建立和完善基层领导班子的调研报告

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建立和完善基层领导班子决策规则，是新形势下强化对基层领导班子和领导干部权力运行制约和监督的重要举措，是确保基层领导班子为民掌好权、用好权的有效手段，也是深化民主集中制原则、提高党的执政能力、加强基层领导班子思想政治建设的重要内容。党的十六大报告指出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”因此如何通过建立和完善基层领导班子的决策规则，尤其是重大问题决策规则的建立，是推进决策科学化、民主化、制度化的重要课题。

一、基层领导班子决策存在的问题及原因分析

这些年来，我们在规范基层领导班子权力运作和科学决策方面做了一些探索。但从实际情况来看，仍存在着一些问题。一是职责不清。在部分乡镇，党委和政府职责划分不够清楚，党委会、书记办公会、乡镇长办公会等会议的议事范围不明确，出现了一些应由集体讨论决定的重大问题仅由书记办公会议讨论就做出决策，或者以党政班子会代替党委会等情况；同时个别地方对“重大问题”的界限不明确，如投资、工程、土地等项目资金审批和财、物支出的下限没有明确规定，出现一些本应该由领导班子讨论决策的事项却由一把手说了算的情况，个别的还影响了班子团结和谐。二是程序不明。一些乡镇在对有关事项的决策，尤其是对重大问题的决策程序上，存在着不到位的地方。如以个人决定、传阅会签、个别征求意见等形式研究决策；一些乡镇在讨论重大事项时不能做到会前进行充分酝酿和提前通知，上会材料没有很好准备，导致缺席人员较多、与会人员不能进行充分思考讨论等情况的发生；在会议进行过程中，个别主要领导靠感情用事、凭经验办事，将决策过程简单化，没有经过足够时间讨论就拍板决策；还有一些乡镇在重大问题决策时没有按规定形成会议纪要，事后一旦出现问题权责不清。三是监督不力。由于没有形成规范明晰和操作性强的议事制度，上级党委对乡镇领导班子的决策缺乏有效的监督依据，因此很难形成有效的评价和监督；乡镇的民主决策情况没有与民主生活会制度、干部考核制度有效挂钩，个别基层领导因决策失误出现问题也没有得到及时的批评教育和纠正；一些单位对一些重大事项的决策没有形成规范化的制度，如有的乡镇在工程招投标方面还没有形成书面文件，因此容易出现个别领导拍脑袋决策、拍胸脯强令执行等问题。

产生上述问题的原因很多，诸如一些基层单位的党政之间、正职和副职之间、决策和执行之间的权力关系不畅，一些单位的领导班子结构不尽合理，个别主要领导大局观念不强、作风不民主、认知不协调等等。但从我们深入调研的情况来看，关键的因素还是在于基层领导班子决策制度不健全。因为制度问题具有根本性、全局性、稳定性、长期性，要实现决策的科学化民主化，不仅要增强决策主体的民主意识和科学精神，而且要建立起一套相关的制度包括实体性制度和程序性制度。而决策规则是单位领导班子对日常工作中各种事项进行正常决策的制度保证，一个好的领导班子决策制度，可以充分发挥领导者个体和群体的主观能动作用；若决策规则不健全，则容易产生班子成员的职权不清，出现不恰当地加大某部分职责、权限，闲置或修改另一部分，破坏了整体的和谐性，使正常的领导班子决策活动失去了制度上的保证。这种情况如果不能及时加以解决，会使基层单位的领导班子之间产生矛盾，严重的还会滋生腐败。

