村级组织换届工作调研报告

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为扎实平稳做好2008年村级组织换届工作，根据省市的要求，我县抽调县委组织部、县民政局骨干力量于9月17日-21日前往南田、黄坦、周壤、朱雅等8个乡镇开展村级组织换届选举工作调研。根据调研结果，结合2005年村级组织换届选举工作情况，现就明年村级组织换届可能面临的主要问题和对策措施分析如下：

一、往届主要做法及经验

1、领导重视，把好组织部署关。领导重视是抓好各项工作落实的关键。每一次村级组织面临换届选举时，县委都专题学习研究部署，成立村级换届选举工作领导小组，注重坚持“五个先行”，切实加强对选举工作的领导和指导。一是领导重视先行。县领导多次深入有关乡镇、村开展选举指导工作，同时，建立县委常委分片联系负责工作制，分别到各片召开片工委会议，了解和掌握换届选举工作情况，到重点村、复杂村进行督促和指导工作。各乡镇党政一把手带头包“重点村”、“难点村”的换届选举工作，切实为村级换届选举工作提供坚强保证。二是宣传动员先行。对上级关于村两委换届的有关精神，通过开展形式多样的宣传活动，及时地传达到基层群众中，营造村级组织换届家喻户晓、人人皆知的良好氛围。三是调研排摸先行。组织力量深入调查研究，进一步摸清情况，对每个村的两委班子情况、每个干部的情况和党员的群众公认度等情况掌握的一清两楚，并要根据掌握的情况，制订一村一策，切实可行的工作方案。四是解决问题先行。根据调查研究的情况，梳理出一批二轮土地承包、土地征用、信访积案、财务问题、行政村规模调整、班子软弱涣散等一些老大难问题，集中精力、想方设法落实解决措施，努力使各种苗头性、倾向性问题消除在换届选举之前。五是试点先行。根据农村的实际情况，选择不同类型的村进行试点，研究解决有关问题，取得工作经验，指导推动面上工作。

2．加强指导，把好培训和宣传关。每一次换届选举前，都组织有关部门人员及乡镇、村的负责同志，采取讲座、讲课、专题辅导、分发资料汇编、下发指导性文件等办法，开展换届选举业务培训。各乡镇也对直接参与村两委换届选举工作和直接指导选举工作的人员在选举之前进行一次全面培训，使参加换届选举的工作人员比较熟练地掌握和操作换届选举工作，吃透掌握选举的方法、步骤、用人标准、基本程序，也使广大村民群众了解掌握换届选举的主要精神。同时，在整个换届选举工作的全过程中，充分利用新闻媒体，广泛深入地宣传有关法律法规、选人标准、选举的基本程序，让广大村民了解掌握选举的方法、步骤、重要意义和法律法规的主要精神，特别是基层组织法的宣传，做到家喻户晓，为村民开展依法选举打下良好的基础，为村级组织换届选举营造良好的舆论环境。

3．突出重点，把好依法选举关。能否依法办事，是选举工作成败的关键。我们认真按照有关法律、法规规定，坚持公开、公平、公正和直接、差额、无记名投票的原则，充分尊重群众意愿，严格遵守法律程序，切实做到法定的程序不能变，规定的步骤不能少，切实把好依法选举程序关。在村级党组织换届选举中，严格执行《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，全面实行和进一步规范、完善“两推一选”的程序和做法，重点抓好选举到会率、党员群众“两推”和贯彻落实有关条例等三方面工作；在村委会换届选举中，严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《浙江省村民委员会选举办法》规定进行，着重把握好村民代表的推选、村选举办法的制定、投票选举的组织等三个关键环节，确保村级组织换届选举顺利进行。

4．严肃查处，把好组织纪律关。加强教育和引导群众学法、知法、守法，充分发扬民主，严格依法办事。对无故不参加村党支部换届选举或有其他各种干扰选举行为的，加强教育，教育无效的依照有关规定作出严肃处理。凡村两委选举中，候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其它利益收买本村党员、选民、选举人员或者其他候选人，影响或左右党员、选民意愿的坚决打击。对于发传单等方式抵毁别人，扰乱选举等违法行为，都严肃查处。对宗族、宗派、宗教和各种非组织活动干扰、妨碍换届选举工作的，及时予以制止和纠正。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、砸毁票箱、冲击选举会场等行为，破坏、妨碍换届选举工作的，依法坚决打击。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。对于情节轻微的，由有关部门予以制止并进行批评教育；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，移交司法机关，依法追究其刑事责任。同时，重视信访工作，对群众反映的问题，及时调查处理，充分运用《基层组织法》等有关法律法规耐心做好解释答复工作。

