监督的八大误区的调研报告

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误区之一:无视分权而谈监督

对公共权力的制约和监督，其前提是合理分权。没有合理分权，就无所谓对权力的制约和监督。但是长期以来，我们对西方“三权分立”的过分警惕甚至恐惧而往往讳言“分权”，使有的人脑海里产生这样的认识:我们的党和国家政权只能集权而不能分权。其实，这是一种莫大的误解。它既与马克思主义政权理论相违背，也不符合我们国家政权结构的基本实际。马克思主义从来没有笼统地反对过分权，更没有反对过合理分权。西方的“三权分立”弊病主要在于:一是它局限于国家机关自身内部的“三权”制约，而根本缺乏“社会”和“国家”的制约；二是在原则上是机械的相互平行、“鼎立”。这是它所存在的历史局限性和阶级局限性，对于我们来说不可取。然而，其中蕴含或贯穿的“分权制衡”原则本身却是人类文明进步的重要成果，值得我们结合自己的国情加以汲取和借鉴。事实上，我国的人民代表大会制度对此也是有所汲取和借鉴的。

在我国的人大制度下，权力机关(立法机关)、行政机关和司法机关从来都是分设或分立的，立法权、行政权和司法权大体上也是分得比较清楚的，只不过是我国的这种“分权”排除了西方那种三权的相互“鼎立”，而最终统一于人大这一权力机关。通常所说的我国人大制度实行“议行合一”，并不符合实际，应该予以澄清。在我们党内，按照党章规定，党的代表大会、委员会以及作为专门监督机关的纪律检查委员会也是分设的，“分立”的，其权力和职能也是大体上有所区分的，而并不完全是决策、执行和监督“合一”的，只不过是在实际运行上发生了“三合一”或“三位一体”(实际上是“三权集于党委一身”)的问题，而深陷误区难以自拔罢了。

误区之二:离开权力授受关系谈监督

监督，归根结底，是一种特殊的权力制约关系，是权力授受关系的重要体现，也就是委托权对受托权的监督和督促。这是监督的实质问题。但是，长期以来我们往往离开这个实质问题来谈监督，来抓监督。结果，虽然也采取了很多措施，力图加强对权力的监督，然而总的来说实际效果并不能令人满意。要从根本上改变监督不力的状况，必须牢牢抓住监督的实质，调整和理顺权力授受关系，在党内建立起充分体现选举人意志的“党员(选举、授权)→代表大会(选举、授权)→全委会(选举、授权)→常委会”这样依次选举的授权链。要能做到这一点，就必须从根本上改变实际存在的“书记办公会→常委会→全委会→代表大会→党员”这种颠倒着的授权链，其中包括取消于党章无据的“书记办公会”。这是加强党内监督的深层基础。在这里，首要的、也是最为基础性的，是党员充分行使自己的民主权利，通过直接或间接的选举对党代表和党的领导机关及其领导人实施授权；其次是党代会对全委会、全委会对常委会实施授权。只有处理好这种权力授受关系，才能谈得上强有力的监督。

误区之三:过分强调支持和配合，忽视监督的相对独立性

长期以来，谈到监督问题时，往往强调监督与被监督的统一性或相互支持和“合作”，而忽视监督者及其监督的相对独立性，甚至讳言监督与被监督的“异体性”。受此思想观念的影响，我们的专门监督机关常常被置于被监督者的控制之下，几乎在一切方面都受制于、依附于被监督者，使监督者实际上没有多少独立性。这就从根本上导致专门监督机关难以独立行使监督权，使“铁面无私的监督”成为不可能的事情。

监督，实际上是某种监督主体对被监督对象实施的一种督促性或限制性的活动，因而监督对于被监督者来说，总是一种来自“异体”的行为，也就是说，监督者与被监督者、监督与被监督必然是“异体”的，而绝不是“同体”的。通常所谓“自我监督”或“内部监督”，那也是指同一个组织系统内部不同部分之间的监督，而不是指同一部分自己对自己的约束。我们的“党内监督”，是指庞大的党组织系统内各个不同部分之间的监督，如上级对下级、纪委对有关党组织和党员、党员对领导机关、党委内各成员间等等的监督，无一不是这部分对那部分的监督。任何部分自己对自己的约束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么“监督”。

