后，从笔试中分别确定出竞争每一职位的前6名作为初步候选人。区委组织部对初步候选人进行组织考察，并组织他们到所报的乡镇进行实地考察。

⑶面试。区委、区政府领导，人大、政协主要领导，公选领导小组成员，乡镇机关党员干部、村干部中的党员和群众党员代表，区直机关单位负责人等，参加公选党委书记的面试大会。面试前编制3道规范试题。面试时，入围者抽签按顺序进行30分钟的面试答辩，由区委副书记和组织部长、人事局长分任正副主考负责提问。面试答辩结束后，由参加面试的区、镇干部和党员代表投民主推荐票，当场计票，当场公布。得推荐总票数前2名者为提交区委常委会审议人选。同时规定，最高票获参会人员过半数始得当选。如参加面试者均未获得参加人员过半数推荐，则重新推荐或宣布该职位公选失败。镇长候选人公选规则与公选书记的面试规则相似，但规定全镇人大代表作为参会人员与市区领导、镇村干部参与民主推荐。通过面试，每个职位都产生了2名预备人选。

⑷区委决定和依法选任。一般当场召开区委常委会议，从预备人选中决定任命公选的党委书记和镇长的正式候选人，党委书记直接任命，镇长候选人当场提交随即召开的乡镇人代会进行选举。遂宁市的“混合投票”公选模式自始至终坚持了公选的职位、条件、程序、录用“四公开”。

2、巴中、南充市的“量化淘汰”公选

其主要步骤与遂宁公选程序相似。主要特点可概括为“量化评定、逐轮淘汰、双向提名、差额选举”。1998－1999年乡镇换届中，巴中通过这种方式分别公选出乡镇领导干部1812人，南充市南部县公选178人。

它与遂宁公选的不同点在于：一是在资格审查时，要对符合基本资格的报名者在现岗位的表现评出等次并转化为一定分值，考察分要带入最后结果，低于一定等次的取消竞选资格。二是笔试后，根据考察分和笔试结果进行第二轮淘汰，按优胜者与职位6：1或4：1的比例确定进入下一轮竞选的竞选者。三是在演讲时分别建立领导干部评委组织和代表评委组，分别评分，合计计分。公选领导小组确定9－15名县级干部或县直部门负责人担任领导干部评委，本届人民代表或者党代表作为代表评委。最后，根据考核、笔试、演讲答辩分的综合结果，从高分到低分差额确定候选人选。四是不需经过组织审批程序，当即召开党代会或人代会进行差额选举。

3、绵阳的“代表直接提名选举”

绵阳市在1998－1999年的乡镇人大换届选举中，在9个县（区）和高新区选择11个乡镇进行了人大代表直接提名选举乡镇长的特点。其特点是“组织放手、代表提名、演讲答辩、当场选举”，将乡镇长、副乡镇长候选人由主席团、代表提名两种提名方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩等程序。例如：安县界牌镇是绵阳11个试点乡镇中既直接提名选举乡镇长又直接提名选举副乡镇的惟一乡镇。1998年12月29日，界牌镇党委在《关于进行镇人民代表直接提名选举镇长、副镇长工作的实施意见》中设定了以下规划：⑴界牌镇人大代表直接提名、选举镇政府镇长1名、副镇长3名；⑵提名镇长、副镇长候选人的基本条件，除规定是界牌镇选民和相应的政治、能力条件外，不限制候选人的身份、资历、学历和年龄；⑶代表10人以上联名方为有效，镇长、副镇提名人数如符合规定的正式候选人人数（镇长正式候选人2名，副镇长正式候选人4名），由大会主席团直接提交全体代表酝酿讨论，候选人竞职演说后进行正式选举；⑷差额确定正式候选人，再通过竞职演讲后，进行正式选举。⑸镇长、副镇长的提名选举分两轮进行。在会前动员的基础上，1999年1月7日至8日，召开了界牌镇第十五次人代会。按照上述规则，由代表分别联名提出了2名镇长候选人、4名副镇长候选人，经分轮演讲答辩后，选出了新一任镇政府领导班子。

4、眉山市青神县南城乡的党政领导班子全职公推直选

1998年11月至12月底，眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选实验。由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员，包括书记、副书记、纪委书记、党委和纪委书记；全乡选民直接选举乡长、副乡长。