二、当前面临的主要问题

1、个别村历史遗留问题及宗族宗派势力影响换届选举。根据今年全县主题实践活动的蹲点调研情况，全县384个村共排摸出存在村级财务管理、土地征用、班子软弱涣散、信访积案等历史遗留问题的重点村94个，占总数的24.5%。其中存在村级财务管理问题34个，占8.6%，存在土地征用问题13个，占3.4%，存在班子成员不团结、软弱涣散问题18个，占4.7%，存在历史信访积案问题39个，占10.2%。从以上数据可以说明，村级财务管理、土地征用、信访积案、班子涣散等历史遗留问题在村级事务管理中还占有一定的比例，并可能在相当长的一段时间内存在，这些问题制约和影响明年村级组织换届选举工作。此外，虽然现在农村中的宗族因素对村民的影响逐渐在减弱，但这种影响并未消失，候选人利用宗族观念、宗派势力上门游说、拉选票，“自家人”、“本房人”的宗族意识、房派意识仍然影响着村民的行为，影响着农村民主政治建设的健康发展。

2、连续不断的推选工作，影响村级换届。一方面，从去年开始县、乡连续进行换届选举，今年中央、省、市党代表和人代表推荐，致使一部分党员和村民厌倦这种反复推选方式，对村级组织换届选举可能会采取消极对待态度；另一方面，在县、乡代表选举中，部分在村级中有影响力的干部由于参与竞选县、乡代表，产生一定的矛盾和隔阂，在村级组织换届选举中这种矛盾可能激化。

3、大量人口不定期外出务工、经商，造成村级换届参选率较低。目前，我县共有农村党员10918人，其中农村流动党员2877人，占26.4%。虽然根据《浙江省村民委员会选举办法》规定，村委会选举可以书面委托他人代为投票，因此村民委员会选举可以通过委托投票方式相应地提高参选率。但根据《中国共产党基层选举工作暂行条例》规定，村党支部换届选举不能通过委托投票的，因此党员外出较多的村相应参选率较难达到五分之四的要求。如我县里阳乡孙岙村由于党员外出务工、经商的较多，上届选举时有党员25人，实际在家的仅有5人，通过多方努力到会的党员的参选率才稍高于80%以上。又如我县双桂乡，常年在外的村民有4000多人，占到选民总数的40%。像这样的村，我县为数不少。

4、选举法一些规定不规范，不好操作。一是候选人审查问题在操作过程中存在一定的难度。村民委员会组织法中候选人应该是有文化、年龄轻、能力强的选民，但具体规定权力在各村村民代表大会，这形成了各地对选举候选人的标准规定不一，产生一些矛盾。如上届我们有一个村的选举办法规定候选人的年龄就产生较大的分歧，当时该村在预选时一位年龄70岁的村民票数名列第一，而根据该村的选举办法规定，候选人的年龄应在60岁以下的要求。由于该村的选举办法和选民意愿产生冲突，使选民产生了对选举委员会存在偏袒其他候选人不公正的想法，导致部分选民冲击选举现场干扰选举工作的事件发生。二是选票委托工作难操作。随着市场经济发展，较多外出务工经商的村民未能参加选举，为了保证村级换届参选率，根据选举办法可以委托他人代为投票，但在实际工作操作比较难。许多村留在家的村民占全村总人数不到30%，且大多是老人和小孩。按照一个选民最多接受三个外出选民委托的要求，将出现许多外出选民无法确定委托人的现象。此外，在一些人员较多的家庭，存在“一个饭碗吃饭、有什么委托不起”的观念，对一个选民最多只能接受三个外出选民的委托现象无法理解，这就使委托选举在实际操作过程难度较大。

5、农村干部后继乏人。一些村党支部书记长期以来生怕大权旁落不培养使用年轻干部，“近亲繁殖”发展自己亲属或亲近的人，村民代表推选时，村民代表“找”不到更加合适的人选，使得党支部换届，上届成员稳坐“钓鱼台”。这种现象削弱党组织在基层的影响力，使群众产生事不关已的心理，认为村党支部选举是支部几个人的事。同时，由于年富力强、头脑灵活、文化素质较高的青壮年和经济能人都在外地务工、经商，这给村干部的选举配备带来了一定的难度，直接影响了村两委的整体素质，出现了村两委干部人选缺乏的问题，这也是当前村级换届选举中的一个难题。

