进一步扩权改革理顺省市县政府间关系报告
时间：2022-07-12 08:12:00
导语：进一步扩权改革理顺省市县政府间关系报告一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。
“强县扩权”是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县(市)，以推进县域经济的发展。“强县扩权”政策的实施，是基于满足经济强县经济社会快速发展而对权力的内在需求，这种要求主要表现为两方面：一是经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推进经济社会的更快发展，即需要政府与市场形成合力共同发挥作用，以提高经济社会的发展效率；二是在市管县体制下经济强县需要通过扩张权力来增强自身与地级市政府在权力与利益博弈格局中的力量，以维护和保证自身的正当权益。
强县扩权的浙江实践
县域经济发达是浙江的一大特点和优势。浙江全国百强县数量连续多年位居全国第一，县域经济总量占GDP比重超过60％。县域经济的繁荣不仅得益于浙江长期坚持和积极完善省管县财政体制，而且与不断实施强县扩权政策、理顺市县政府间关系密不可分。2008年，省政府工作报告中明确提出“总结推广县级政府扩权改革试点经验”。
自上世纪90年代以来，浙江先后四次出台政策，扩大部分经济发达县（市）经济管理权限。1992年，出台扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策，主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等四项。1997年，在萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。同年，又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限。2002年，实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州三个区，这次放权涉及的范围比较广，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。
然而，随着2002年以来经济强县（市）快速发展，过去几轮的扩权已不适应经济强县（市）经济社会快速发展的需要，出现了许多新的体制矛盾和机制障碍：公共服务和社会管理能力明显不足，影响了政府职能的全面履行；发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升；强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。并且，除经济强县（市）以外的其它县发展也很快，普遍出现了县市一级政府的经济社会管理权限与经济社会发展不相适应的问题，严重影响了县域经济的进一步发展提升。
因此，扩大经济强县（市）的管理权限已势在必行。2006年11月14日，《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》下发，确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，并且逐步予以推广，这标志着浙江省的第四轮强县扩权正式启动。文件规定，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。允许义乌市根据经济社会发展需要，调整和完善有关管理体制和机构设置。支持和帮助义乌市设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并协调赋予这些分支机构设区市或相当于设区市的职能，完善义乌市经济管理服务网络，并且建立和完善党政领导干部激励机制。
在具体实施过程中，配套下达了《关于义乌市扩权试点实施方案的复函》、《关于扩大义乌市部分经济社会管理权限的通知》和《关于省级有关会议和文件发放范围扩大到义乌市的通知》三个政策文件。根据依法放权的原则，文件明确将金华市16项管理权限以延伸机构方式、115项管理权限以委托或交办方式下放给义乌市；扩大义乌市472项省级部门经济社会管理权限；省级部门制定和下达的各类经济社会发展方面的计划和指标，凡是安排到设区市的，扩大安排到义乌市，并对省级有关会议和文件发放、业务性工作和责任制考核、统计报表上报，以及与管理权限下放相关的行政事业性收费等问题作了规定。
到2007年底，文件中明确下放的603项扩权事项已全部完成权限移交，有572项事项和权限已得到落实；其中，省政府下放的事项共计443项，金华市下放事项129项。通过近一年的试点实践，扩权事项和权限运行较为顺利规范，配套制度和衔接机制正在逐步完善，改革试点成效正在逐步显现。一是政府管理能力进一步增强。经济社会管理权限的下放，扩大了义乌市政府管理的自主权，增强了政府对县域经济社会发展的调控能力，尤其是省级部门制定和下达的各类经济社会发展方面的计划和指标直接安排到义乌市，如国土部门下达的年度新增建设用地指标分解、劳动保障部门下达的社会保障工作目标任务等，减少了市县政府间在要素资源配置过程中的利益博弈和冲突，调动了干部群众加快发展的积极性，使县级政府能因地制宜履行职能，其决策和管理更贴近基层实际。二是政府行政效能进一步提升。在本次扩权的603项管理事项中，绝大部分属于省略中间环节的事项，即原须经金华市政府及有关部门审核报省政府及有关部门批准和管理的事项，改由义乌市政府及有关部门审核并直接报省政府及有关部门审批。扩权政策的实施，在一定范围内减少了行政管理的层次，减少了审批环节，简化了审批程序，提高了政府行政管理的效率，使得政府能更加直接、近距离地为市场主体和社会公众提供有效服务，实现了政府工作的提速、提质。三是政府公共服务水平进一步提高。通过委托、交办、机构延伸等多种形式，部分原须到金华市办理的事项，可在义乌市直接办理。而且义乌市以扩权改革试点为契机，顺势而为，进一步深化审批制度改革，规范和扩大365便民服务中心功能，把包括新扩权事项在内的直接面向市场和社会的审批、审核事项受理纳入办事服务中心，同时设立交通、金融、税务等四个分中心，实行“一窗受理、一站审批、承诺办结”，进一步转变了工作作风，既方便了群众办事，也提高了政府公共服务的质量。
改革面临多重困境
