农村基层组织建设存在的问题与对策报告

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文成县是一个典型的山区生态资源和劳务输出型县，也是一个经济欠发达山区农业县。近年来，文成县从实际出发，按照“围绕中心抓党建、抓好党建促发展”的思路，大胆探索，加大创新力度，夯实基层基础，积极发挥和充分调动基层党组织和党员干部的战斗堡垒和先锋模范作用，为“生态旅游县”发展战略提供坚强有力的组织保证，许多基层党建工作得到省市的肯定，走在全市的前列。但面对市场经济“四个多样化”和社会主义新农村建设的提出，对农村基层组织建设提出了许多新的考验、新挑战。本文从文成的实际出发，就在社会主义新农村建设背景下的农村基层党建工作存在的问题与对策，谈一点粗浅的认识。

一、在社会主义新农村建设背景下我县农村基层组织建设存在的主要问题

（一）农村党组织“两弱一重”问题比较突出，对核心作用发挥提出了挑战。一是自身调控能力弱化。村级集体经济匮乏问题十分突出，年集体经济收入万元以下的“空壳村”的数量还相当多，导致农村党组织在为群众办事上心有余而力不足。群众是最讲究实惠的，只有谁能给群众带来实惠，群众就信服谁，就听谁的话。而由于农村自身经济实力的薄弱，缺乏必要的调控手段，用经济手段不现实，用行政手段又行不通，导致农村党组织在群众中的威信不高，直接影响了农村党组织的调控力和号召力。二是驾驭经济能力弱化。在社会主义新农村建设的背景下，农村基层党建工作的重要任务在于促进农村经济发展，增加农民收入，为农村的改革、发展和稳定提供坚强的组织保证。但是农村党员队伍总体素质偏低，观念普遍陈旧，思想过于保守，市场经济意识淡薄，带头致富和带领群众致富的能力不强，甚至落后于普通的群众。面对市场经济快速发展的新形势，不少农村党员想问题、做事情还习惯于计划经济的老一套，缺乏新知识、新技术、新思路，“老办法不管用，新办法不会用”，对日益发展的市场经济和激烈的市场竞争，无从着手，茫然无措，导致不能很好地引领农村和农民积极投身市场经济的主战场，严重制约了农村经济发展。据调查，我县农民党员中，家庭较为富裕、有一定帮带能力的党员约占农民党员总数的20％左右，还有相当一部分党员处于“温饱”状态，少数党员属于“扶贫”对象。三是村级财务负债严重。据2005年底统计，全县33个乡镇，有30个乡镇是经济欠发达乡镇。全县384个行政村中集体经济年固定收入在1万元以下的318个，占总数的82.8%，1万元以上的66个，其中100万元以上的村仅有1个。而村级集体经济总收入586万元，当年支出1737万元，负债金额达到1151万元。

（二）党员干部队伍建设“两化一乏”问题比较突出，对整体素质提出了挑战。一是“年龄老化”问题突出。由于优秀农村青年大量外出难以及时补充进来，随着人口老龄化的发展，原有的党员队伍日趋老化。全县建制村党10646名，60岁以上党员4076名，占党员总数的38.3%。全县384个农村党支部中，60岁以上党员占1/3的支部42个，占总支部11%，其中60岁以上党员占1/2的支部11个，占总支部3%；1/3的支部31个，占8%。二是“能力弱化”问题突出。全县384个行政村的10646名党员，初中及以下党员9212名，占党员总数的86.5%，这足以说明农村党员能力弱化问题十分严重。虽然这几年，文成县加大力度做好党员发展工作，改善党员结构，但一些行政村仍存在优秀青年党员培养一批、走掉一批的现象，难在从根本上改变党员队伍能力弱化的问题。三是“源头匮乏”问题突出。全县37多万人有近10万多人外出务工经商，全县行政村常住人口不到50人的行政村有20多个。由于农村青壮年劳动力和农村“能人”大量外出，留在农村的是“38·61·99”部队，这给农村党员发展、后备干部培养带来了一定难度。况且一些支部书记用老眼光、老标准、老观念去衡量人，对培养优秀青年入党不放心，怕发展好苗子，抢了自己的位置，一定程度上影响了优秀青年、致富能人入党。