6、行政村规模调整的新村，存在诸多选举隐患。我县有549个行政村，2003年以来，通过3年的努力，撤并为384个行政村，行政村减少165个，调减率为29.5%。行政村规模调整后，合并村存在村干部的磨合期、选举难开展等问题，特别是选举问题，村民群众对原村干部占新村干部的比例如何，特别是村党支部书记和村委会主任是否属于原村，广大村民出于本位主义，也极力支持原村干部继续参选，这就出现“各选各的”、“自己人选自己人”，导致村两委班子“选举一边倒”、“班子选不足”、原小村干部“选不上”或班子产生难分工等现象。同时，行政村规模调整后，村干部职数精简了1600多人，为了达到平衡的目的，我县在2005年换届选举中采取平衡的手段，为行政村规模调整的合并村超职数配备了一些村干部，今年这次换届选举又面临着消化问题，可能会带来一些负面影响。

7、政策空白，导致个别村无法完成换届工作。从2005年换届选举情况看，我县还有几个村委会未完成换届，其原因除了人员分散难以组织外，其最主要的原因是老一届村委会担心在换届过程中自己不占优势。因此，鼓动本派的势力不要参与选举，导致选举因无法达到法定人数而无法进行，从而达到老一届村委会又可以正常履行村委会职责。从目前组织法和选举办法，还没能对这种现象采取有效的限制。

三、对策与措施

1、要合理设置干部职数。按照“大村减员、小村单设”的思路，进一步压缩村干部职数，减轻农民负担，减轻财政压力。应该规定：各村党支部和村委会成员职数平均配备3-5个；村党支部成员职数一律3—5职，党员和村民人数较少的村，只设党支部书记1职；村委会成员原则上每村3—5职，人数较少的村，如果多数群众愿意，经村民代表会议讨论同意后，只设村主任1职，不再设副主任。提倡村两委班子中有一名女同志和村两委干部交叉率要达到30%以上。

2、要营造良好的舆论氛围。要把宣传教育贯穿整个换届选举工作的全过程。要通过各种形式，广泛深入地宣传有关法律法规、选人标准、选举的基本程序，让广大村民了解掌握选举的方法、步骤、重要意义和法律法规的主要精神，做到家喻户晓，使广大村民提高认识，加深对换届选举工作的理解，从而提高村民的素质和民主参政议政的能力。对外出人员多、参选率不高的问题，通过电视台、报纸宣传、打电话联系、致广大党员群众一封公开信等多种方式，加强与外出人员的沟通联系，积极引导教育广大党员和群众回乡参选，确保村级换届选举工作顺利有序进行，把广大干部和群众的思想统一到上级的决策部署上来。

3、要充分发挥指导员作用。实践证明，农村工作指导员下派后，为基层解决了不少难题，办了不少实事，化解了不少纠纷，已成为统筹城乡发展、推进农村基层组织建设、加强新形势下“三农”工作的一支重要力量。正值2007年度农村工作指导员下派，我们要充分运用好这一资源，发挥他们文化程度普遍较高、工作思路比较开阔、群众基础好、处理比较超脱的优势，在村级组织换届选举工作中，主动给他们交任务、压担子，有效开展工作，切实发挥他们在村级组织换届选举工作中的重要作用。要把农村工作指导员作为骨干力量，对他们进行换届选举业务知识的培训。要组织农村工作指导员协助做好村级组织换届选举的摸底调查、宣传引导、人选考察、资格审查、矛盾化解、程序把关等方面工作。乡镇党委和村党支部要认真听取指导员的意见和建议，确保换届选举工作健康有序平稳进行。

4、要加强村两委班子建设。充分利用开展主题实践活动的契机，深入农村做好村级组织换届重点村排查摸底工作，并结合“走进矛盾，破解难题”专项行动，着重解决村级组织换届存在的历史遗留、民族宗派、后备干部不足等问题，积极组织开展村级“和谐班子”建设活动，通过加强理论知识学习、干部沟通协调、后备干部培养、健全工作机制等举措，提高基层组织的战斗力和凝聚力。同时，实行乡村干部与村后备干部“一对一”结对培养，“一对一”传帮带，并加强村级组织带头人队伍建设，充实村两委后备干部队伍。

