责任及责任追究制的研究报告

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导读

实行“带病提拔”责任追究制具有极其重要的意义。这是有效保证党的干部政策的贯彻落实，提高党的执政能力的内在要求；是防止和纠正用人上的不正之风，巩固党的执政基础的迫切需要；是干部工作制度化、科学化、规范化的必然要求。

自2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布以来，各级党委(党组)认真执行党的干部路线、方针、政策，干部选拔任用工作的质量明显提高，干部选拔任用工作中的不正之风得到有效遏制。但是，少数地方和单位依然程度不同地存在着违反《干部任用条例》的行为和“带病提拔”的问题。解决这一问题，关键在于严格责任追究。但目前实行“带病提拔”责任追究确有不少难题，主要表现在：“带病提拔”中的“病”认定难，责任主体区分难，责任行为确定难，责任追究落实难。针对“带病提拔”追究难的问题，我们部从“带病提拔”追究难的原因、责任主体、责任内容、责任追究方式等方面进行了深入调研，并探讨针对性的对策措施，形成了本课题报告。

“带病提拔”责任追究制的意义

当前，少数地方和单位依然程度不同地存在着“带病提拔”的问题。其特点是权钱交易比较突出；窝案、串案比较突出；案件危害性比较突出。因此，防止和杜绝“带病提拔”不正之风，实行“带病提拔”责任追究制具有极其重要的意义。

这是有效保证党的干部政策的贯彻落实，提高党的执政能力的内在要求。坚决防止干部“带病提拔”、“带病上岗”，为党的事业选准人、用好人，加强对干部选拔任用工作监督是关键。加强选拔任用工作监督的有效形式就是实行责任追究制。

这是防止和纠正用人上的不正之风，巩固党的执政基础的迫切需要。人民群众的拥护和支持，是党执政最牢固的政治基础和最深厚的力量源泉。实行“带病提拔”责任追究制，就是要把监督的关口前移，在干部的推荐提名、考察考核、任免决定等各个工作环节上严格把关，明确相应责任，规范各级组织和领导干部选用干部的行为，对不履行职责的行为进行追究惩戒，从制度上有效地防止和克服“带病提拔”的不正之风。

这是干部工作制度化、科学化、规范化的必然要求。改革开放以来，特别是近几年来，中央相继出台了一系列干部选拔任用工作制度及监督制度体系，如《深化干部人事制度改革纲要》、《干部任用条例》、“5＋1”法规性文件，以及《党内监督条例（试行）》等，各地也建立了一些配套制度和实施细则。《干部任用条例》中也规定：“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。”

“带病提拔”责任追究的难点与原因

一、“带病提拔”责任追究的难点

1、“带病提拔”中的“病”的认定

在干部任用实践中，明显的“带病提拔”其性质不难认定。如，干部“不廉洁”显然是“病”，但在现实生活中，干部的“病”远比“不廉洁”的范畴要大得多。因此，要坚决防止和有效杜绝干部“带病提拔”问题的发生，关键要建立健全科学规范的干部“有病”认定机制。

2、“带病提拔”责任主体的区分

干部选拔任用工作的各个环节相互关联，环环相扣，而且各个环节又都有人的主观意志参与其中，只要有一个环节出了问题，就可能导致“带病提拔”。不同的环节牵涉到不同的主体。责任主体区分难，从而造成责任追究困难。

3、“带病提拔”责任行为的确定

实行“带病提拔”责任追究的突出难点，是责任主体行为的确定问题。

4、“带病提拔”责任追究的落实

实施追究的前提是必须明确各责任主体的责任，分清领导责任、分管责任、相关责任以及直接责任与间接责任等。从目前干部工作运作机制来看，干部任用工作中环节很多，具体区分各责任主体应承担何种责任，确实很难，因为多数环节是以集体的名义出现，很难追究到个体的责任。

二、“带病提拔”责任追究难的原因

1、人的因素。任何一个好的制度都要靠人来贯彻执行，而保证贯彻执行的关键是人的素质要高。从一些“带病提拔”的案例分析来看，与少数监督者与被监督者特别是部分领导者的思想政治素质不高有关，这是“带病提拔”责任追究难的一个重要原因。（1）监督主体不敢监督，不愿监督。监督主体即监督者从某种意义上来说处于弱势地位，认为监督是无权的管有权的，管不了；有的出于个人升迁、利益等原因，顾虑重重，不敢监督；有的认为干部选任工作监督是组织部门、纪检机关的事，事不关己，高高挂起。（2）监督客体即监督对象，主要是掌握和行使干部选任权的组织和个人特别是“一把手”不好监督。有的领导干部认为加强监督是跟他过不去，是在找茬；有的阳奉阴违，想方设法逃避监督，甚至对监督者进行打击报复。