（三）行政村规模调整后“两期一缺”问题比较突出，对开展新村工作提出了挑战。从2003年开始，文成县针对行政村规模相对较小、农村人才难选拔、村级集体经济难壮大、公益事业难兴办等问题，按照“规模并大，实力并强，班子并优”的工作思路，切实加大行政村调整合并力度，全县行政村从原来的549个村调整为384个村，调整率为29.5%。通过撤并，精简了村干部职数，降低了行政运行成本，减轻了村级经济负担，提高村级党组织整体功能。但是也出现了一些后遗症，主要表现为：一是村干部的“磨合期”。行政村规模调整后，选举产生了新的村两委班子，各位村干部之间的文化、年龄、性格等还不熟悉，他们在开展工作中还需要一个磨合、沟通和了解的过程。如果处理不好，直接影响到新村两委班子的团结和新村工作的开展。二是干群思想的“波动期”。在农村干部层面存在的三种思想：“利益受损”思想。一些村干部就业门路不宽，缺乏发展经济的本领，把谋取误工报酬作为当干部的主要目的，行政村规模调整后，损害了自身的利益，于是极力反对新村的各项工作。“官位不保”思想。行政村规模调整后，村干部的职数大大减少，部分农村干部被“裁减”，出现富余农村干部，由于他们失去了“位子”、失去了“面子”，极力阻碍新村工作。“畏难求稳”思想。行政村规模调整后，行政村的规模扩大了，情况一时不能熟悉，管理服务工作面广了，量也大了，难度更大了，特别是基础设施建设方面，对资金的来源、项目的落实等问题会无从着手，感到力不从心，难以开展新村工作。在农村群众层面中的三种思想。面子上过不去。有的村民忽视行政村规模调整的好处，认为自己的村被别人“吃”了，有“寄人篱下”的感觉，认为有失面子，心理上难以接受，特别是小村并大村，反对情绪非常激烈。心理上怨干部。认为行政村规模调整是“大村吞小村，是上面要并”，无理埋怨村干部无能，不能与上级处理好关系，造成村被“吞并”，人为地造成村与村隔阂，造成不能很好地配合新村干部开展工作。观念上难转变。有些村民，对长久形成的宗族、血缘、地域等人文情结和村落文化难以割舍，不愿一下子放弃原有的管理背景甚至留传至今的村名，对新村名一时还难以接受。三是新村资金项目紧缺。在行政撤并后，村级集体资产如何处置是村民最敏感、最关心的问题，也是行政村规模调整的重点和难点问题。行政村撤并后规模变大了，工作量多了，管理和服务面广了，特别是中心村庄规划建设、农田基础设施建设等群众关心的项目，需要大量的资金投入，但又缺乏资金来源，在一定的程度上约束了新村两委干部开展工作的积极性和主动性。原旧村资产清理难度较大，群众对新村合并后新村资产来源在哪里和旧村的资产如何处理、债务如何偿还十分关注。特别是富村并穷村，认为新村合并后，他们的资产也会被“合并”，对集体资产会不会被平分，而产生“吃亏”、“心里不平衡”思想。

（四）村级组织运转“两难一愁”问题比较突出，对调动农村干部积极性提出了挑战。一是村级组织运转难。税改后，村级集体的主要收入来源为经营收入、上级财政补助收入，对薄弱村来说，这些收入微乎其乎，每年上级下拨的每村5千元经费不足敷用，而且支出结构不合理。如黄寮乡黄山村2006年征订报刊10种类，金额达1464.9元；村集体公益事业、建设事业挪用运转经费现象比较突出，如以运转经费补助村级自来水维修、机耕路维修、办公场所维修费用等。据调查，全县村集体经济年收入在20万元以上的村（以大峃镇周村为例），日常村级组织运转经费需支出23890元；村集体经济年收入在1万元以上至20万元以下的村（以珊溪镇街头村为例），日常村级组织运转经费需支出15913元；村集体经济年收入在1万元以下的“空壳”村（以黄坦镇云峰村为例），需支出9800元。同时，村规模越大、人口越多，支出费用就越高。由于区位辐射功能较弱，县财政比较困难，收入来源渠道比较窄，收入不稳定，而上级财政对村级组织运转经费支持力度有限，导致村级组织不能正常运转，更谈不上保证社会服务性、公益性事业支出。二是报酬待遇落实难。由于资金缺口，落实村干部报酬覆盖面不广、种类单一、标准偏低。2005年度文成县落实最低报酬保障制度的对象主要为村两委正职干部，没能落实村两委其他干部和离任村干部的报酬补助问题，也没能落实村干部综合养老保险待遇。同时，村两委主要干部平均报酬1200元左右，2000元以上的仅57人，与上级“村两委主要干部误工报酬不低于当地农民人均收入水平”的精神相差较远（文成县2005年底农民人均纯收入为3184元）。如2006年，文成县计划继续给予现有768名村两委主要干部落实最低报酬保障待遇，共需经费244.53万元；计划把补助范围扩大到除村两委正职干部以外的其他优秀村干部，预计需经费106.75万元；计划给予担任过村级组织正职职务10年以上的离任村干部落实待遇政策，预计需经费100万元；三项合计，共需经费451.28万元，但由于县乡财政紧张，缺口大，难以实施。三是自我解决能力差。文成县是一个“老、少、边穷”的欠发达山区县，受地理位置、区域条件、经济基础以及建设生态县的制约，通过自身努力解决村级组织运转经费难度很大，探索自行解决村干部误工报酬和村级运转经费的措施不多。