直选乡镇政府班子成员分四个阶段进行。⑴前期准备。主要是调查摸底、建立机构；召开乡人代会，形成直选正副乡长决议。⑵产生候选人。主要做公布政府班子职数、结构要求和候选人资格条件，宣传动员，公开报名，资料审查，竞职演讲和预选等六项工作。⑶正式选举。分选区同时召开选举大会选举正、副乡长。⑷人代会备案。

直选乡镇党委、纪委班子成员也分四个阶段。⑴制定方案，宣传动员；⑵推荐、确定正式候选人。主要是通过党委、纪委班子职数设置、结构要求和任职资格，初提候选人和资格审查等工作，报县委分类，差额提出正式候选人；⑶制定目标，宣传候选人。召开党员大会，由上届党委、纪委作党委、纪委的工作报告，提出今后三年“两委”工作目标，并介绍下届候选人情况。随后，分支部讨论；⑷演讲答辩，直接选举。

5、遂宁市市中区的步云乡长直选

1998年11月至12月31日，遂宁市市中区在4个乡镇公选党政正职的基础上，在步云乡开展了乡长直选试点工作。主要分以下几个阶段进行：

⑴前期准备（11.4－11.26）。1998年初，遂宁市市中区区委作出在步云乡直选乡长的决定，并进行了实地考察，制定工作方案。到11月26日，区委、区人大九易其稿，形成了《遂宁市市区中步云乡直接选举乡人民政府乡长试点办法》。随后，分级建立了区委“直选步云乡政府乡长工作领导小组”，“步云乡乡长直选委员会”，以及村级直选领导小组三级组织机构，负责直选的领导工作。

⑵宣传发动（11.27－12.4）。11月30日，召开各村党支部书记会议传达选举实施办法，布置直选工作。发出《步云乡选民直接选举乡镇人民政府乡长的公告》和《给步云乡在外打工的选民的公开信》。公告规定，户籍或工作关系在本乡、享有选举权和被选举权、年满25岁、具有高中或同等学历以上者可报名参选。12月2日又以村为单位召开全体村民会议进行直选动员。同时，还广播宣传20次，印发宣传资料3800份，接待群众咨询1100人次。

⑶公开报告（12.5－12.12）。对报名的规定有：政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡长候选人；个人可以自由报名参加竞选，但须得到选民30人以上联名推荐；每一选民只能有一次提名推荐候选人的权利；政党提名的候选人不受乡行政区域的限制，由政党组织在全区范围内推荐。全镇共在15人报名（政党推荐1人），其中党政干部4人，教师4人，企业管理人员4人，村干部2人，外出务工人员1人。

⑷选区联席会议确定正式候选人。12月15日，召开有村干部、村民小组组长和每个村3名村民代表共161人参加的选区联席会议。按选区联席会议通过的《协商办法》，由15名报名者分别作了“立足步云实际，发展步云经济”的施政演讲后，抽签轮流回答各选区代表提出的问题，并现场回答参会者的提问。之后，由选区联席会议正式代表以投票方式产生2名候选人。

⑸巡回演讲答辩。12月16日，选区联席会议推荐候选人岩洞子村村主任蔡荣辉、小学教师周兴义和党组织的推荐候选人谭晓秋（按直选办法规定，不需选区联席会议推荐）3名正式候选人开展乡情调查。12月20日至28日，在全乡11村和场镇、机关巡回进行了13场演讲答辩。全乡650人次提问，近2万人次听取答辩。3位正式候选人对选民提出的11类160多个问题进行了面对面的答复。

⑹正式选举，宣誓就职。12月31日，在全乡设立13个投票站并采取秘密划票方式进行投票，本乡有选举权的选民11347人（外出未归3700人），有6236名占54.95%的选民参与投票。收回的6212张有效票中，谭晓秋获得3130票，占50.19%，另两人分别获得1995票和1017票。当天下午公布了得票结果。1999年1月4日，召开换届后的乡镇人民代表大会对选举结果进行审查确认，认定谭晓秋当选。随后，当选乡长在乡人大主席监督下手持国旗进行宣誓。乡人大还制订了述职、质询、弹劾、罢免办法。