2、体制因素。现行的体制权力高度集中，特别是集中于“一把手”。由于种种原因，从客观上造成了“一把手”的权力过大，用人权过于集中。与此不相适应的干部选拔任用监督体制疲软，致使监督乏力，这是产生“带病提拔”责任行为纠正难的另一个重要原因。现行领导体制中，监督主客体之间的权力具有明显的不对称性。对主要领导干部，上级党委和纪检机关的监督不落实，而同级党委和同级纪委也难以有效监督，最终导致“带病提拔”责任行为纠正难。

3、制度因素。近年来，虽然出台了干部选拔任用的重要法规和制度，但这些制度不配套、不具体，对此执行不力等，这是产生“带病提拔”责任行为纠正难的又一个重要原因。（1）监督制度不配套，缺乏系统性。（2）监督制度不具体，缺乏可操作性。

4、社会因素。我国正处在体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的历史时期，制度和体制机制方面还不完善，存在一些漏洞和薄弱环节；在发展社会主义市场经济和对外开放的条件下，一些消极腐朽思想观念对部分党员、干部产生了影响。“官本位”意识和庸俗关系网是导致“带病提拔”责任追究难的社会历史原因和现实原因。

“带病提拔”责任及责任追究制

防止“带病提拔”、“带病上岗”现象的滋生和蔓延，需要多管齐下,整体推进。我们认为，从加强“带病提拔”责任及责任追究制入手，是解决这个难题的根本之策。

一、责任追究原则

1、制度面前人人平等的原则。追究“带病提拔”的责任，不论涉及到谁，都应受到追究，任何人不得享受超越制度规定的特权，人人平等，一视同仁，依规追究。

2、过罚相适应的原则。追究“带病提拔”的责任，要根据行为责任人主客观过错程度、所起作用大小、危害程度等，区分故意责任与过失责任、集体责任与个人责任、直接责任与连带责任、主要责任与重要责任，依照制度规定，作出相应处罚，使过罚相适应。如行为人没有过错，就不能追究其责任。

3、主客观相统一的原则。追究“带病提拔”的责任，必须同时具备主客观两个条件：责任人主观上有“带病提拔”的故意或过失，客观上的违规行为导致了“带病提拔”的事实后果。如果缺少其中主观或者客观任何一方面的条件，过错就不能成立，就不能令责任人承担责任。

二、责任主体和责任内容

1、推荐阶段：（1）领导个人推荐干部不如实向组织介绍情况，或在讨论中有包庇严重问题的人导致组织人事部门用人不当；在干部推荐过程中收受财物，或借推荐之机进行利益交易，造成推荐失误的，要追究领导者的责任。（2）单位党组织推荐干部没有经过领导班子集体讨论研究确定；推荐材料不属实，弄虚作假，故意欺骗组织；被推荐者不是所在单位大多数群众拥护的，要追究单位领导和有关人员的责任。（3）负责民主推荐的组织者在进行民主推荐干部工作时没有认真履行自己的职责，不按推荐方案和规定的程序办事；发现有搞串连或其它非组织活动不采取措施的；不如实向组织汇报推荐结果，导致错误推荐干部，要追究组织者及有关人员的责任。（4）组织人事部门负责干部推荐具体业务的人员，没有按规定受理推荐，弄虚作假欺骗组织的，要追究责任；是上级领导授意或强迫的，要追究上级领导的责任。（5）党委（党组）或组织（人事）部门在确定考察对象过程中，考察对象人选没有经过推荐程序，没有完备的推荐材料；没有把民主推荐结果作为重要依据，而把民意极低、大多数群众不拥护的人确定为考察对象；不进行集体讨论，由个人或少数人确定考察对象的，要追究党委（党组）或组织人事部门负责人及有关人员的责任。

2、考察阶段：（1）派出考察组的党委（党组）或组织（人事）部门，将未按规定和程序确定的干部人选列为考察对象并实施考察的；抽调不具备考察资格的人员从事考察工作影响考察质量的；违反《干部任用条例》规定给考察组定调子、设置条条框框而导致考察结果失真失实的；不认真听取考察组汇报、未经集体讨论、未听取或未征求有关部门意见的，要视情况追究主要责任人、直接责任人的责任。（2）考察人员违反考察纪律，借考察之机谋取私利，凭个人好恶了解和反映情况，故意夸大、缩小、歪曲事实或跑风漏气的；不认真履行职责，对谈话对象进行暗示、诱导或其它方式导致谈话对象不能正确发表个人意见，造成考察失真失实的，要追究考察人员的责任。（3）提供考察对象有关情况的部门，有意扩大、缩小或隐瞒考察对象的问题，或提供了虚假材料，造成考察结果失真失实，导致用人失误，要视情况追究该部门主要责任人和直接责任人的责任。（4）谈话对象不实事求是地提供考察对象的有关情况，或借考察之机对考察对象进行诬陷、诽谤的，要视情况追究谈话对象的责任。（5）考察对象不如实回答考察人员的询问，或隐瞒重大问题的，要追究考察对象的责任。