误区之四:依赖于被监督者的“自觉”，而忽视监督的强制性

由于监督主体之行为缺乏独立性，必然导致把加强监督寄希望于被监督者的自觉或主动。而理论和经验都证明，被监督者由于手中所拥有的权力的本性使然，几乎都不愿意接受监督，甚至竭力逃避监督。把加强监督寄托于被监督者的自觉或主动，是不现实的，靠不住的。正因为被监督者一般来说没有这种自觉性或主动性，才需要监督；反过来，如果被监督者能够自觉或主动接受监督，那监督也就没有必要而成为多余的了。

监督本身具有强制性或被迫性。这是监督不同于其他社会行为的一个重要特征。不管被监督者是否愿意，监督必须强制性地实施。通常号召被监督者“自觉接受监督”，那只不过是一种道义上的要求或思想教育的配合，而并不是监督本身必然具有的规定性。

误区之五:把加强监督过多地寄希望于所谓“一把手”

监督的关键在“一把手”，这似乎已成为共识。就监督的重点来说，这是有一定道理的。在现行体制下，不同层次的“一把手”都在不同范围内拥有最大的、不受监督的权力，对他们的监督之重要和监督之难也正在于此。这里有一个难解的悖论:一方面，“一把手”由于处在关键地位而最需要受到监督；但另一方面，由于他们的这种地位而对监督具有举足轻重的或决定性的作用，监督要靠他们的“贤明”来推动，而“一把手”与其他权力的拥有者和行使者一样，往往又不愿意接受监督，因而在客观上对“一把手”也就最难监督。这样一来，真正加强对“一把手”的监督，几乎就成为不可能的事情。如何在“最需要”而又“最难”的困境中找到一条出路呢？关键在于紧紧抓住监督问题的实质，从体制上解决权力过分集中特别是集中于“一把手”的问题。这是治本之道。此外，还需要澄清和纠正一个长期流行的观念和提法，即把党委书记称为(当作)“一把手”，或把党政主要领导人合称为“党政一把手”的错误观念和提法(参阅2007年4月30日《北京日报·理论周刊》刊登的《“一把手”的提法与发展党内民主是相悖的》一文)。

误区之六:大多停留在口头上“责备”而忽视从行动上“纠正”

监督，具有双重功能:一是对违规行为给予口头上的责备，二是对违规行为从行动上加以纠正。正如列宁所指出的:“‘监督’不单单是在口头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。”(《列宁全集》第8卷第197页)只有二者并重，充分发挥它们的作用，才能形成强有力的监督。但是，长期以来，我们强调监督时，往往过多地寄希望于批评、提醒、警示，也就是大多停留在“口头的责备”上，而忽视从行动上加以“纠正”(包括对违规者及时实施撤职、罢免等处罚)，以致当其滥用权力或权力不作为时不能及时得到中止或改变。正因为如此，对于滥用权力、以权谋私以及失职渎职的现象，尽管怨声载道，谴责多多，甚至“权威”文件也接连，但却总是成效不大。

误区之七:模糊权力与权利的关系，而忽视“权利监督”以及“权利监督”与“权力监督”的配合和互动

监督，按其实质来说，就在于委托权对受托权的监察和控制，使权力的受托者能够按照委托者的意志行使被赋予的权力:既不得滥用权力，以至以权谋私；也不得把被赋予的权力不当回事儿而“不作为”，以至失职、渎职。这是严格意义上的监督。通常在相当宽泛的意义上所说的监督，实际上是这种监督的引申和转义。宽泛意义上的监督，如党员和人民群众对党和国家领导机关及领导人进行举报这样的监督，其本身并非直接的委托权对受托权的监督，但它在一定条件下，也可以起到强有力的监督作用。这里涉及到了“权利监督”与“权力监督”的关系问题。