三、公选和直选乡镇领导干部的积极意义

1、乡镇“两选”是深化干部制度改革的积极实践，对于加强党的领导、巩固执政基础有着一定的促进作用。

⑴既坚持了党管干部原则不动摇，又在改进党管干部的方法上取得了新进展。从调查情况看，各地都把坚持和和改进党的领导和党管干部原则作为“两选”的重要指导思想。通过各级党组织的有力领导，在“两选”方案制订、程序酝酿、报名者资格条件的确定和政审把关、笔试面试的组织等各个环节保证了党管干部原则的落实，使党管干部的方法取得了新的进展；一是变“少数人选人，在少数人中选人”的封闭式选人为人民群众广泛参与的开放竞争式选人，提高了知人识人的准确性。二是变组织推荐为主为个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，为干部成长、群众更好地行使参与权和选举权提供了条件。三是普遍增加了演讲答辩、承诺就职程序，使过去单纯对好干部的选择变为对“好干部和好的任职目标”的双重选择，实现了选人与治事机制的有机统一。四是变组织提名为双向提名，变形式化的间接选举为有实质意义的代表选举或党员选民直接选举，较好地实现了组织意图与群众意愿的契合。

⑵既坚持了干部选任条件不降低，又为各类优秀人才脱颖而出创造了新机遇。调查表明，乡镇“两选”过程，实质上是把党对干部选任的条件、标准交给人民群众，让群众去识别和取舍人才的过程。不少地方在坚持干部选任的政治条件和德才素质的同时，大胆打破资历、身份、行业、所有制等界限，赋予了各类优秀人才参与基层政权负责人竞争的权利，使这一大批来自各行业的“潜人才”得以脱颖而出，这对巩固党在农村执政的社会基础有着较大的现实意义。以1998－1999年“两选”产生的2193名干部为例，93.3%的当选者是中国共产党，70%是继任干部或后备干部；有337名村干部、农业科技人员、企事业单位管理人员和教师当选，占总数的15.4%；平均年龄41岁，其中党政正职平均年龄38.9岁，分别比“两选”前下降4.3岁和5岁；学历95%在高中、中专以上，其中大专以上学历占80%，同比上升近50%；有227名原任乡镇领导干部在竞争中落选。跟踪调查发现，这批“两选”干部绝大部分已组成为乡镇领导骨干，有71%的“两选”干部被组织和群众评价为“好”，有近20%被提拔使用或列入上一级职务的后备干部培养，经考核不称职或因其他问题被撤免职的仅占1.1%。我们调查所到的6市7县的11个乡镇，普遍听到的是对“两选”干部的赞扬声。在遂宁市市中区莲共花乡调查时，公选当选的乡党委书记在44名镇村干部参加的民主测评中得了44张“优秀”票；在我们座谈的10多位干部群众中，没有一人对其提出意见。“两选”后，绝大部分乡镇班子的创造力、凝聚力、战斗力有了较大增强，有69%的“两选”班子被县市委评为好班子，比非“两选“班子高10多个百分点。同时，各地还从“两选”中新发现和破格启用了一大批在潜力的年轻干部。

⑶既坚持了公开平等竞争，又为消除用人腐败、激发干部活力找到了新途径。调查表明，乡镇“两选”打破了干部选任神秘化、封闭化的倾向，形成了在人民群众关系、靠金钱、靠人情的异化竞争，较好地防止和克服了用人腐败和不正之风，使广大干部群众深受教育和鼓舞。从更深层次上讲，较好地体现了同志提出的“只有让人民来监督政府，政府才会松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”的思想。据了解，在开展“两选”的地方，干部队伍中拉关系、找靠山的少了，混日子、熬资历的少了，搞赌博、讲吃喝的少了，比学习、比工作、比贡献的多了。遂宁市市中区出现了“古有洛阳纸贵，今有遂宁书贵”的新鲜事，几百元一套的公选领导干部丛书、邓小平理论、党建党史等相关刊在新华书店被抢购一空。干部群众反映，在“两选”前，是上级促下级干事，农民有事情要到乡上请干部下去帮助解决，现在是乡干部经常主动找事干，主动下村做工作。在一些地方，还出现了县市机关干部申请无条件到乡镇工作，乡镇干部主动要求到村任职锻炼的现象。在“两选”中新走上领导岗位的同志时刻以“我是公选（直选）干部”警醒自己，以扎实的工作回报组织的人民。继任的干部也感到自己压力更大了，责任更重了。有个乡说：“现在三天不在乡上，心里就发慌。”巴中市215名落选干部中，有61人一改过去“只说不做”的官老爷作风，重新赢得了群众信任，在届中参加缺额竞争重新走上了领导岗位，其他同志也多数能做好分配的新工作。面对这些新气象，不少基层干部认为，乡镇“两选”最大价值，就在于形成了这种新的导向和风气，可以使千千万万优秀人才在实现党的千秋大业中不断涌现出来。

