推进农村基层民主建设的实践与思考报告

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近年来，我县通过以“发展党内民主，进而推进人民民主发展”为总体思路的“四个民主”建设来理顺关系，协调人民内部矛盾，充分调动农民提前基本实现农业农村现代化的积极性，有力地促进了全县农村的经济发展和社会进步。

一、近年推进农村基层民主建设的几项探索性实践

1、全面推行“两推一选”和民主直选，创新农村基层干部的选用机制。2002年村党支部的换届选举工作，我县全面推行了“两推一选”的选举制度，即以“村民民主推荐、党员民主推荐、党内民主选举”为主要内容的换届选举制度。这一选举制度，把参与村党支部成员的民主推荐范围扩大到党外群众，一般为非中共党员的乡级以上人大代表和政协委员、村民委员会成员、村民代表、其他村级组织负责人、村民小组长、民主理财和监督小组成员等，部分人口较少、群众民主参与意识强烈的村，还可以将参加推荐的村民范围扩大到全村各家各户，以户长为代表实行一户一票推荐制，甚至可以扩大到年满18周岁以上、享有政治权利的全体村民。

在村委会的选举中，全县按期进行换届的394个建制村全部实行民主直选，其中有191个村实行无候选人选举（即“海选”），占总数的48.8％。

民主选举使党员群众参与的热情高涨，党支部选举中党员的参选率为98.5％，村委会选举中选民的参选率为97.8％，并且每个职位都有两人以上参与竞争。当选干部的年龄、文化结构比上届有显著改善，“双带”能力明显增强，村党支部书记换届后顺利达到了杭州市委提出的“三个60％”的要求。

为了适应新的选举制度，我县在完善农村基层干部的选拔任用机制上，做到“关口”前移，在换届选举前推出了村级后备干部的“公选”制度。公开选拔村级后备干部工作，立足于早抓早培养，有利于改善用人环境，拓宽识人用人视野，使一批年纪轻、学历高、能力强，尤其是得到多数群众认可的后备人才在实践中锻炼成长。2001年，全县23个乡镇共“公选”产生了821名村级后备干部，达到了村级主要干部一职一备的要求，为2002年换届选举工作的顺利进行奠定了人才基础。

2、探索推广村民代表会议制度，创新村级重大事务的决策机制。自1995年始，我县从实践中摸索出了一条被群众称为“小人大”的村民代表会议制度，并在全县进行了推广。村民代表会议制度的确立，提高了决策的民主性和科学性，村民代表平时注意收集所在生产组群众的意见、建议，倾听群众呼声；代表会议决定的事，村民代表又会主动做好宣传思想工作，变“给我说法”为“我来解释”，在起好“上情下达、下情上报”作用的同时，进一步密切了党群、干群关系，形成了心齐、气顺、干劲足的良好局面。

为尽快使换届后的村两委会班子形成合力，促进当地经济和社会的跨越式发展，我县根据实际制定了《桐庐县农村党支部和村民委员会议事规则》（试行），明确村两委会议事的主要方式为村两委会联席会议，重大事项提交村民代表会议或村民会议进行表决，对一些群众比较敏感或涉及到全村绝大多数村民利益的事项，我们的做法是提交全体村民进行公决。公决时一般实行一户一票，通过召开户长会进行投票表决，或由2名以上村民代表上门请群众填写征求意见表，多数村民同意的才能组织实施，得不到半数以上村民赞成的，即使是好事、实事，也暂缓办理或不予办理。如我县“石材之乡”钟山乡，近年由于石材加工企业的迅速发展，部分自留山上有“钟山青”石矿的农户，自己不需化一分力气，即可每年获得数万元矿石出让金，而且无序开采，植被破坏非常严重，对此群众意见很大，越级上访的明显增多。近年来，乡党委、政府从扩大基层民主、推进村民自治入手，凡重大村务交村民会议讨论决定，如中一、包家山、陇西、吴宅等村多数村民主张收回矿山归集体所有，实行计划开采，为把好事办好，他们进行了全民公决，表决结果各村支持率均在80％以上，陇西村达到了100％。2000年，该乡各村议事46件，解决率达96％，建学校、修公路、办矿产等实事件件落实，且无一人上访，在全乡各村形成干事、成事的氛围，从而有力地促进了经济的发展，2001年，该乡工业经济比上年增长25％。

为确保村党支部的领导核心地位，我县的《议事规则》还明确村级议事决策的基本原则为先党内后党外、先班子后群众，村两委会联席会议由村党支部书记召集和主持。议事决策程序一般采用“三步法”：第一步，提出议事决策事项和初步意见。一是由村党支部提出决策意见，提交村两委会联席会议共同讨论；二是由村委会提出决策意见，提交村两委会联席会议讨论；三是在党支部书记主持下，由联席会议直接提出决策意见。第二步，在广泛征求党内外群众意见和建议的基础上，将村两委会联席会议的决策意见，提交党员大会讨论，并形成决策。第三步，召开村民代表会议或村民会议，对决策意见经过讨论后进行表决，表决通过后付诸实施。

