村务大事民决制的实践与思考报告

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在发展社会主义市场经济的条件下，如何进一步扩大农村基层民主，拓宽群众参与村政事务决策、管理和监督的渠道，充分调动农民的积极性和创造性，促进农村的改革、发展和稳定，这是摆在我们面前亟需研究和解决的重要课题。我县从2001年底开始，结合农村“三个代表”重要思想学习教育活动的开展，积极探索实施村务大事民决制度，让村民能更直接更有效地参与村政事务管理，使村级决策由原来的结果公开变成现在的过程公开，由原来的少数人决策变成现在的多数人决策，推动了农村经济和社会各项事业的发展。

一、村务大事民决制的由来和做法

我县推行村务大事民决制，有其深刻的原因和必然性：一是近年来我县始终坚持走跨越式发展的道路，农村经济得到健康快速发展，广大农民群众积极投身于市场经济大潮成为自主性极强的独立主体，在物质生活得到明显改善的同时，对于民主的要求也越来越强烈，参政议政的积极性和能力不断增强。二是我县对农村基层民主政治建设的探索力度比较大，从1999年起就在村党支部换届选举中实行“党内选票+群众信任票”的“两票制”，在村委会换届选举中实行“公推直选”并大力提倡“竞选上岗”。在确保群众有权参与选人的基础上，又相继推行了村民议事会、“民主听证会”、“民主恳谈会”、村务公开、村级组织规范化建设等有效载体，确保村民有权参与管事，民主政治气氛相当活跃。但这些载体和方式，只能较好地保障了村民的知情权和监督权。对如何由村民直接决定村级重大事务做与不做，什么时候做，怎么做的保障措施还很不够。随着农村经济基础的深刻变化和民主政治进程的不断推进，特别是农村税费改革以后“一事一议”制度的建立，必然要求村级决策这一实质性环节有所突破和发展。三是《村委会组织法》颁布以后，虽然规定了村民会议、村民代表会议等决策形式，但对决策的内容和程序规定得过于原则，基层感到难以操作。比方说，《村委会组织法》规定“从村集体经济所得收益的使用”应提交村民会议讨论决定，而没有规定数额的起点，是不是大大小小的收益使用都要召开村民会议进行讨论决定呢？这些规定的不明确，削弱了法规的现实操作性，不少村务大事仍然是“干部说了算，群众靠边站”，决策透明度不高，群众意见大，决策也难以顺利实施。再加上，村级各组织职责及相互间关系的欠明确，村党组织的领导核心地位得不到有效确立，一定程度上加剧了村“两委”干部对决策权的纷争，影响了村级工作的正常运转，亟需要对村级决策环节作进一步的界定和明确。

针对上述情况，我县在广泛调查研究和试点的基础上，于2001年底在全县721个行政村推行了村务大事民决制度，规定凡涉及村民利益的重大事务，都要按照“一事一议”原则提交村民公决。同时，明确了它是村民会议中的一种更高层次的决策形式，它的决策程序和所要达到的赞成人数比例比村民会议更为严格。其基本做法和步骤为：

1、确定民决内容。规定数额巨大、与村民利益关系特别密切的下列事项，村党支部、村委会必须提交村民进行公决：⑴本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；⑵人均超过50元的村公益性事业、基础设施建设等重大项目；⑶人均超过50元的村集体经济项目的立项、承包方案和村民的承包经营方案；⑷人均超过50元的村公益事业资金的征收及使用；⑸人均超过50元的村集体经济所得收益及征用土地等各项补偿费的使用；⑹其他需要民决的重大事项。民决事项的数额标准，各乡镇、街道可根据当地各村的经济状况予以适当调整。

