影响党群关系的体制机制问题报告

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一、当前影响党群关系的体制和机制因素

（一）由于权力条块分割和领导体制上长期高度集中的惯性作用，党政职能未能从制度规范上彻底廓清，实际中仍然存在着以党代政、包揽一切的工作运行机制，执政党未能从直接领导方式中转换出来，导致在社会实践中的一切矛盾关系都演化为党群矛盾关系

随着市场经济体制的逐步建立和完善，领导体制过于集中的弊端越来越显现出来。现在县与乡镇的自主权逐渐被缩小，而领导责任非常大，什么事都“一把手”负总责。在乡镇一级，现行体制中乡镇政府原来的一些职能如土地审批、宅基地审批等，现在都划归条条管理，乡镇党委政府职能有限，农民群众要求办理的一些小事在乡镇也难以办理，使农民群众误以为基层党委政府不办实事，导致农民群众对基层政权的不信任。由于条块之间关系不理顺，条条部门与乡镇政府配合不到位，有利的事都争，不利的事都推，致使有些小问题拖成大问题。此外条块分割，考核标准不一致，也影响了各方面积极性的发挥。现行体制下县委县政府对乡镇党委政府的考核是硬指标，考核力度大，责任压力也大，而条条部门的考核约束则力度较小，责任也小，农民群众有意见有问题解决不了，处理不好，直接责任都记在乡镇党委政府身上，因而使得农村乡镇党委政府成为党群干群矛盾的交会点。

实行党政职能分开是加强和改善党的领导的重要途径。但现实中党政仍处于分不开的状态，而且越到基层党政越是交织在一起，党的大量活动渗透到政府工作中，政府的许多工作也都是在党委会上做出决策。在现行体制下，县委政府两套班子、两套人马在干同一件事，党政职能不分也导致行政成本过高，行政效率下降，该处理的事推诿扯皮，引起群众不满，影响党群关系。

（二）由于人民授权关系在制度机制上尚未完全理顺，无论是干部的选举制、任命制还是聘任制，在实际运行中仍然是委任制在发挥主导作用，导致领导干部对上负责和对下负责的一致性原则失衡

在我国现行政治体制中，各级权力机关的负责人都由同级人民代表大会或同级党的代表大会选举产生。在长期的民主实践中，特别是在地方和基层换届选举中，既要坚持党管干部的原则，又要坚持“人民公认”的标准。然而，在实际选举的操作中党的领导往往与发扬人民民主融合度不高，人民授权又和行政领导权相混淆，致使行政授权制仍发挥主导作用。

目前，在基层的选举中，不仅存在着提名权实际上由县乡主要领导掌控的现象，还存在着一些基层党代表、人民代表实际上也是由镇村领导指定的问题。再加上选举过程中个别人以各种方法操纵选举，这样就必然造成形式上的选举制，实质上的委任制。另外，现任干部的管理制度、监督制度、考核制度的也不科学、不健全，个别干部为了尽快取得所谓的“政绩”，不惜牺牲群众利益和资源环境，搞形式主义，为了确保上级指令任务的完成，不惜动用各种手段，严重损害了党群干群关系，弱化了群众对党和政府的信任。

（三）一些党员干部，封建官本位意识和官僚主义、享乐主义、拜金主义思想膨胀，导致一些地方权力腐败和不正之风盛行，党群干群关系疏远甚至恶化

由于执政地位的变化、监督机制的不科学和工作不到位，一些党性不强、意志薄弱又握有权力的执政者，其封建官本位意识死灰复燃，封建的享乐主义和西方的拜金主义交汇作用，于是权钱交易、权权交易开始滋生。而在执政条件下，对权力的有效制衡监督机制必须健全和完善。在我国，党内监督、权力监督、立法监督、社会舆论监督和群众监督，由此构成了比较完整的监督体系。但这样一个完整的监督体系其作用的发挥还很不够。特别是高层“一把手”的监督，受现行党内监督体制的局限，同级纪委监督是十分软弱的，而上级纪委监督又是极为滞后的。同时，党外监督，包括司法监督和舆论监督以及群众监督等，在现行体制下的很难发挥有效的监督作用。