二、原因分析

一是时展和进步呈现了思想的多样性，削弱了党员干部思想感召力。随全面建设小康社会的逐步推进，人民群众精神文化需求迅速增长，对精神文化产品质量、水平提出了更高要求，迫切需要文化事业和文化产业在加快改革中实现全面繁荣和快速发展。同时，意识形态领域的斗争日趋复杂，各种思想文化相互激荡，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性进一步增强，作为山区型和劳务输出型的经济欠发达县，根本无力满足和解决。

二是青壮年的大量外出，特别是党员的外出，削弱了这些农村基层党组织的凝聚力和战斗力。统计，全县有近四分之一劳动力党员外出流动，一些农村基层组织外出流动党员达到了三分之一甚至二分之一。如峃口乡203名农村党员外出93名，黄寮乡103名农村党员外出32名，百丈际富洋村60名党员外出21名，二源乡呈岭村16名党员外出10名，等等。党员大量外出，极大影响了这些党组织的正常活动。同时农村党员整体状况相比，外出流动党员队伍综合素质相对较好，从而在家党员相对弱化。从年龄看，2005名流动党员中60岁以下的1759名，占总数的87.8％，比同年龄段农村党员占总数比例的61.1%高出近27个百分点，并主要以青壮年劳动力为主；从学历看，流动党员中高中（中专）以上文化程度的402人（其中文化程度大专及以上的12人），占总数20.1%，比全县高中以上文化农村党员所占比例的13.2%高出7个百分点。同时，由于青壮年党员大量外出，村级干部队伍面临无人可选的尴尬局面。在2005年村级组织换届中，尽管大胆提拔使用中青年干部，但全县仍有60岁以上党支部委员162名（占13.7%），其中党支部书记32名（占8.4%）。

三是经济总体薄弱，削弱了各项建设事业发展的前进动力。文成县是一个“老、少、边、穷”的欠发达山区县，受到地理位置、区域条件、经济基础以及建设生态县的制约，难以发展工商业，造成经济总量少。而山区最紧缺的是经济支持，由于没有“源头活水”，可谓“巧妇难为无米之炊”，基础设施建设、公益事业等各项事业发展都离不开经济的支撑，但苦于总体经济能力有限，只能望而兴叹，成了制约各项事业发展的“瓶颈”。同时，人才外流现象十分突出，也是制约各项事业发展的另一大主要因素。

三、农村基层组织建设的对策与措施（一）要加强班子建设，提高发展能力，增强农村党组织和党员干部的凝聚力、战斗力和调控力。

1、要加强班子建设，增强调控能力。农村基层党组织处在农村工作的最前沿，担负着团结带领农民群众实现党在农村奋斗目标的重要职责，是党做好农村全部工作的基础。而村两委班子建设是农村基层党组织建设的关键。要突出抓好党支部班子的配备，特别要选准选好一个党性强、作风正、有文化、能力强、群众拥护的党支部书记。按照德才兼备的原则提拔使用农村干部，特别是党支部书记。同时，要把服务的理念引入基层党建工作，以良好的服务推进基层党建各项工作的落实，促进农村难热点问题的解决，赢得群众的信赖和支持。