5、要加强村级换届的预防措施。一是要严肃处理贿选行为。要充分认识贿选给换届选举造成的危害，坚决打击各种形式的贿选行为，按有关规定严肃处理。凡村两委选举中，候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其它利益收买本村党员、选民、选举人员或者其他候选人，影响或左右党员、选民意愿的，都是贿选。二是要控制宗族房派势力、流氓恶势力和投机大款等各种势力干预换届选举。农民很实际，也很朴实，在换届选举时，如果受到宗族房派势力的干预、流氓恶势力的威胁或投机大款势力的利诱，就不敢、不能真实反映自己的意愿。因此，要广泛开展普法教育的同时，加强对治安重点对象的监控，打击捣乱换届选举的流氓恶势力；建立信息员队伍，及时掌握动态，防止宗族势力操纵换届选举。三是要排除外力干扰。部分特殊的人群，如干部、教师、医生、信贷员等，因经常与群众接触，为群众解决实际难题，在群众中有较大影响力。这就有可能被一些想在换届选举中有所表现的投机分子所利用。为此，要加强这部分人员的思想教育，要求他们特别是党员干部和领导干部要以大局为重作表率，讲党性、讲原则、讲正气，不插手干预村级换届选举，不当“幕后人”，并把它作为一条纪律来执行，一经发现，坚决查处。

四、几点建议和意见

1、对因种种原因不具备换届条件的村是否可以缓选，待条件成熟后再进行换届选举。为了保证党的领导，村党支部换届选举应放在村委会选举前进行。对因老一届村委会不积极组织换届选举，导致选举无法组织的，省市能否出台一些限制性的措施，比如可以由乡镇党委、政府确定人选暂时履行村委会职责或由村民选举委员会暂时村委会履行职责。

2、对村主要干部的任职资格条件由省市出台具体、可操作性的硬性规定，譬如年龄、文化、妇女等结构的具体要求，以减少基层的矛盾面，便于基层更好地开展工作。

3、对行政村规模调整的新村，省市在出台村干部职数要求方面，是否可以适当突破，以保证新村各条线的干部都能进入村两委班子，有利于村干部之间磨合，消除小村吃亏、长期隔阂的状况。

4、修改完善《村委会组织法》和《浙江村民委员会选举办法》。通过上次换届选举实践，现行有关法律法规规定不明确、可操作性不强等问题，对组织开展选举工作造成了较大困扰，如在候选人资格、选民登记、贿选界定和查处、委托投票和流动票箱、破坏选举行为的查处、村民代表推选等诸多方面，亟待进一步规范完善。现有两个问题值得我们探讨：一是村级组织任期3年一届太短，既增加选举成本，也影响村务工作的正常延续，建议延长为5年一届，与乡镇人大代表任期一致。二是参选率要求过高。组织法和省选举办法均规定候选人只有在参选人数过半数、参加投票的选民过半数的情况下当选有效。但实际很难做到，即使做到也是成本太高。建议将“选民登记”改为“登记选民”，使村民通过自愿登记成为选民，当选结果按登记的选民数计算，既能保障村民民主权利，又避免因人口流动过频影响正常选举及委托投票作弊等问题。

5、现行的村级换届选举，我们党的领导往往体现在保证法律的实施，保证程序不出问题，保证选举的过程不出问题，这些当然是应该做的。但是按照党管干部的要求，更应该体现在对干部的推荐上。在如何推荐优秀人才参加村委会竞选上，我们做得不够，甚至可以说还没有起步。为此建议，在此次换届选举中应加强这方面的工作力度，选择部分条件好的村，以党组织名义推荐提名村委会成员候选人，党组织通过自己的影响力，宣传引导好候选人，最终达到当选的目的。

6、妥善安排好调整下来的村干部。这次村级“两委”换届选举，有一部分年龄偏大、体质偏弱、不适应或不胜任本职工作的村干部将被调整下来。对调整下来的村干部，要区分情况，分别对待。对那些因身体原因而调整下来的村干部，要发给他们退职光荣证，同时根据经济状况，发给他们一次性补助或实行年定补制度；对不适应现职的村干部，可以调整改任其它职务，继续发挥他们的余热；对不能胜任领导工作或因有这样或那样问题而调整下来的村干部，要加强对他们的教育，做好思想工作，化解消极因素和不安定因素，确保一方稳定。