（四）由于改革具有风险性、探索性，对在改革中新出现的利益群体、特殊群体的兼顾和保障缺乏成熟的理论指导和政策机制，出现了改革前后政策标准不一，造成一系列的社会矛盾

例如，某些省份对国企改制从省到市并没有制定统一的标准，有些改制政策只要求下级参照某些标准执行，有的政策规定在执行过程中，又在不断下发文件修改原有的政策，有的甚至是一厂一策。由于政策缺乏必要的统一性和稳定性，给企业改制带来一系列问题，引起职工群众的不满。另外企业改制中对改制后职工的各种保障政策制定的也不尽合理。当然，企业改制作为改革的重要部分需要有一个实践和完善的过程，但上级政府在制定政策中缺乏实践经验，决策中缺少基层党员干部和企业职工的参与，不能不说是一种缺陷。

（五）人民群众表达意志和参与管理国家和社会事务的作用发挥还不充分，党代表人民群众利益的机制还未完全成熟，造成党与群众的隔阂或脱离现象

目前，在某些部门的现行决策机制中，决策的选择权、决定权始终掌握在领导者手中，实际上形成群众民主、领导作主的局面。人民群众在决策中处于被动地位，人民群众在决策机制中的决定性功能体现不明显，这就难以保障班子决策始终代表广大人民的利益。而在一些领导作风不民主，民主集中制原则贯彻不好，甚至“一把手”一言堂的地方，党内民主、人民民主成为利用的工具和形式，完全变成了一人说了算。在一些决策中，本来符合人民群众的长远利益，如城市建设拆迁、农村修路建桥等公益事业建设，但由于缺乏广泛的民主参与和决策论证、缺乏群众对实施、方案的充分讨论，在实施过程中又缺乏群众的民主监督，结果出现了好事办不好甚至办了好事群众也有意见的现象。

二、建立完善以实现人民群众根本利益为核心的领导体制和工作机制

（一）不断推进社会主义民主政治建设

我国的人民民主国家制度体系是在党的领导和执政条件下展开运作的，从这个体系的内在原则来说，它的具体运作过程，实际上是政党、国家、社会三个力量相互作用的过程。在三个力量的作用中，社会是决定力量。政党只有得到社会最有力的支持和认同，具体来说就是得到最广大人民群众的信任、拥护和重托，才能有效地掌握国家政权，从而实现和发挥党对国家和社会的领导核心作用。当前，在改革和推进人民民主的体制机制上应着力抓好四个方面的建设：

第一，推进领导体制建设。变权力高度集中在各级党委、以党代政、包揽一切的领导方式，为党“总揽全局，协调各方”的领导方式。按照党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一原则，用法规制度划清、规范党与权力机关、行政机关、司法机关和人民团体的职责，支持他们按照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，使各级党组织从具体事务中超脱出来，总揽但不包揽，协调但不替代，站在人民群众根本利益的立场上，集中精力抓方向性、全局性、战略性、前瞻性和重大性问题，依法领导和监督各级权力机关、行政机关、司法机关和人民团体职责的履行。另外，还要把现在笼统的党群关系分解为人民群众与政党、行政和司法的关系等等，从而使国家制度体系和党的领导体制走上法制化、科学化、民主化的轨道。

第二，继续加强民主集中制建设。变着重强调领导集中为保障党员民主权利。要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，建立健全充分反映广大党员和党组织意愿的党内民主制度，鼓励和保护大家讲真话、讲心里话。建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，建立党的代表大会提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。进一步扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点工作，扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，及时把好的经验向其他市县推广。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，改革和完善党内选举制度，坚决克服家长制、一言堂现象。另外，要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增加执政的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。

第三，推进民主决策制度建设。变人民群众在决策中的被动地位为主动地位，变“群众民主，领导作主”的机制为“领导民主，群众作主”的机制。在决策程序中，一要建立健全了解民情、反映民意、集中民智的意志表达机制，使决策真正建立在科学、民主的基础之上；二要建立健全重大决策的党员或人民代表参与、表决机制，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；三要建立健全决策失误责任追究制和纠错改正机制，加大对决策实施过程和结果的民主公开和民主监督力度。

第四，积极推进基层民主建设。变传统的自上而下、行政命令的群众工作方式，为民主决策、民主管理、民主监督的工作机制。一要在农村和基层单位积极推进和健全政务公开、厂务公开、村务公开的民主透明制度，将公开的关口前移；二要不断总结适应新时期基层群众工作的新机制。如重庆市开县麻柳乡在修建双河口大桥的实践中，总结出在兴办农村公益事业和发展经济等重大事项时，实施“八步工作法”的经验（第一步，深入调查搜集民意；第二步，召开会议初定方案；第三步，宣传发动统一思想；第四步，民主讨论确定方案；第五步，户户签字进行公决；第六步，分解工程落实到户；第七步，各村民小组组织实施；第八步，竣工结算张榜公布）。

