加强村级工作创新的调研报告

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随着改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以后，农村工作面临更为严峻的挑战。要迎接挑战，村党支部和村民委员会(简称“两委”)的团结协作是基础。今年，村级“两委”都进行了换届，尤其是村委，第一次采取“海选”。如何保持“两委”协调运作，是当前的一个突出问题。实践证明，“两委”关系虽小，但直接影响党在农村战斗力能否有力发挥，影响基层民主政治建设能否有效开展，这是困扰当前农村，制约今后发展的一大难题，值得深入探讨。

一、农村“两委”关系现状

最近，我参加杭州市委党校中青班学习，与村民自治课题组的同学、老师一道去萧山、富阳、临安、建德、桐庐等县(市)区对村组“两委”关系作面上或抽样调查，运用实地调查、访谈、问卷等方法，了解和积累了不少令人深思的事情。经过分析和统计，我们把当前农村“两委”关系用事例归为四种主要类型。

事例之一：协调型。富阳市城东村，是远近闻名的富裕村，老书记倪茂宏和村主任王建明(2002年6月村支部换届已选为村支书)，算是“黄金搭挡”。该村大事原则上先由“两委”共同研究，拿出方案，再交村民代表大会通过，然后由村委会具体执行。村民代表大会制度涉及村务管理的方方面面，共13章132条。村“两委”工作严格按制度办事。村支部支持村委会工作，村委会也定期向村支部汇报工作，“两委”工作顺利，各方面反映良好。

事例之二：“直线型”。1998年，某村村主任上任时承诺要为群众办实事。但上任三年来，村里大事小事，一切由村支书说了算。他对财务收支情况知之甚少，连开支三四百元买办公用品都无权拍板。村里年收入几万元，如何开支，群众和村委不清楚。

这种类型，往往表现在村支书和村主任之间一个能力很强，一个较弱，导致村书记大事、小事包揽一切，形成“家长制”的领导方式。

事例之三：对立型。某村从1998年以来，村支部书记和村主任不讲合作，搞独立，双方凭家族、宗族势力处理村务工作。在收取集体山林等承包款，也是先下手为强，谁收谁支，各有一本帐。这一类事例中的“两委”，往往依靠各自势力，互不买帐，损害了党组织的形象，也影响了村民自治的有效开展，严重损害了村民的利益。

事例之四：游离型。某村有一位小有名气的民营企业主，曾几次要求入党，村支书自知难以驾驭他，总说条件不符合。在1998年的村委会选举中，他被选为村主任。从此之后，他就带领村民办了几件实事，可村支部却无法对他进行“领导”。

在这一类型的事例中，村支书一般由于能力、素质、身体健康等因素难以驾驭民选村主任，双方各有一定势力，矛盾虽未十分激化，但党的领导很难体现，党的工作很难有效开展。

二、农村“两委”关系现状的原因

在分析中，我们发现，协调型、直线型、对立型、游离型分别约占总数的70%、15%、10%、5%。出现这种状况的主要原因有：

1、职权问题。《村民委员会组织法》(简称《组织法》)和《农村基层组织工作条例》(简称《条例》)规定，农村党支部是“村各种组织和各项工作的领导核心”，但在职权上没有作出具体明确的规定。在调查了解中，有70%左右的支部书记把“领导核心”理解为：对各项事务具有决定权，其中包括财产管理权和财务审批权。近90%村委主任则认为《组织法》关于“农村集体所有制的财产由村民委员会依法管理”的决定，村支部无权干预。再说，村主任是由全体村民选举出来的，而村书记往往都是少数党员推选出来的(指前几年)，许多村主任内心不服村书记。这是造成“两委”关系不顺的直接原因。

2、素质问题。部分“两委”的书记或主任思想政治素质低，法纪观念淡薄，有60%以上受访支部书记对《组织法》有许多内容不够理解，习惯于“一元化”领导，习惯于里里外外“一把抓”，不甘心所谓“大权旁落”。大部分村委主任则认为支部书记只应管管党员、理理党务，自己是民选的，具有更广泛的代表性，理应代表村民管理一切。这次被调查村委主任中，有20%左右的人希望实行“无拘无束”的自治。

3、机制问题。由于机制问题，尽管今年村支部换届，搞了“二推一选”，但问题还是很多。前几年，往往是党员选举，党委拟定，而农村党员普遍存在“人员少，年龄老化”的状况，这样很难避免“矮子里面挑长子”的问题。特别是村委成员实行直选后，一些素质较高、能力较强的人当选后，内心很不服虽有村民推选，但素质仍不高的支部成员。而支部成员则往往有一种优越感，误解村支部要比村委会高一等。部分村主任要求村支部干部也实行全面公开选拔，这种机制引发“互不信服”的心态也是造成“两委关系”紧张的原因。

