机关党内民主问题浅析的报告

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民主是人类文明的结晶，更是政治文明的核心和精髓。我们党高度重视发展党内民主。党的十六大强调，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。机关党组织是建立在各级党和国家机关中的党的基层组织，机关党内民主是党内民主的重要组成部分。认真研究机关党内民主现状、存在问题及解决对策，对于加强机关党的执政能力建设具有重要的现实意义。本文将结合当前机关党组织建设实际，就发展机关党内民主谈一些看法。

一、如何认识党内民主

如何认识党内民主，决定着发展什么样的党内民主和怎样发展党内民主。王一程：《对发展党内民主的几点认识》、《党建内参研究》2005年第7期。过去，我们对于党内民主的理解和认识往往是从民主与集中的关系角度去阐述，或者是把党内民主简单地理解为民主作风。这些实际上都是从某一个侧面来理解党内民主，并没有准确把握党内民主的本质，也是导致我们党内民主建设长期滞后的一个重要原因。所以，在本文开头，笔者拟通过相关概念的比较分析，对党内民主的本质作粗浅探讨。

（一）党内民主与民主

“民主”的概念很早就出现于中西文化中，并且都与社会政治直接相联系。在中国，“民主”一词最早见于《尚书•多方》中载“乃惟成汤，克以尔多方，简代夏作民主”，即只有成汤能用多方贤人，代替夏桀成为人民的主人。可见，中国古代的“民主”概念的基本含义是“人民的主人”。在西方，“民主”一词起源于古希腊，历史学家希罗多德最早使用“民主”这一概念，意即多数人的统治。文艺复兴时期，资产阶级启蒙学者提出了“人民主权”原则和“主权在民”学说，奠定了现代资本主义民主理论。当然，这里的民主，是国家形态的民主。

党内民主是一个政治组织内部的民主，它同国家形态的民主有所不同。张荣臣，《略论党内民主》、《中共中央党校学报》2004年第1期。在这个问题上应把握两点：一是要看到两者的区别，即作为一种政治组织内部的民主和一般民主是有区别的，党内民主不等同于一般民主，更不能在实践中将民主的一般原则硬生生搬到党内来，党内民主应该有其自己的表现形式和独特内容。对于一个政治组织来说，首要的是保证组织力和凝聚力，只有这样，党才有力量。因而，每个党员在入党时都要向党保证，要遵守党的纪律，服从党的组织。在这里，作为党员个人的权利和作为公民个人的权利并不是等同的，每个党员都有让渡部分权利的义务。二是要强调两者的联系，即党内民主也是民主的一种形式，它同一般民主不是内在本质上不同，而是范围和表现形式的不同。借口民主形式和范围的不同，否定党内民主所包含的民主的一般原则是错误的。党内民主不应是对民主的一般原则的否定，而应是民主的一般原则在党的组织和党内生活中的反映。如果脱离民主的一般原则，从党内民主的特殊性出发，排斥民主权利、民主选举、民主监督，将党内民主界定为同一般民主截然不同的东西，就离开了我们发展党内民主的初衷。

（二）党内民主与民主集中制

民主集中制是党的一项根本组织原则和组织制度。而党内民主是党的根本性政治原则，是党的全部生活和活动所必须遵循和坚持的本质性内容，它更多涉及的应该是制度性的规定。可见，党内民主不能等同于民主集中制的民主，尽管他们在内容上有相同的地方。如果把党内民主等同于民主集中制的民主，实际就把党内民主的内涵缩小了。所以说，作为组织原则的民主集中制是由作为政治原则的民主所决定和制约的，不仅民主集中制是否实行取决于是否民主，而且民主集中制实行的可能程度也取决于民主的发展程度。当然，党内民主的制度性实现，需要民主集中制的程序性保证。

（三）党内民主与民主作风

党内民主当然包括民主作风，但绝不仅仅是民主作风。如果仅仅从作风上发扬民主，而不是从制度上完善民主，党内民主就缺少可操作性。党的十六大指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”把党内民主提升为一种制度安排，无疑具有重要意义。

由此可以对党内民主作如下界定：所谓党内民主实质是由党的性质、宗旨和奋斗目标所决定的，体现在党的制度和党内生活中的，由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。