2、选择民决方式。根据不同村的实际情况和民决事项内容，可采取两种方式进行。一是召开村民会议。参加对象为本村18周岁以上的村民或户的代表。召开村民会议应当有本村80%以上的18周岁以上村民或80%以上的户的代表参加，可采用记名、无记名投票或举手表决等方式，赞成票达到实到人数80%以上方可有效。二是设置流动票箱到人到户征求意见。受客观条件限制，难以集中召开村民会议的地方，涉及村级重大事项的讨论决定，可采用流动票箱上门征求意见的方式进行。征求意见对象为本村18周岁以上的村民或各户代表，参加投票的人数和有效赞成票的比例与村民会议规定相同。具体采用哪种方式，由各乡镇、街道根据各村实际确定。

3、规范民决程序。民决程序分以下五步进行：一是拟定方案。对涉及民决事项先进行深入调查研究，然后由村党组织牵头召开村“两委”联席会议拟定民决初步方案，并召开专题“民情恳谈会”，召集党员、村民组长以上干部、村民代表对拟定的民决方案进行充分讨论，广泛听取意见，作进一步充实修改。在此基础上，报乡镇、街道党委审查。二是宣传发动。民决方案经乡镇、街道党委审查同意后，于民决3天前以公告的形式公布，并通过广播、黑板报、村务公开栏等途径向全体村民广泛宣传，发动群众对民决方案开展讨论，尽可能地做到家喻户晓。三是制作民决卡。按照18周岁以上村民数或全村户数制作民决卡。民决卡需说明民决的事由、决策依据、项目建设规划、资金筹措使用办法等，并明确民决卡的填写办法和回收时间、地点。四是村民公决。召开村民会议或设置流动票箱入户进行表决。采用村民会议表决的，一般由村党组织书记主持，村委会主任作项目情况介绍，并对村民的提问和质询当场予以解释、答复。采用流动票箱的，由村干部和党员、村民代表送卡到户。回收的民决卡必须签上填写人的姓名，并加盖字章或按上手印，否则民决卡视为无效。五是确定民决结果。民决卡回收后，由村党组织和村委会负责汇总，并由3—5名党员、村民代表进行监督计票。统计结果达到规定票数比例的，民决事项予以通过实施。经民决通过的事项，由村“两委”共同组织实施，进展情况定期向党员大会、村民代表会议报告。每个项目完成之后，都要由村党组织牵头组织党员代表、村民代表对项目资金、质量情况进行清算和验收。

4、强化民决督查。为确保村务大事民决制的贯彻落实，县委把该项工作作为乡镇、街道党建考核和农村基层组织“先锋工程”建设的一项重要内容，层层落实责任。各乡镇、街道也将工作目标和任务逐级分解到各办事处、驻村干部和村干部，要求各办事处对自己所辖村哪些事项需要民决都要做到心中有数，督促其提交村民公决。驻村干部参与并把关所驻村的民决工作，民决开展的情况作为对驻村干部、村干部考核奖惩使用的重要依据。在此基础上，县委组织部定期不定期地组织人员进行督促检查，并建立村务大事民决工作月报制度，要求各乡镇、街道每月上报民决的具体事项、件数以及民决结果的实施进展情况，全县每月通报一次，使各乡镇、街道明确自己的工作差距和位置，增加工作的压力和动力。民决制度实施以来，全县各村已对2000余件村务大事进行了民决。