4、实情问题。长期以来，村支部一直处在农村改革的前沿阵地和各项工作的夹缝之中，或因工作方法不当、作风粗暴引起村民的不满，或因执行计划生育、建房等政策与人结怨。而这些“历史旧帐”很容易算在村支部特别是村支部书记身上，一部分村民倾向于把跟村支书唱对台戏的人选作自己的“代言人”，少数人就怀着“出气”或为自己服务的心态参加选举。如果这些人一旦上台，那就会忙于争权，闹派性。

三、促进“两委”协调运作的对策

目前，农村要解决村支部、村委关系，确保“两架马车”同道行驶，须在工作创新上下功夫。根据实践，主要是五大创新，即班子建设创新、发展路子创新、谋划决策创新、运作机制创新、依法管理创新。

1、强化村级“两委”班子建设制度，确保“两委”同心运作。针对农村实践，村“两委”班子要解决三个问题：

一是解决“通气”。首先是村支部转变领导方式。在农村，许多村党支部领导习惯于“家长制”式的领导方式，不全面深入调查研究，不与班子人员多沟通，不经村民代表大会通过，个人拍板定论，难免造成决策失误。目前，村“两委会”要随着改革开放的不断深入，领导方式要与时俱进，在农村实践效果较好的两委沟通制度有二个。①村“两委”每周开一次例会制度。村“两委”干部围绕村里工作大目标及实情，汇报上周工作，布置本周工作，讨论解决问题。这样做的好处，有利于“两委”干部沟通，消除工作上的误解；有利于“两委”共同了解村民的新情况，新矛盾；有利于探讨解决难题的好办法。这项制度，许多村没有很好坚持。只要坚持执行了这项制度的村，村“两委”干部关系都好，而且工作也顺。如：富阳城东村。②村民代表大会表决制度。对村里的重大事项，村“两委”与村民间上下通气，克服以往支部、村委工作干得又苦又累，老百姓还要讲“闲话”。“两委”干部间又互相埋怨，发牢骚的被动局面。其次，调整权力机制。实行管理权与监督权的分离。根据《组织法》的规定，村委会是在村党支部领导下开展工作。村委会是村民“两会”的执行机构，享有村务管理权，组织村务公开。而村务公开是村“两会”对村务管理进行有效监督的主要形式。这在法理上势必造成村务管理权和监督权集于一身，在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者，因此，必须实行村务管理权和监督权分离，把管理村务工作交给村委，把召集“两委”和组织村务工作的权力交给支部。

二是解决“和气”。目前农村要实现“两委”和气协调有二种办法效果较好。一是“一肩挑”机制。在村级“两委”班子建设中侧重“一肩挑”，即村支书可以竞选村主任，而村支部人员可以竞选村委班子人员。这样，既可减少两委班子的“磨合”成本，又便于工作的探讨、决策、实施“一条龙”到位。二是勤政廉政制度。村“两委”共同做到勤政廉政，两委肯定能协调运作。

三是解决“服气”。目前农村实施了政务财务公开制度。据了解，光在村里公开，群众意见还是很大。为解决这个问题，杭州地区又推行镇(乡)会计制。操作办法是，每个村设一个报帐员，每日把村里的帐交到乡(镇)，然后再由乡(镇)会计理帐按月定期公布。这样做，有三个好处：①便于乡(镇)对各村的监督管理；②有利于村级按财务制度操作；③让老百姓放心，还干部一个清白。

2、强化村级发展目标制度，确保“两委”为同一目标运作。在农村工作中，每一个村必须制定一个远期和近期相结合并可操作的发展目标。明确了发展目标，村“两委”就会围绕目标，共同努力，分步实施，便于协调，不易产生矛盾。面对新的形势，村“两委”要用创新的办法发展壮大村级集体经济。目前，在农村有两点效果较好：①采用股份制的形式盘活集体资产，增加资产附加值。如：许多村用评估的土地在企业征地中入股。这样，既帮助企业暂时少付钱，又为村解决了土地款的增值途径，出现了双赢的现象。②办村级资产经营公司，明晰产权，用土地、山林作依托，靠服务性资本经营，避免生产性经营带来的亏损或机制不灵活造成的经营不善。③乡(镇)两级捆绑式招商引资。村级招商引资或发展经济完成一定目标，村级可以跟乡(镇)搞税收分成。