二、如何看待机关党内民主现状

列宁指出：“任何民主，和任何政治上层建筑一样……，归根到底是为生产服务的，并且归根到底是由该社会中的生产关系决定的”。《列宁全集》第40卷，第276页。可见，民主是历史和具体的统一，充分认识机关党内民主现状，对于推进机关党内民主建设具有重要意义。改革开放以来，机关党内民主有了极大发展，但仍然存在不少问题亟待解决。

（一）机关党内民主存在的主要问题

1、主体方面存在的问题。一是相对于机关党内民主发展要求来看，党员民主意识和民主观念不强，参与党内事务的积极性不高，参与党内民主实践的能力不够。二是机关有些单位党的主要领导干部的民主表率作用发挥得不够好，存在独断专行，家长制、“一言堂”现象。三是在机关党的领导班子决策方面，不同程度地存在着民主不力和集中不力的问题。

2、制度和机制方面存在的问题。一是机关民主途径不畅。上情下达渠道不畅，许多党员反映不知道党内情况，有些问题社会上已传得沸沸扬扬，党员方才知晓，党员笑称“出口转内销”；下情上达渠道不畅，按照《党章》规定，党员可以向党的任何一级组织反映问题，但在现实生活中，党员表达意见渠道、受理时限、反馈方式，都缺乏操作性强、快捷有效的制度。二是机关选举制度不完善。有些单位党内选举流于形式，严肃的选举变成了走过场；有的单位存在“领导定名单、代表划圈圈”的现象，不能充分表达选举人的意志。三是机关党内民主监督制度不完备。缺乏明确具体的检举、弹劾和罢免等制度，党员的揭发权、检举权缺少制度保障；民主生活会质量不高，存在把民主生活会开成工作总结会倾向；由于工作繁忙等原因，党员领导干部过双重组织生活会不正常；机关党委对机关内部行政干部的任免、调动、奖惩缺乏发言权，上级党组织对领导干部的使用征求基层支部意见不够。

（二）机关党内民主存在问题的主要原因

一是苏联模式的沿袭及影响。从建国到改革开放前，党沿用了苏联模式的一元化领导体制，权力过分集中于党的主要领导人。在这种体制下，发展机关党内民主就受到很大限制，机关党内民主实现的难度就比较大。二是机关党内民主制度建设乏力。长期采取政策文件指导的方式领导社会事业和党内生活，制度建设意识不强，助长了一些领导班子和领导干部在贯彻执行民主集中制过程中的随意性，影响了机关党内民主制度的落实和完善。三是中国历史文化传统的影响。我国是一个有着数千年封建专制历史的国家，没有经历过真正意义上的资产阶级革命，缺乏民主和法制传统，公民人格意识、权利意识淡漠，影响党内的政治生活，也制约机关党内民主的充分展开。

三、如何推进机关党内民主建设

从以上分析可知，要使机关党内民主真正成为现实生活，既要使民主原则深入人心——民主活动的“主体”得以确立，又要使民主制度建立健全——民主活动的“客体”得以确立。如果没有主客体的统一，即使民主原则叫得再响、民主制度订得再细，这种民主仍是潜在的而不是现实的。萧功秦。《从政治发展角度看“党内民主化”论》。《浙江学刊》。2004年第2期。鉴于此，现就推进机关党内民主建设提出以下几点建议。

（一）加强和改进党员民主意识教育

党员是党内民主权利的主体，要使广大党员自觉遵守党内民主，就要在思想上牢固树立民主观念。党员有了民主观念，民主制度的贯彻执行就有了可靠基础。在我国，封建专制思想根深蒂固。刘少奇早在1941年就指出，“中国是一个缺少民主传统的国家，一般说人民没有经过民主训练，不懂民主。而我们党内，也有很多党员不了解民主。”《刘少奇论党的建设》第316页。中央文献出版社。时至今日，等级观念、特权思想、“官员钦定”等在党内和社会上仍然占有一定市场。

因此，加强和改进党员民主意识教育，加深党员民主观念，是机关党内民主发展的必要途径。一是要对党员特别是党员领导干部进行必要的法律、制度、规则、程序和政治技能的教育、传授和训练，使党员了解民主规则和程序，提升民主意识，增强对坚持党内民主重要性、紧迫感的认识，掌握民主生活技能，从而直接参与机关党内民主生活。二是要使民主权利的实现真正与其自身利益紧密相联系，使党员认识到民主权利的实现对于自身长远利益和当前利益的重要意义，从而切实感受到参与机关党内民主，实现民主权利的重要性和迫切性。