2、要打造“富民党建”，全力推进发展。发展是执政兴国的第一要务，也是社会主义新农村建设的第一要务，是解决一切问题的关键。基层组织工作千头万绪，但归根结底都是为了发展。在任何时候、任何情况下都要坚持发展不动摇。所以，基层党组织要从农村的实际出发，在发展上下苦功夫、做文章，精选载体，找准党建工作与经济工作的结合点，大力实施以“双培双带”为主要内容的“党员富民工程”，促进党的建设与农村发展共同推进、共同提高。要采取教育培训、结对扶持、政策倾斜等多种形式，加大对党员发展的资金扶持和培训力度，帮助农村党员解决生产资金周转困难，增强农村党员的致富造血功能和“双带”能力。同时，要树立培育一大批富民典型，注重发现和挖掘一批富民支部书记、“双带”好党员、示范实践基地等，运用好电视台、党报杂志、宣传窗、电教片等各种渠道，加大宣传力度，发挥他们的辐射示范效应，带动农民群众共同致富。

3、要关爱帮扶党员，发挥先锋作用。农村党员是党联系农民群众的桥梁和纽带，是发展农村经济、推动农村社会全面进步的骨干力量，是社会主义新农村建设的生力军。要结合“创业在文成，党员当先锋”和“农民知识化培训工程”，建立关爱党员长效机制，在县级和乡镇设立党员关爱基金，开展以“服务党员，关爱党员”为主要内容，在学习上、政治上、工作上、生活上帮助党员解决实际困难，通过开展走访慰问“五必访”活动、谈心交心“五必谈”活动、帮扶助困“五个一”活动、资金项目落实党员“五优先”的“四个五工程”，让党员真正感受到党组织的温暖和关怀，充分调动基层党员的积极性、主动性和创造性，进一步发挥党员干部的先锋模范作用，切实增强基层组织的凝聚力、战斗力。

（二）要巩固活动成果，建立长效机制，提高综合素质和壮大农村党员队伍。

1、要巩固深化先进性教育活动成果。开展先进性教育活动“回头看”活动，按照“突出重点、求实管用”的原则，认真落实中央四个文件精神，建立健全关爱基金、流动党员教育管理、党员联系服务群众、党内民主参与、为民服务等方面的长效机制建设，不断巩固深化先进性教育活动成果。

2、要提高农村干部和党员的整体素质。要实施“农村干部和党员人才计划”，制订《2005－2008年文成县农村干部和党员人才计划》。针对新形势下农村劳动力流动频繁、干部队伍不稳定和后继乏人的问题，实施“有组织送出去，有计划请回来，有措施留得住”的“农村干部和党员人才培养计划”，鼓励“大学毕业生”到农村一线担任村干部，激励一大批能力强、群众公认的干部安心农村工作。要按照“大规模培训干部”的要求，加大村两委干部培训力度，增强农村党员干部发展经济能力、处理实际问题能力和依法办事能力，提高执政为民的本领。同时，不断健全完善村级组织运行制度，加强农村党风廉政建设。

3、要进一步抓好党员发展教育管理工作。要总结党员发展工作好经验、好做法，建立和完善党员发展通报、党员发展“两评一议”、跟踪培养、公示、预审、过失责任追究、黄红牌预警等制度，加大党员发展力度和督查力度，规范党员发展程序，改善党员发展结构，并注重在生产、工作一线和青年、妇女、高知识群体中发展党员，切实提高发展党员的质量。要严格实行民主评议党员制度，坚决处置一批纪律涣散、思想消极的不合格党员，纯洁党的队伍。要健全完善“乡镇流动党员服务中心”、流动党员支部（党小组）等办法，完善外出党员联系日、流动党员联系卡等措施，加强对外出党员教育和管理，并积极培养和吸收务工经商优秀青年入党，为基层党组织注入新鲜血液。

（三）要正视存在问题，做好思想引导，加快推进新村发展步伐。

1、要做好思想工作。采取多层次、多形式的宣传教育，使广大干部群众充分认识村级行政村规模调整的重要意义，教育各级干部站在全局的、战略的高度，以积极的态度和高度的事业心和责任感做好行政村规模调整工作；教育村干部及广大村民正确处理个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，顾大局、识大体、作贡献，充分发挥村干部和村民的主人翁作用，积极引导群众理解、关心、支持和参与行政村规模调整这项重要工作。同时，以下派农村工作指导员活动为契机，切实发挥各指导员的作用，要求广大指导员主动多深入到农村力所能及为广大群众办实事办好事，让群众真正体会到行政村撤并工作带来的实效。