二、建立和完善基层领导班子决策规则的实践

建立健全基层领导班子决策规则，是基层领导班子由过去的“封闭型”决策向“开放型”决策转化，是实现决策的政治文明的必然要求，也是新形势下不断提高党的领导水平和执政能力的必然要求。因此，建立和完善基层领导班子决策规则，势在必行，也势在先行。通过调研我们认识到，决策规划作为规范权力运行和科学决策的依据，必须突出针对性，才能保证决策的科学合理。在几易其稿、充分讨论的基础上，我们出台了《建德市乡镇领导班子工作规则》，要求乡镇领导班子在作决定时必须做到“五个必须”。一是集体决策重大问题必须事先设定。基层单位必须按照事权议题、人事议题、财权议题、上级指示议题、其他重大议题等五个方面，事先设定须经集体决策的重大事项，以杜绝“大事当小事独断处理、小事当大事集体决策”现象的发生；相关表述必须具体明确，具有可操作性，如规定领导班子对列入“重大问题”的投资、工程、土地等项目和财、物支出的资金下限，必须有一个明确的金额，并报组织部备案，便于执行和监督检查。二是对每类会议必须制定对应的《议事规则》。各乡镇都要从实际情况出发，制定与党委会、党委书记办公会、人大主席团会议、乡镇长办公会议和党政班子联席会议相对应的《议事规则》，具体列明会议职责、组织原则、会议召集和主持人、出席和列席会议人员范围、须到会人数比例、决策形式、少数服从多数所需的决策通过比例等。三是集体决策必须遵循规定程序。基层领导班子对重大问题集体决策都必须按会前酝酿、提前通知、充分讨论、逐项表决、作出决议、形成纪要等程序进行，每项程序都有具体、详尽的规定。如规定研究决定重大问题的会议不得搞临时动议，一次会议安排的议题不宜过多；召开决定重大问题的会议时，分管此项工作的领导成员必须到会；主要负责人应在听取其他领导成员的意见后再表明自己的态度；因故未到会领导成员的意见，可用书面材料在会上表达，等等。四是集体决策必须形成会议纪要并公示结果。规定各项重大问题均须形成会议纪要，并按独立序列实行年度编号；除特殊情况外，会议纪要应记录重大事项的提议人及提议理由，每个议题的讨论、表决情况及最后决定，形成决定的依据和理由，落实决定的责任人及实施监督的办法等等；此外，还对会议纪要的上报与发放对象做出了明确的规定。五是集体决策违规行为必须严肃处理。在重大问题决策过程中有未经集体决策、未通过会议表决形成决定、未按要求提前通知、会议记录不全、会议纪要未按规定抄送等行为的，均视为违规；一旦发现违规行为则对主要责任人寄发《告诫通知书》，并要求主要责任人在领导集体会议上自我批评；再次出现违规行为的则在全市范围内给予通报批评，限期整改。市委组织部负责检查各基层单位的执行情况并受理有关投诉，并按两个《规则》进行相应处理。市纪委（监察局）负责加强对两个《规则》的监督和检查，对违反《规则》并产生严重后果的，按党纪条规作出处理。

三、保证基层领导班子议事规则有效实施的几点思考

从我市《乡镇领导班子工作规则》制订和实施的实践情况看，乡镇（街道）能够按照《规则》的精神制订本单位的领导班子决策制度，并且能够较好地按照相关制度对重大事项进行决定；市委组织部也组织了几次对基层单位《规则》执行情况的抽查，发现效果良好。从各单位执行情况来看，要保证基层领导班子能够严格执行决策规则，应当在实施过程中做到“四个到位”。

一是责任落实到位。决策规则执行的好坏，主要取决于“一把手”。在决策规则的实施过程中，应始终强调主要领导为第一责任人，实行“一把手”负总责。要求“一把手”必须在议事和决策过程中起主导和组织作用，并把“一把手”执行议事规则情况作为年终班子考核的一项重要内容。凡因在执行决策重大事项议事规则工作中，主观上严重失误，带来严重影响的，应作为干部调整和惩处的重要依据，以此推动决策规则落到实处。

二是跟踪监督到位。决策规则的实施离不开有效的监督，在平时工作中应注重对决策规则进行全程的跟踪监督。如可以对基层单位进行决策规则执行情况的专项督查，看决策程序是否删减和遗漏、讨论是否充分和民主、决策是否科学和公开等；也可以采取不提前告知、不定期抽查的方法对乡镇（街道）的决策情况加以督促；此外，还可以将决策规则的执行情况检查与年终班子考核相结合、与《干部任用条例》执行情况检查相结合、与党风廉政建设责任制落实情况检查相结合、与参加指导班子民主生活会相结合，以此丰富监督形式，拓宽监督领域，增强监督效果。

三是制度保证到位。在监督决策规则执行情况的同时，还应当结合实际制定与决策规则相配套的监督保障制度。如制定情况通报制度，定期将监督检查结果在全市范围内进行通报，对执行好的予以表扬，差的进行批评；制定考核评议制度，将决策规则实施情况作为班子考核民主评议的一项内容，结合平时检查结果，一并作为评先选优的重要依据；制定信息反馈制度，乡镇（街道）领导班子要及时将重大事项决策结果和干部群众的反映收集上报组织部门，作为组织部门发现问题、制定措施、指导工作的参考依据，对于发现问题隐瞒不报或漏报错报导致决策失误、造成重大损失的党委（党组），组织部门将追究有关人员的责任，发挥的制度的监督作用。

四是完善修订到位。基层领导班子具体的决策规则，应随着形势和情况的变化不断调整和完善，才能保证其实效性。因此，应当坚持边实施边总结、边总结边完善的原则，通过定期的修订使决策规则更趋完善。我们在工作中要求基层单位结合组织部门检查监督情况、结合保持共产党员先进性教育活动征求到的意见，结合基层群众反馈的意见情况，对决策规则进行认真比照和详细论证，合理的、可行的予以保留，影响决策效果的予以改进或取消，并将其作为先进性教育长效机制的一项重要内容。基层单位通过修订，不断推进议事规则的科学和完善，为提高领导集体的科学决策水平提供了制度保证。