（二）健全和落实党员民主权利保障机制

十六大报告指出，党内民主制度创新“要以保障党员民主权利为基础”，明确了党员民主权利保障机制创新的基础性地位。

党员民主权利保障机制创新的关键是机制，而不是具体关于党员权利的规定。机制是一种功能，它具有协调和润滑作用。只有建立有效的保障机制，党员民主权利才能得到实现。当前，针对机关党员权利的实现和党内机制的缺陷，主要应完善三大机制：党内情况通报机制、情况反映制度和重大决策征求意见制度。党内情况通报机制，即重大事情党内先知道，重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论，重大决策的实施党内先发动，从而增强党员的荣誉感和责任感。情况反映制度，即积极拓宽党内下情上达的信息渠道，保证下级组织和党员的意见及时准确地反映到上级组织中来，以便上级组织对党内外情况有准确的把握，对突发事件及时作出正确反应。重大决策征求意见制度，即走党内群众路线，就关于党员切身利益的重大问题让党员展开讨论，发表见解，上级组织认真听取党员意见和建议，使党的决议科学化、民主化。这三大机制的建立都是为了最大限度地保障党员权利得到实现，从而调动其积极性、主动性和创造性。目前，这种机制的建立仍有阻力，因为要保障这些机制的有效运行，需要党务公开，运作透明，更需要加强对领导人的监督，这必然会引起部分同志的反对，因此如何在操作层面上完善机制仍需继续探索。

（三）探索和推进机关党建制度创新

发展机关党内民主贯穿于机关党建全过程，必须同机关党建各方面的改革和制度创新有机地结合起来，从改革体制机制入手，为机关党内民主建设提供制度保证。

一是要深化干部人事制度改革，建立健全干部选拔任用和管理监督机制，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持和完善民主推荐、民意测评、民主评议制度，实行领导干部任前公示制和任用票决制，推行公开选拔和竞争上岗，探索干部实绩考核、引咎辞职和弹劾罢免制度。二是要创新机关党内选举制度，逐步扩大直接选举的范围，健全候选人提名方式，适当扩大差额选举比例，试行竞选制度，完善选举程序，提高机关党内选举的透明度，让党员对候选人的情况有比较清楚的了解，使选举充分体现党员意愿。三是要规范机关党内决策制度，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，规范决策中枢系统、咨询参谋系统、信息系统，合理设计决策程序，推行绩效评估及修正制度，完善“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的决策机制。四是要完善机关党内监督制度，实行领导干部政务活动公开和个人重大事项报告，出台相应党内质询制度和民主评议制度，建立健全层层监督责任制，支持群众监督和新闻舆论监督，完善领导干部参加组织生活制度、党员民主生活会制度，落实机关党组织参与干部考核和民主评议工作的有关规定。

（四）坚持和完善民主集中制

从上文可知，民主集中制是党的一项根本组织原则和组织制度，机关党内民主的制度性实现，需要民主集中制的程序性保证。

民主集中制度的核心是实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。民主集中制有几个重要原则，其中起主导作用的，是少数服从多数原则。所以，坚持民主集中制原则，具体到党委、党组决定党内重大问题时，就必须按照少数服从多数的原则进行民主表决。表决必须建立在充分民主讨论的基础上，不进行充分民主讨论就简单地进行表决，往往会给个人或少数人把自己的意见强加给党委、党组提供可乘之机。由于各位党委委员、党组成员的思维方式、社会阅历、知识结构、生活经验和观察问题的角度不尽相同，对同一个问题往往会产生不同的认知和态度。真理越辩越明，开展民主讨论的过程，是班子成员们相互交流、统一思想的过程，实际上也就是集中的过程。

坚持民主集中制必须完善民主集中制，要着重在制度建设上下功夫。李良栋：《发展党内民主与完善民主集中制》、《党建研究内参》2005年第6期。制度的内容必须具体明确，允许做什么，不允许做什么，要规定得清楚，使之具有可操作性。制度还必须综合配套，严密完备，针对机关党内民主生活的各个方面和各级机关的具体情况，要逐步建立一整套互相配合、相互保证的具体法规。最重要的是，执行制度要严肃认真，坚持不懈，无论什么人，只要违反和破坏了党的制度，就要对他执行党的纪律。