2、要清理村级财务。村务、财务问题是村民一直较为关心的问题，行政村调整后，要组成清产核资小组，开展清产核资工作，对原村集体资产进行清产核资，向全体村民公开资产和财务情况，保证原村集体资产的安全，避免流失、私分等现象，并在撤并中对原村积累资金实行暂时冻结。要对集体资产的合并，坚持自愿原则，实行老帐分开、新帐统一的方法，严格杜绝简单平调、合并集体资产，并及时对原来各村财产财务进行及时接管。要定期做好村务公开工作，对村里重大事务必须召开村民代表会议，征求意见，并经常性邀请一些老干部、老党员座谈商讨、通报情况、听取他们的意见，增强决策的透明化、民主化。并且通过村务公开，增强新村群众的主人翁意识，提高干部与群众间的亲和力，使他们更加支持新村的工作。

3、要多为民办实事。加快发展，多办实事，让新村群众得到实惠。只有经济发展了，才能让新村群众得到实惠；也只有经济发展了，才能把新村干部、群众的注意力、吸引力集中到发展这个大局上来。因此，要在思想上必须明确认识到发展的重要性和紧迫性，千方百计想办法，多方筹集资金，办几件群众呼声最强烈、要求最迫切的实事，如水利设施、村道、办公楼等，尽快让老百姓得到看得见、摸得着的实惠。特别是涉及群众户口迁移、户口登记，办理居民户口簿、身份证、出国公证、婚姻登记、流动人口婚育证明等，这就要求乡镇要和有关部门多联系，争取部门最大的支持和帮助，同时要坚持“一切以方便群众办事”为根本出发点，讲求速度、效率，及时办理更改有关手续，以良好的服务、真心为民办实事赢得群众的支持和理解。

（四）要立足农村实际，健全帮扶机制，不断壮大村集体经济和确保村级组织正常运转。

1、要健全联动帮扶机制。在省市层面，主要发挥农村工作指导员、科技特派员等人才的优势，积极争取多方面的支持和帮扶；在县级层面，主要建立县机关部门挂乡包村制度，确定每个县机关部门挂钩一个乡镇、联系帮扶一个重点村；在乡镇层面，主要探索建立下派一批乡镇干部到行政村担任第一书记、村长助理等多元化帮扶机制，帮助行政村理清工作思路，制定发展目标，落实具体措施，根据各自职能，在人力、物力、财力、技术、信息等方面给予大力支持和提供服务。同时，县有关部门加强了与省、市扶贫挂钩单位和主管部门的联络，争取更多的扶贫项目和资金。

2、要努力壮大村集体经济。要积极教育和引导村干部克服“等、靠、要”思想，依托打造生态工业型、旅游型经济，大力拓展财源，鼓励他们立足本村资源优势，通过兴办经济实体、旧村改造、整理闲置宅基地、开发小水电等途径，增加村级集体经济收入，增强村级组织自身造血功能。要重点培育兔业、茶叶、蔬菜、水果、花卉苗木、绿色大米、中药材等七大特色农业产业，创造一批农业龙头产业，开发一批农业基地，创建一批农业品牌，真正做大做强农业产业，不断发展壮大村级集体经济。要充分利用山水资源，开设“农家游”、“农家乐”等项目，抓好生态旅游，壮大村级集体经济。

3、要加大村干部和村级运转经费的投入。欠发达地区的村级组织运转经费主要以上级财政直补为主，积极向上级争取资金来激励抓好农村工作。要将报酬保障对象扩大到村两委全体干部，并按照当地农民人均纯收入大致相当的标准逐步落实村两委干部误工报酬。要在建立村干部误工报酬最低保障线的基础上，积极落实村干部综合养老保险和医疗保险等保障制度，努力解决村干部的后顾之忧。同时，要加大对村级组织运转经费的投入，按照村规模大小、体经济情况确定运转经费，坚持向山区倾斜的原则，再根据基数和人口规模安排运转经费，确保能够顺利地开展各项农村工作。