二、村务大事民决制的主要成效

通过近二年的探索和实践，村务大事民决制的活力和成效已得到较好的检验和显现。

1、村务大事民决制的实施，推进了农村基层民主政治建设。农村基层民主的一大特点，就是公开性。村务大事民决制的实施，将决策的过程予以公开，通过集体酝酿、民主论证、意见反馈、公开民决这样一个系统决策过程，使决策的结果体现了广大群众的智慧、意志和利益，群众的主体地位也得到较好体现，群众参与的热情很高。从目前全县已进行民决的2000余件事项中，约有5%的事项被群众否决，有的事项是经过第二次民决通过的，绝大多数是一次性高票通过。由于决策最大限度地体现了群众的意愿和利益，当这些民决后的村务大事付诸实施时，群众就会自觉行动，并通过亲带亲、邻拉邻，相互影响、相互说服，带动个别有不同想法的村民最终形成共识，使决策项目得以顺利实施。不少村干部深有感触地说：“过去我们吃力不讨好，现在由村民说了算，不仅工作起来省力，也用不着受冤枉气了”。民主实践的成果也促进了村干部观念的转变，使他们更加自觉地执行村务公开、“民主恳谈会”、民主评议村干部、农村入党积极分子公推优选等一系列行之有效的民主制度，扩大了群众的知情权、监督权和参与权，加快了农村基层民主政治建设。不少乡镇、部门也借鉴村务大事民决制的成功经验，积极探索实施乡镇、部门党政大事质询听证制度，在重大事项决策前，先向社会公开，并举行由专业人员、党代表、人大代表、政协委员等参加的听证会，进行质询、论证，切实提高决策的民主化、科学化水平。

2、村务大事民决制的实施，推动了农村经济和社会事业的发展。实施村务大事民决制后，一方面农民群众的主观能动性得到极大调动，群众的智慧和才能被挖掘出来，较好地改变过去干部“一头热”为现在的干部群众“两头热”，农村干部群众想干事、干实事、干大事的创业氛围变得浓厚了。另一方面有了广大农民群众的参政议政，使村“两委”更注意倾听群众呼声，一些与农民群众息息相关的热点、难点问题，被提上议事日程，进入民决程序，使许多疑难问题在民决中得到切实解决。据统计，民决制度实施以来，全县各村已累计投资8000多万元，发展和兴办了近2000多项集体经济项目和水、电、路、有线电视等较大基础设施，有力地促进农村生产力的解放和发展。

3、村务大事民决制的实施，促进了村干部素质的提高和作风的转变。实施村务大事民决制度以后，一些关系群众切身利益的重大事项要不要做、怎么做，村干部不能再像以往那样凭个人或少数人意志拍板，而必须得到80%以上的村民认同，这是对村干部领导方式、决策方式的一次深刻变革。为确保民决方案的顺利通过，村干部促使自己进一步增强民主意识和群众观念，有力地推动干部作风的转变。如安洲街道下园村紧靠城区，村“两委”自1998年开始就想抓住城市化进程不断加快的有利时机，实行旧村改造，建设生态新农村。但该工程涉及家家户户土地的征调、旧房的拆迁、新址的安置以及村内遗留问题的解决，各种利益冲突十分尖锐，群众意见较难统一，一直得不到实施。今年上半年，村“两委”决定将该方案提交村民公决。为使旧村改造方案得以通过，民决前村“两委”连同街道办事处的干部一起，分头深入各家各户进行直面宣传，并多次召开“民情恳谈会”，广泛征询、听取群众意见建议，还组织全村党员、组长以上干部、村民代表、老人协会成员到黄岩、温岭、宁波等地考察参观，学习外地新村建设的先进经验和做法，拓宽了干部群众的视野，实现了观念的转变，最终使民决方案获得98.9%的村民同意，为工程的顺利实施奠定了良好的基础。与此同时，村干部通过民决方案的制订、民决内容的宣传发动、民决大会的召集主持、民决方案的组织实施，也实实在在地锻炼了自己，提高了自身的能力，增强了做好农村工作的本领。村务大事民决制的实施，也从源头上遏制了村干部的腐败，维护了村干部的良好形象。基层反映，建立村务大事民决制度后，村干部在工作中依法办事的多了，讲政策的多了，说服教育的多了，强迫命令、不讲方法、粗暴蛮干的少了，干部与群众的距离更近了。