3、决策阶段：（1）党委（党组）集体讨论决定干部任免事项时，参加讨论的成员没有达到三分之二以上的；以书记办公会、少数人研究或领导圈阅等形式，代替党委（党组）会集体讨论决定干部任免的；临时动议决定干部任免的；党委（党组）领导成员个人决定干部任免的；领导干部要求提拔本人的配偶、子女及其亲友，或指令提拔本人的秘书或身边工作人员的；在工作调动、机构变动时，突击提拔干部，或者在调离后干预原地区、原单位的干部选拔任用工作的；在讨论决定干部任免时，不考虑组织人事部门经考察研究提出的意见，或未经组织人事部门考察而作出用人决策，或在讨论中包庇有严重问题的人，导致用人失误、造成严重后果的，要追究党委（党组）负责人及有关人员的责任。（2）组织（人事）部门不按规定提交人事方案和相关材料；提供的材料、故意歪曲隐瞒事实真相；不介绍拟任人选的提名、推荐、考察和任免理由等情况的；不认真做好任免票决制等组织工作，造成用人失误的，要追究主要责任人和相关责任人的责任。

三、责任追究方式

1、一般追究方式。根据行为责任人主客观过错程度、所起作用大小、危害后果和影响大小分别予以处理。（1）组织处分：包括诫勉谈话、书面检查、通报批评、免职、调整职务、引咎辞职、责令辞职等。（2）纪律处分：包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。（3）政纪处分：包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（4）刑罚处理：责任人的行为触犯刑律的，由司法机关依法处理。受刑事处分的，必须给予党纪、政纪处分。

2、特殊追究方式。根据行为责任人情节予以从重、从轻或免予处理。（1）从重。在责任追究中，对“带病提拔”造成严重后果、影响极其恶劣的责任人，应从重处理。如拒不交待，或阻扰他人检举、揭发、交待或抗拒组织处理的；利用职权对他人打击报复或营私舞弊的；在选拔任用中收受贿赂的；推卸、转嫁责任或包庇同案人的；篡改、伪造、损毁证据或串通他人隐瞒真相的；采取行贿手段谋取职务、职级待遇的等。（2）从轻。主动交代违规事实，并积极配合消除负面影响的；主动纠正错误、挽回影响的；检举他人违规、违律、违法行为，有立功表现的。（3）免予处理。对错误情节轻微，未造成不良后果，且认错态度好，能积极改正错误的，可免予追究责任。

四、责任追究的组织实施和处理程序

1、组织实施。“带病提拔”的责任追究职能，按照干部管理权限由同级和上级党委（党组）纪律检查机关（监察部门）和组织（人事）部门承担。

2、处理程序。（1）根据掌握和发现的问题，在党委（党组）领导下，组织（人事）部门、纪检机关（监察部门）进行调查，核实责任主体的责任及违纪违规事实。（2）由组织部门牵头，召开由纪检机关（监察部门）和执法部门负责人参加的联席会议，依据调查结果，对责任主体的责任大小和违纪性质进行认定，并提出组织处理和党纪、政纪处分的意见和建议。（3）按照干部管理权限，视情节轻重和造成的后果对责任主体进行组织处理或党纪、政纪处分；触犯刑律的，移交司法机关处理。（4）责任追究的实施应规定时限，对责任追究落实不到位的，要追究相关组织实施责任部门和相关责任人的责任。（5）凡实行责任追究的，对责任追究有不同意见的，责任主体可以按干部管理权限逐级申诉。对受理的申诉，组织（人事）部门、纪检（监察）部门应在规定时间内进行调查核实，并向申诉人作出书面答复。（6）责任追究结果应在适当范围内予以通报，具有典型警示意义的案例，可在新闻媒体上公开报道。

五、责任追究的几个相关问题

对“带病提拔”责任主体采取的处罚措施，从具体落实上说，有以下几方面的相关问题需要解决。

1、“带病提拔”中的“病”的界定。（1）建立健全科学规范的干部“有病”认定机制。（2）在认识上要区分干部“有病”与缺点的差别。（3）责任追究的时间限定。

2、责任追究的定性、定量界定。（1）故意与过失的界定。（2）过错责任的定量界定。

3、责任主体区分与责任承担。（1）责任主体及区分。一是责任主体的范围界定。责任主体即由谁导致了用人“带病提拔”。它包括推荐、考察、决策三个关键环节的责任主体，又可分为责任人和责任单位。责任单位又包括推荐单位、被考察者所在单位、组织部门、决策部门。（2）责任区分。责任分为：直接责任、相关责任、连带责任、主要领导责任、重要领导责任。（3）责任承担。

4、建立和完善相关制度。（1）健全干部选拔任用工作的文书档案制度。（2）建立组织（人事）部门与纪检（监察）、信访等部门的互通信息制度。（3）建立定期检查评议制度。（4）建立和完善巡视制度。