通过规范民主决策，把农村基层党的建设与村级事务管理职责的履行方式、途径，统一到一个程序上来，既强化了村党支部的核心地位，又协调了村党支部与村委会及其他村级组织的关系，发展了农村基层民主，维护了农村社会的稳定。

3、从人治到法治，创新农村民主管理的长效机制。近年来，全县各村从迫切需要解决的问题入手，广泛组织学习《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，发动群众讨论并制订了《村规民约》及其它一系列相关制度，把村民的权利、义务，村干部的权力、职责规定的一清二楚。我县富春江镇、莪山乡等一些乡镇还开展了“党员听政会”、“村民议事日”活动，推行了村级事务“一事一议”制度，使村民自治活动走上了依法建制、依法治村、按章办事、民主管理的轨道，逐步走出了一条把群众意愿变成村两委会的工作目标，又把两委会的工作思路当作群众行动指南的村务管理新路子。

为进一步提高新当选村两委会班子的整体素质，我县还建立了杭州市第二个农村基层干部培训基地，今年县委着重对新上任的村党支部书记、村委会主任进行了上岗培训，上岗培训结束后，又安排了村两委会主要干部学法用法和农村适用技术培训。为使下次换届时能够达到杭州市委提出的村党支部书记要达到“三个80％”的要求，还将加大村干部和村级后备干部的大中专学历教育，建立并完善“干部经常受教育”的长效机制。

4、从“暗箱操作”到透明办事，创新村级民主监督机制。

一是加强群众监督。各村由村民代表选出3－5名熟悉会计业务的村务监督小组成员，并规定村两委会主要干部及其亲属不得担任这一职务，监督小组按月或按季定期对村务重点对财务进行审核，审核认可的经监督小组全体成员或组长签字后上村务公开栏公开，村里只要是群众关心的事项，都要拿出来“晒太阳”。

二是进行村级党务公开的实践。我县在提倡并实施“村务向村民公开”的同时，逐步在农村基层组织建设上推行“党务向党员、村民公开”。现阶段村级党务公开的内容包括：发展党员事前公示、村级后备干部情况公告、村党支部年度创业承诺目标和班子分工情况，以及党员活动和党费收缴情况。党务公开的形式包括定期公开和随时公开两种，每一次党务公开后，村党支部还都及时以适当方式听取党内外群众的反映和意见，对党员、群众提出的疑问，及时作出解释；对党员、群众提出的要求，及时予以答复。此举既增强了党员发挥作用的主动性，促进了干部办事成事的公正性和有效性，又充分发挥了党组织与党外群众的互动性。村级党务公开的试行，能使党组织借助外部力量的监督，提高克服自身存在不足的能力，又能更好地推进村务、政务公开工作的深入开展。

三是开展民主评议。党员和党外群众参与民主评议工作，是拓宽监督渠道、发展党内民主的又一重要举措。党员领导干部自觉接受党组织和群众的监督，年终都要通过述职评议大会或村民代表年会等形式，向党员和群众汇报一年来所做的工作，主动“广开言路、听取意见、接受监督、共图发展”，按照党内外群众的意见改进工作，提高群众满意率。我县多数建制村，在开展民主评议党员过程中采用“两票制”做法进行评议，即采用党内评议与党外群众评议相结合的办法，提高了评议工作的效果与质量。同时，还注意合理运用好评议结果，对优秀党员进行大力宣传与表彰，对不合格党员按照党章等有关规定，加大了处置力度，该限期整改的限期整改，该劝退的劝退，该除名的除名，较好地改善了一些乡镇原来存在的治党不严、出口不畅的问题。

在看到基层民主政治建设的广泛开展，为农村基层工作注入了前所未有活力的同时，也必须看到一些地方或某个局部的基层民主政治建设与党的要求、群众的期望还有一定的差距。主要表现在：一是部分农村基层干部对群众的民主权利还不够重视。二是一些干部群众的民主意识与经济发展的要求不相一致。三是村民对村级组织的依赖有所削弱。四是推进农村基层民主建设的制度不健全、不完善、不落实，缺乏系统性和严肃性。

二、进一步发展农村基层党内民主、推进人民民主的对策措施

发扬社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设重要目标和内容。在农村推进基层民主建设是维护农村改革、发展和稳定，全面建设小康社会的必然要求。实践使我们深深体会到，作为促进农村改革、发展、稳定，确保农业农村现代化目标基本实现的治本之策，需要进一步做好发展党内民主、推进人民民主的工作。要解决农村基层民主建设中存在的问题，需要高起点、高标准、高要求地落实基层民主建设的各项措施，重点是做到“四个必须”：