（二）不断推进以法制权、以权制权的权力监督体系建设

加强对权力的制约和监督，要从权力授予和权力行使的源头上解决问题。按照“规范化、程序化、具体化、刚性化”的原则建立一整套监督制约制度，特别要通过制度解决领导干部权力过大和权力没有边界的问题。

第一，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。首先，权力的配置要合理化、科学化。要按照效率原则和权力制约原则，对党政部门的权力进行科学配置，尤其对直接管理人、财、物的重要部门，对某些过于集中的权力要进行适当分解，形成合理的权力结构，以利于各种权力之间的有效制约和监督，避免权力过于集中于少数人手中。其次，权力的运行要规范化、程序化。要明确各权力层次、权力主体的职责和权限，规范化地行使权力，防止越权、侵权行为的发生。要明确规定权力运作的程序，从决策和执行等环节加强对权力的监督，使权力行使者按照既定的规章制度和行为方式行使权力，克服权力行使中的随意性，防止权力滥用。

第二，要加强廉政法制建设，进一步完善各级领导干部廉洁从政的行为规范。针对容易产生滥用权力的具体制度、体制和薄弱环节，通过深化改革、体制创新和廉政立法，建立起适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设需要的权力运行体系，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。

第三，要强化领导班子内部监督。加大经常性监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是领导干部的监督。建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，依法实行质询制、问责制、罢免制。

（三）继续深化以人民授权关系为核心的干部人事制度改革

深化以人民授权关系为核心的干部人事制度改革，要从以下四个方面健全制度机制。其一，在选举制中要着重落实代表的知情权和选择权，在选举程序中扩大公开透明程度，乃至促成候选人与代表直接见面并进行简短演说，以保障代表在知情基础上的选择权。其二，凡适宜公选、竞聘的岗位，基本上采用公开选拔和竞争上岗的方式，并取消苛刻的年龄、学历限制，让优秀人才脱颖而出，落实人民群众的参与权和竞争权。其三，抓紧研究制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，完善职务和职级相结合的制度，实行党政领导干部职务任期制度，健全公务员制度。其四，加强对现任领导干部的管理监督，参考《干部任用条例》，研究制定“干部管理条例”，以落实人民群众的评价权、罢免权为核心，建立健全对现任领导干部的民主管理机制，以解决干部对上对下负责的失衡问题，并为干部选拔和能上能下、优胜劣汰提供基础依据。

（四）调整社会分配制度，完善社会保障体系

调整社会分配制度是解决社会分配不公、防止社会失衡问题的关键。一要通过税收杠杆，加大高收入和暴富阶层的个人所得税征收力度，并强化他们增强依法经营和依法纳税的意识。二要逐步提高企业职工的最低工资标准，并按地区发达程度和工种岗位，区别制定分类标准，以提高职工的收入水平，缩小收入差距。三要解决垄断行业和非垄断行业职工的收入失衡问题，运用法规手段规范垄断行业的收入标准，或通过税收手段进行国民再分配。同时要规范垄断行业企业内部领导层、管理层和一般职工的收入比例，缩小领导层和一般职工过大的收入差距。

建立与国情和经济发展相适应的社会保障体系，是一项重要而艰巨的任务。一要在城市继续做好“两个确保”工作，搞好“三条保障线”的衔接，不断拓宽社会保障覆盖面，提高基金收缴率和社会化管理水平；二要依据地区发达程度，逐步向农村养老保险和医疗保险推进。三要对农村中伤残复退军人、军烈属、孤寡老人、残疾人提供最低生活保障，变“年终关怀”为“终年关怀”。

（五）积极推进党联系群众的制度机制建设

除继续加强人大、政府、人民团体和信访部门联系人民群众的制度建设外，在党的工作机制上，第一，有必要建立起一个畅通的渠道，在党委研究室的基础上，整合一个专门的部门——“民意联通部”，“民意联通部”的主要任务是经常深入基层、深入群众调查了解民意，定人定期对民意进行研究。同时建立与信访部门、群团组织、民间调查组织、新闻媒体联系的制度。民意联通是履行执政党功能的重要标志，它要对民意研究梳理后，将需要通过路线方针政策解决的重大问题提交党委研究处理，在我国市场经济条件下利益出现多元分化之后承担起利益表达的机制功能。第二，要进一步整合已有的一系列联系群众的制度，如领导干部下基层、联系点制度、接待日制度以及领导干部定期与群众沟通对话制度等，形成一个有机系统。第三，要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。