⑷既坚持了党管农村工作，又在调动一切积极因、加快农村发展上打开了新局面。党管农村工作，是我们党的一个,是一项重大的政治原则。在调查中发现，乡镇“两选”领导干部既调动了基层干部的积极性，又赢得了民心，形成了干群一心谋发展的良好较好落实，使这些乡镇的工作面貌发生了积极的变化。一是农村基础设施建设得到了较大改善。我们在所到的步云乡、莲花乡、南城乡发现，近三年需要群众出钱出力的公益事业好办了。与以往历届相比，本届三个乡的基础设施建设都是投入最大、项目最多、见效最明显的时期。通过干群一心共同努力，步云乡政府在选举时承诺的10件实事有9件已经办成，南城乡党委政府承诺的15件实事全部办结，两乡农民的运输难、通讯条件大为改善。二是经济结构调整和两个文明建设步伐有所加快。特别是在被誉为“全国扶贫攻坚的一面旗帜”的巴中市，近几年农村经济社会发展势头较好，已经有23%的村建成了文明村，42%的社建成了文明社，45%的农户建成了文明户，生活质量明显提高。在谈到巴中近些年的变化时，干部群众普遍认为乡长村两级干部公选是重要的推动力。三是促进了农村社会的稳定。据了解，绝大部分乡镇“两选”后出现了政通人和新气象，一些以前不稳定因素较多的乡镇，通过公选干部的出色工作，化了民怨，顺了民心，实现了从乱到治。如南部县窑场乡因干部作风粗暴，铺张浪费严重，引起了数百人参加的群体性事件，原书记、乡长被撤职调离。公选的女乡长上任后，提出了“卧薪尝胆，克勤克俭，克己奉公，治穷治愚，治理窑场”的治乡思路，与新任书记一起团结带领全乡干部，自觉“管住口、捆住手、行从简、管从严”，冒着酷暑奋战在渠道上为旱灾所困的群众守水，修通了出乡柏油公路，使全乡出现人心稳、事业兴的好势头。

2、乡镇“两选”是农村基层民主发展的有益探索，有助于推动农村民主制度建设的进一步发展。

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是党的十六大提出的一项极其重要的任务。实行村民自治以后，“三自四民主”特别是民主选举制度能否扩展到乡镇一级，是上下各方广为关注的热点问题。我们感到，乡镇“两选”用事实解答了许多停留在思想层面的疑问，对乡镇民主制度建设有着深远影响。

一是初步回答了农民群众是否有积极性和能力参与民主推选乡镇领导干部的问题。调查表明，近些年来，基层干部群众对乡镇“两选”普遍持肯定和欢迎的态度。在座谈中，一些干部群众还提出：“公选仍然是羞羞答答的民主，完全可以掀开盖头来，过渡到党领导下的直选。”遂宁市市中区正是顺应群众的这种愿望开展了步云乡直选试点。各地普遍反映，在“两选”过程中，群众参与热情之高、到会这整齐、农民代表向竞选人提问之认真，都超出了上级党委的预料。在许多地方出现了在外打工的农民飞机回乡参选、农村高龄老人甚至百岁老人亲自参加选举投票，夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推荐候选人时激烈争论的动人场景。经过市场经济的洗礼和村民自治实践的锻炼，农民的民主意识和民主能力的确有了较大程度的提高。

二是初步回答了“两选”扩大到乡镇会不会影响党的领导的问题。调查表明，乡镇“两选”不仅没有削弱党的基领导，相反对于加强党的领导、巩固党在农村的执政基础、扩大党的社会影响力有着积极的影响。特别是解决了一些地方党组织对乡镇换届工作难领导、组织意图难实现的问题。如上届乡镇换届中，未开展乡镇公选的乐山市有155名组织提名的乡镇领导干部候选人落选而普遍开展公选的巴中市四县区和南充市南部县乡镇换届选举则全部一次成功。

三是初步回答了在经济社会发展水平差异很大的农村发展乡镇民主的路径如何选择的问题。各种公选形式在不同地域实施取得成功的事实表明：农村经济发展水平落后，不一定表明群众民主意识和能力的落后，相反，不发达地区的农民对选好能带领他们改变贫困面貌的乡镇带头人更为关注。只要有利于维护、实现和发现农民群众的民主权利、有利于社会稳定、有利于加强和改善党的领导的民主形式，都可以并且应该探索。