义乌扩权改革试点在一定程度上突破了市管县体制的束缚，省、市、县政府间关系进一步趋向于市县分治和省管县体制的格局。但应该看到，这次扩权改革试点没有从根本上瓦解市管县体制，具体管理权限的下放应该说远没有达到《意见》所决定的“除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限”的程度，义乌县域发展与公共服务供给能力不足的矛盾仍将长期存在。这既有省级政府对这次扩权改革试点力度的把握问题，更有深层次的体制原因。中国现行的行政层级体制和资源配置模式已经将地级市政府的权力结构和利益结构制度化甚至法律化，省级政府已经很难在保持稳定的前提下对市县政府的权力和利益重新调整，地方政府推进省管县体制改革面临着动力不足、权限不足，甚至是合法性不足的多重困境。
长期以来，我国是按照中央-省-市-县-乡五级行政体制来建立各种相关制度的，在许多的法律法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。早在1983年，国务院有关行政区划批复中就正式使用“地级市”这一名称，1985年民政部在编辑《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）》一书时，也对原来设置的市逐个予以认定，统一将市分为地级市和县级市。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的相关管理权限进一步得到相关法律的明确，权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。
在义乌扩权改革试点过程中，许多亟需下放的管理权限由于部门的有关法规和政策而无法实现下放，特别是实行垂直管理的质监、国土、海关、金融、检验检疫等部门尤其突出。值得注意的是，扩权改革对现行的行政复议/诉讼救济机制也造成一定的挑战和影响。就行政诉讼而言，最突出的是被告问题。当下，义乌扩权的方式主要是授权、委托、交办和机构延伸，而从行政法上的“授权-委托”理论出发，如果是授权，原则上被授权组织具有独立的法律主体资格，可作为行政诉讼的被告；如果是委托，被委托组织并不具有独立的法律主体资格，责任承担者应是委托者。在这轮扩权事项中，涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给义乌市行使，金华市有关部门也统一刻制了B章交义乌市。但行政许可法和行政处罚法规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚。因此，这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充足的法律依据。如此一来，大量以“委托”方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给县级政府或职能部门，但一旦引发诉讼，仍以原机关为行政诉讼的被告（行政复议中也存在这个问题）。因此，下一步应抓紧研究制定扩权改革的政府规章，提出《关于省政府扩大县（市）政府经济社会管理权限的暂行办法》，规范扩权方式和扩权程序，明确职责权限，解决扩权改革中遇到的一些法律障碍，进一步增强扩权改革的合法性。
在市场化进程中，由于“市管县”体制失去了原有的制度支撑条件和相适应的制度环境，其体制绩效越来越不明显，暴露出制约区域经济一体化进程的问题。而“强县扩权”本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进城市-区域经济按市场规律运行的重要举措，是将本来属于县市的行政权力归还县(市)，促进省域内形成扁平化的政区与行政管理结构，从而节省行政成本，使县(市)经济更具活力，加强县(市)横向经济联系的重要决策。可以说，“强县扩权”政策的实施有效地增强了县级政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境，有力地促进了县域经济社会的快速发展。但从体制改革的取向来看，“强县扩权”只是在现有行政管理体制框架下对市县经济和社会管理权限的调整，具有明显的过渡性质。
从国外地方政府体制看，绝大多数国家地方政府层级设置实行两级制或三级制，市和县一般都是各自独立的自治实体，不存在上下隶属关系。我国的宪法规定，除直辖市、省和自治州以外，有权辖县者唯有“较大的市”，大多数地级市管理县缺乏宪法和法律依据。强县扩权过程中将部分地级市的经济社会管理权限直接赋予县这一行政层级的行为，实际上是对宪法有关行政区域划分规定本旨的回归，强县扩权政策的运行具有坚强的宪政基础。我国政府层级结构、法律地位、功能以及面临的问题决定了当前改革政府层级体制的突破口在于地级市，要通过废除市管县体制，减少政府层级，实行省直管县体制。当然，实行省直管县体制并非是要撤销地级市，城市经济的发展需要地级市政府提供相应的公共服务和社会管理，而是实行市县分设分治。即地级市政府只管理城市自身，其它县（市）改由省政府直接管理。改革市管县体制、实行市县分治的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政体制。地方政府的主要使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和公共服务，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制之后，县在行政层级与法律地位上将与地级市平行，县（市）将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省-县市（县级市、地级市）-乡三级政府的地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。
当然，省管县体制改革是政府间权力结构的大变革，涉及多方面深层次的利益调整，必须积极稳妥地推进，不可操之过急。当前，应通过进一步的扩权改革，理顺省、市、县三级政府之间的职能和权限，进一步增强各级政府全面履行职能的能力。而且要从全省生产力布局优化的角度，既通过扩大县级政府管理权限来促进县域经济发展提升；又要顺应区域经济发展的基本态势和内在要求，通过撤县建区等途径，培育和壮大区域中心城市，积极发展都市经济圈，切实增强中心城市的综合竞争能力和辐射带动能力，促进全省生产力布局的进一步优化和区域协调发展。