3、健全村级决策机制，推进“两委”科学决策。在农村，村支部和村委管理事务有一些制度，但制度往往不健全或者执行的不到位。要确保“两委”协调，在村重大问题上须实行科学决策。在决策过程中，要本着村支部领导村委会，村支部主管方向性、政策性、全局性大事，村委会管事务性、技术性，具体性事情的原则，对“两委”的决策范围、主要内容和程序作出具有可行性和可操作性的决定，确保村支部在重大问题决策中始终处于领导地位，确保村委会成为村民自治高效运转的工作机制，从而实现“两委”决策的程序化、民主化和科学化。目前，许多村为确保“两委”协调，实行每周“两委”联席会议制度，重大事项村民代表大会表决制度。随着改革开放的不断深入，这些制度还须进一步完善。实践证明，“如重大事项村民代表表决制度”。这项制度，在程序上还要完善，过去只侧重于村民，但还须实行“先党内后党外”程序。在重大问题决策上，党内也要经过党员代表表决，然后再交村民代表大会表决。这样一旦定下的决策项目，会得到全体党员干部和全体村民的支持，“两委”也能形成合力，实现齐抓共管，抓好工作。

4、推进运作机制创新，确保“两委”高效运作。在农村，“两委”运作机制创新，主要是对农村领导的创新，关键是改善党的领导。要改善党的领导，丰富村支部的领导方式，目前须在以下四个方面努力：

①调整村支部成员选拔方式，增强党组织的号召力。为改变村支部成员的产生方式，现在五县(市)区采用“二推一选”，即既叫党员推荐，又叫村民推荐，再在党员中选举。这样使村支部成员不仅要党内认可，而且还要党外群众认可。如果少数党员认可，而多数群众不认可，说明该支部成员很难组织群众抓好工作。“二推一选”是党内民主与走群众路线结合起来，把素质高、能力强、群众最拥护的党员选为“领头雁”，从而提高村支部成员的群众公认程度和集体素质，为党的领导打下坚定的干部基础。

②增强党组织的辐射功能。把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年吸收进党员队伍，同时加强对党员的教育管理，建立后备干部人才库，健全激励约束机制，使之真正成为农村“三个代表”的实践者，在民主政治建设中发挥“一个党员一面旗”的先锋模范作用。

③改革农村思想政治工作，增强党组织的渗透力。当今要改变过去那种标语式、大会号召式的办法，健全思想政治工作的责任机制和奖惩机制，发挥党支部战斗堡垒作用，协调村委会共同帮助村民排忧解难、增收致富，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

④完善各项具体制度，增强党组织的约束力。要抓好制度建设，把党的正确主张和组织意图贯穿到村民自治章程、村规民约和村务管理规则之中，化作干部群众的自觉行动，切实做到用严格的制度去约束、规范“两委”和村民的行为。

5、推进依法管理制度创新，优化“两委”协调环境。

当前农村，村一级担负较多的行政功能，工作千头万绪，纷繁复杂，“两委”之间的矛盾往往由此而起。因此，“两委”关系的良性化有赖于环境创新。

①创新舆论环境。要从战略的高度正确看待“两委”关系中出现的问题，看主流，不要因为出现一点矛盾和失误，便大惊小怪，或片面强调党的领导，置《组织法》于不顾，企图恢复党的“一元化”领导机制，消极对待村民自治；或把党的领导视为村民自治的障碍，企图取消党的领导。要多宣传“两委”中的正面典型，发挥典型示范作用，为“两委”关系良性化提供强有力舆论环境。

②创新服务和政策环境。首先要树立“领导和指导都是服务”的观念，加大宣教力度，使《组织法》深入人心，不断增强干部群众的法制观念和民主素质；加大协调力度，克服“两张皮”的倾向，对“两委”中存在的问题要及时发现，及时解决，不姑息、不偏袒。同时要加大培训力度，提高“两委”人员政治思想素质，依法办事。其次要摆正乡镇与“两委”的关系，依法行政，把农民“拥护不拥护，高兴不高兴”作为制订政策的出发点和落脚点，不包揽，多指导、理解和支持“两委”工作，不出台与《组织法》相违背的“土政策”，不下发使“两委”为难的文件，帮助村级“两委克服困难，加大农村改革力度，促进“两委”同舟共济，推动村经济和社会的全面发展。