4、村务大事民决制的实施，巩固了村党组织的领导核心地位。村务大事民决是在村党组织领导下由村“两委”共同组织实施的，村党组织无论是在确定民决议题、拟定民决方案，还是组织实施民决、落实民决结果等环节都发挥着主导作用，有效地改变了村“两委”相互推诿、办事拖拉、互不通气的状况，增强了共同的荣誉感、责任感和使命感，促进了村“两委”关系的协调运作。在民决过程中，村党组织还组织党员参与民决方案的讨论、修改，广泛听取党员的意见和建议，发挥党员的集体智慧，并组织党员干部深入群众，做好宣传、教育、解释和引导工作，帮助群众作出正确的抉择，体现党员的骨干带头作用，从而提高村党组织在群众中的凝聚力和号召力。

三、实施村务大事民决制的几点体会

实施村务大事民决制度，进一步扩大了基层民主，增强了村级工作的透明度，给当前农村工作注入新的生机和活力。同时也给我们带来了不少有益的启示。我们觉得，开展农村基层民主政治建设，要正确处理好以下四方面关系：

1、要正确处理好扩大基层民主与坚持党的领导的关系。村民自治，是党领导的自治。在推进农村基层民主政治建设过程中，既要广泛地发扬民主，又要始终不渝地坚持党的领导，并且将党的领导渗透到民主建设的每一项制度每一个环节中，贯彻好先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则。实施村务大事民决制度，要充分发挥村党组织在民决中的主导作用。民决前，要先由村党组织研究提出决策初步方案，然后召开村党组织、村委会联席会议讨论同意，再由村党员大会讨论，最后提交村民会议进行公决；民决会议，要在村党组织的主持下召开；民决之后，村委会应将决策项目的实施进展情况及时向村党组织汇报，接受村党组织和党员代表的监督，使民决工作始终在党的领导下有序开展。

2、要正确处理好工作创新与依法依章办事的关系。村务大事民决制是基层民主政治建设的创新，但工作的创新必须要在法律规章的框架内进行，不仅在内容上要合法，而且在形式上也要符合有关规定，切实做到于事简便、于法周延。比如，《村委会组织法》规定：“召开村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决议、决定应当经到会人员的过半数通过”。按照这两个过半数比例，决策的事项容易获得通过。但由于项目并没有得到绝大多数村民的拥护，在具体实施过程中阻力仍然较大，不少项目不得不半途而废，造成重大损失。所以我们当初在制定村务大事民决制时，就将参会人数和赞成人数比例同时提高到80%以上。我们认为，这样做既考虑到基层的实际需要，又不突破法律的规定。因为村务大事民决作为村民会议中一种更高层次的决策形式，适用于那些数额巨大、与村民关系特别密切的重大事务，应该对它的操作程序和人数比例提出更高更为严格的要求，以提高决策结果的群众认同率，确保项目的顺利实施。至于那些按照《村委会组织法》规定应提交村民会议讨论决定，但又不是特别重大的事务，仍然按照村民会议两个过半数比例操作，这与《村委会组织法》的规定并不相悖，并且实践证明人数比例作了调整提高后，确实有助于重大事项的组织实施。

3、要正确处理好重点突破与综合配套的关系。村务大事民决制的实施，使农村基层民主政治建设取得了实质性的突破，在赋予广大农民群众知情权、监督权的基础上，又赋予实实在在的决策权，使其拥有完整的民主权利。但农村基层民主政治建设是一个系统工程，在民主决策环节取得重点突破以后，还需要其它各项工作综合配套、全面推进，才能取得更大的成效。就村级决策本身来说，除了大事民决以外，还有其它方式的决策，还需要进一步深化完善。为此，我们仙居县委又下发了《关于进一步规范村级事务决策的实施意见》，将村务决策划分为重大村务决策、重要村务决策和一般村务决策，并配套规范了村民会议、村民代表会议、村“两委”联席会议、村级各类组织等决策形式，形成了规范、系统的村级决策体系。此外，还注重立足于“四个民主”的同步发展，以建立健全团结高效、协调有序的村级工作规范为目标，全面推进村党组织领导的村民自治运行机制建设，切实做到在民主选举中反映民意、民主决策中集中民智、民主管理中实现民愿、民主监督中凝聚民心，为农村的改革、发展和稳定提供强有力的政治保证。