1、必须认真解决好在发展党内民主、推进人民民主工作中的思想认识问题。

针对农村部分干部、群众思想认识上存在的问题，我们一方面要通过举办培训班和专题讲座、印发相关文件资料、开展座谈交流和集中教育整顿等途径，加强针对性教育，提高学法用法本领；另一方面通过对村两委会关系、干群关系典型案例的分析解剖和农村热点、难点问题的集中处理，引导基层干部自觉摆正位置，要视领导为服务，视干部为公仆，增强基层干部的公仆意识，民主管理和依法办事的意识，把民主政治建设作为基层工作的重点，在实践中不断完善和发展，自觉接受群众的民主监督。还可以结合“四五”普法教育和第二个“依法治县”五年规划内容，宣传党在农村的方针、政策和农村常用法律法规，教育广大农民要按照“三个代表”的要求，把发展经济放在第一位，与时俱进、开拓创新，加快本村经济和社会事业的发展，同时要正确理解扩大基层民主的内容和方法，自觉摆正权利和义务的关系，从而积极投身到推进农村基层民主政治建设的实践中来。

2、必须始终坚持党的领导，发挥农村基层组织在推进民主建设中的重要作用。一要加强对民主选举工作的领导，精心组织，周密安排，充分发扬民主，严格依法办事，防止宗族、宗派势力操纵或把持选举，及时纠正违法事件，保证基层组织依法民主选举；二要抓住民主决策这个中心环节，变“暗箱”操作为“阳光”运作，把知情权、选择权真正交给广大党员和村民，把党的路线、方针、政策变成广大干部群众的自觉行动，把党在农村的各项工作，变成群众看得见、摸得着的物质和精神利益；三要把民主监督的长效机制建立好、执行好，实行村级党务、村务公开不能图形式、走过场，要通过经常性的明查暗访，解决好全公开、真公开和及时公开的问题，无论是重大村镇建设项目还是土地征用款的分配使用等，都要通过民主决策程序，真正使群众满意，还要充分发挥村民代表会议、村干部述职评议、村民民主议事日和重大村务“一事一议”制度等民主监督渠道的作用，做到常抓不懈，并不断向深度和广度推进。

3、必须大力加强对农村基层干部的教育培训，不断提高他们的思想政治素质和民主管理、依法办事水平。实践证明，推进农村基层民主建设，关键在人，关键在于农村基层干部。随着农村基层民主建设的不断推进，对农村基层干部的素质要求将越来越高。因此，在机制上要站在以人为本的高度，全面提高农村基层干部的综合素质，切实抓好教育培训工作，不断提高他们的素质和能力，显得尤为重要。要充分利用好杭州市农村基层干部培训基地建在分水镇这一便利条件，每年集中一段时间，坚持用“三个代表”重要思想武装广大农村基层干部的头脑，加深对贯彻“三个代表”要求，关键在坚持与时俱进，核心在保持党的先进性，本质在坚持执政为民的理解。继续采取政治理论、岗位职务、适用技术和学历培训“四位一体”的方法，走出一条适合我县实际的“基地培训＋学历教育＋实践锻炼”的农村基层干部培训教育新路子。

通过集中学习教育，切实解决好农村基层干部在政治觉悟、思想作风、廉洁自律、工作作风和工作方法等方面存在的突出问题，尤其要解决好村两委会班子中存在的不和、不齐问题，帮助他们牢固确立全心全意为人民服务的思想，全面理解、执行党在农村的各项方针政策，自觉地依法行政、依法办事。

4、必须把加强对农民的教育提到重要位置。推进农村民主，必须贯彻依法治国的方略，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。把农村基层民主纳入法制轨道要做到：一是把农民的民主权利用法律和制度固定下来，使之法律化、制度化，不以个人行为或干部调整而受到侵害和剥夺。二是农民在行使民主权利时必须依照法律规定的程序和步骤进行，不是想干什么就干什么，想怎么干就怎么干，不能超越法律法规的允许范围。另外，在重视农村制度建设的同时，更要抓好制度的落实，不能落到实处或不去落到实处的制度，便成了“无效”和“无用”的制度。

要大力加强对农民的民主法制教育，让广大农民群众学法知法守法，既提高依法参与管理的能力与质量，又增强依法履行应尽义务的自觉性。同时，还要注意通过广泛深入开展村民自治实践，在发动和组织群众参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督过程中，逐渐培养起广大农民群众的主人翁意识和民主法制意识，把抓好基层民主政治建设各项制度的落实，作为推进农村基层民主的重要保证，始终把建立健全制度规范，作为基层民主政治建设得以健康有序发展的重要内容和根本措施来抓，以进一步提高农村规范化管理水平。

推进农村基层民主建设是一个渐进的过程，是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程。因此，各级党委和政府要高度重视，充分发挥基层党组织的领导核心作用，依法保障群众的民主权利，及时总结和推广农民群众当家作主的好经验，不断丰富和发展有中国特色的社会主义农村基层民主，以促进我县农村现代化建设事业的健康快速发展。