“权利监督”与“权力监督”的区别主要在于:一是行为主体的性质不同。在党内，“权利监督”的行为主体是党员、党代表以及党员领导干部的“个人行为”，而“权力监督”的行为主体是党的领导机关的“组织行为”。二是所依靠和凭借的手段和力量不同。“权利监督”所依靠和凭借的是分散的个人享有的“权利”，而“权力监督”所依靠和凭借的则是有组织的“权力”。三是所具有的功能和作用不同。作为个人行为的“权利监督”对于被监督对象的违规行为仅仅具有“在口头上加以责备”的功能和作用，其本身并没有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而它是一种“软监督”；而作为组织行为的“权力监督”，对于被监督对象的违规行为，不仅具有“在口头上责备”的功能和作用，而且更重要的是还具有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而它是一种“硬监督”。从权力授受关系上说，“权利监督”是民主监督之“源”，具有基础性、根本性。而“权力监督”则是民主监督之“流”，具有非基础性和派生性。后者应当服从和服务于前者。但是，就其监督功能和作用来说，对任何被监督对象的违规行为，最终只有依靠“权力监督”，才能不仅给予强有力的口头责备，而且可以从行动上加以纠正，使违规行为及时中止或改变，以至给予适当的处罚，包括通过免职、撤职等手段收回授权。而“权利监督”本身发挥得再充分，再强有力，也只能限于对违规者的口头责备，包括批评、揭发、检举、控告等等，作为向违规者的授权机关或专门监督机关的一种“诉求”。这种“诉求”本身并不能纠正对象的违规行为，至多只能造成一种压力，引起有关权力机关的关注和重视。“权利监督”，最终必须也只能通过“权力监督”功能的充分发挥，才能起到应有的作用。

这就表明，要从根本上强化监督特别是党内监督，只有“权利监督”和“权力监督”各自都能充分发挥其功能和作用，并有机地结合起来，建立起良性互动的监督体制和机制，才有可能实现。

误区之八:模糊新闻舆论监督的“权利性”的性质和功能

新闻舆论监督是一种异常重要而又特殊的监督。在西方国家，有所谓“第四种权力”之说，即把新闻舆论看成是与立法权、行政权和司法权相并列的“第四种权力”。这种说法在我国改革开放以来也得到了不少人的认同。其实，这是一种误解，即把作为“权利监督”之一的新闻舆论监督误解成了“权力监督”的一种具体表现。诚然，由于新闻舆论传播广而快，影响又大，因而它对公共权力的监督确实具有巨大的威力，在一定意义上，似乎可以与某种强大的权力相比拟。但是，只要仔细分析其性质和功能，就不难看出，新闻舆论监督，严格说来，并不属于“权力监督”的范畴，而应该归属于“权利监督”的范畴。因为新闻舆论监督的威力和作用再大，再强有力，它本身始终只能发挥“在口头上加以责备”的功能和作用，而不具有“在行动上加以纠正”的功能和作用。而且，它的“口头责备”究竟能起多大作用，最终要取决于有关权力机关的态度和作为，取决于“权力监督”能否及时跟进。

新闻舆论监督作为一种反映和表达民意的、特殊的“权利监督”，可以及时暴露权力的问题，为实施“权力监督”的机关提供广泛的信息，并造成某种社会舆论的压力，从而引起有关权力机关的关注和重视，及时调查处理，使问题得以妥善解决。这就是说，新闻舆论监督是任何其他监督形式所不可替代的一种重要监督形式。但是，新闻舆论监督，如果孤军无援，没有“权力监督”作后盾，那么，新闻舆论监督不但不能发挥应有的功能和作用，反而会面临很大的风险，甚至遭到常人难以想象的打击报复，完全被扼杀。