规范干部任用启动程序问题研究的报告

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如何规范干部任用启动程序，是当前干部任用制度改革的前沿课题。今年，我们根据省委组织部下达的重点调研课题任务，成立了由市委书记任组长、组织部长任副组长的课题组，采取学习考察、个别访谈、问卷调查等方式，结合实际深入调研分析。调研中，以市级领导和熟悉干部工作的同志为主要对象，个别走访和征求意见16人次，发放调查问卷60份，课题组成员座谈研讨达10余次。在广泛调研的基础上，对规范干部任用启动程序问题作了探讨，客观分析了现行做法的基本特点，提出了规范干部任用启动程序应处理好的几种关系、研究节点设定、主体权责界定、操作流程设计和配套制度建设，以期为今后完善干部任用启动程序和下一步开展试点工作，提供一些理性思考和有益借鉴。

一、现行干部任用启动程序的基本特点

在干部选拔任用工作中存在启动程序，这点毋庸置疑。但究竟如何来正确看待和评价实际在操作的干部任用启动程序？现行做法到底有哪些基本特点？目前在这个方面探讨得不是很多，然而通过现状分析，对于克服现行做法的一些问题和弊端，进一步规范干部任用启动程序具有十分重要的作用。所以，我们在本课题调研之初，就积极向前期已对干部选拔任用启动程序作了研究、试点探索的单位进行学习，并通过多种渠道，广泛搜集查阅各地的做法，在此基础上进行了梳理分析。鉴于目前各地对规范干部任用启动程序的重要意义、存在问题等已有较多论述，故着眼于相对宏观的层面，着重分析一下现行做法的基本特点。

1、启动环节具有客观性。从现行干部政策法规来看，涉及民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的内容较多，操作性比较强，但缺少对干部任用启动程序的明确表述和具体规定，干部任用启动程序概念的提出和开展对本课题的研究，对于完善干部任用的制度体系具有现实性和创新性。从干部任用工作实际来看，启动环节是干部任用工作的第一道关口，也是整个工作流程的第一个环节，在进入推荐环节之前，就需要明确动因、职位、人选、程序等一些问题，尽管启动环节的工作相对显得隐蔽，但启动环节在实践中是客观存在的。从调研反映情况来看，大家普遍认为，干部任用启动程序不但客观存在，更是重点和关键所在。启动程序一旦开始，一般情况下组织意图都能如期实现，所以启动环节工作做得好不好，直接关系到干部任用工作的实际成效和整体水平。在问卷调查中，认为有必要对干部任用启动程序这一初始环节进行规范的占96.7%，选择“说不清楚”的占3.3%，认为“没有必要”的没有。

2、现行做法具有趋同性。从当前实际操作情况来看，各地在组织实施干部任用启动程序上，都有各自的做法和特点，有的坚持按以往沿袭下来的惯例进行操作，有的实行新老办法相结合的做法，也有极少数的地方在积极探索实践。综观各地现行干部任用启动程序，做法上基本相似，趋于一致，归纳起来可分为三个步骤：第一步是提出动议理由。一般是在遇到领导班子换届、出现岗位空缺、需要改善班子结构、实施干部交流等情况时，由组织部门、党委或党委负责人、同级条线分管领导提出领导班子调配动议的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出动议决定后，由组织部门按照班子调配和拟任职位职责的要求，综合分析干部情况，结合有关领导的意见建议，充分酝酿并提出初步工作方案。问卷调查中“你认为初始提名工作的最理想方式”，选择“组织部门提名”的最多，占50%，选择“党委全委会成员提名”和“党委书记提名”的分别占30%、6.7%。第三步是作出启动决定。由组织部负责人向党委主要负责人或分管领导汇报，经沟通协商达成共识后，确定工作方案，作出正式启动干部任用程序的决定。问卷调查中“你认为干部任用动议应该由下列哪个机构（组织）或个人提出”问题上，选择“党委组织部”的最多，占63.3%，选择“党委常委会”的占16.7%，选择“所在单位党组织”和“条线分管领导”的分别占10%、20%。

3、实践结果具有双面性。干部任用启动程序的现行做法，通过多年来的贯彻实施，并在实践中能得以坚持，确有其可取之处，同时也存在着一些不完善、不规范的地方。从正面角度看，现行干部任用启动程序的主体主要是党委、党委负责人及同级党委组织部门，他们比较熟悉干部工作政策和要求，掌握着较为丰富的干部信息资源，了解熟悉各级领导班子和干部队伍的实际情况，有利于统筹考虑、分析比较，善于从全局和整体的角度进行把握；同时在长期的工作实践中，积累了较为丰富的实际工作经验，现行做法也得到了干部群众的基本认可。问卷调查结果显示：在“你对本地干部任用动议和初始提名工作的评价”问题上，选择“好”和“较好”的占80%。从负面角度看，存在主体职责不清，“一把手”的权力比较集中，工作弹性较大，启动程序不够规范，监督乏力等问题。在调查问卷中“你认为当前干部任用启动程序存在的最主要问题是什么”，选择“程序规定不明确”和“操作比较随意，人为因素影响较大”两项的最多，各占33.3%，认为“动议环节透明度不高”、“动议和初始提名的提出不规范”、“缺乏监督制约”的，分别占到20%、16.7%、6.7%。

二、规范干部任用启动程序应处理好的几种关系

规范干部任用启动程序，具有很强的政策性和业务性，操作起来要求高、难度大，我们认为，要处理好以下几种关系：

1、党管干部与扩大民主的关系。党管干部是干部选拔任用工作必须坚持的基本原则，扩大民主是干部人事制度改革的基本方向。干部任用启动程序作为干部任用工作的初始环节，是整个干部选任工作的重要组成部分，要以干部选拔任用和监督工作法规为依据，坚持民主集中制原则，坚持党管干部、扩大民主和依法办事的有机统一。规范干部任用启动程序，就是要求在党委的统一领导下，围绕动议、提名、酝酿等工作环节，科学确定群众参与的范围和参与的形式，从制度设计上体现党管干部与扩大民主两者之间的有效结合。

2、单项突破与整体配套的关系。相对于民主推荐、组织考察、讨论决定等工作环节来说，启动程序既是一个相对独立的环节，又是一个互相联系的基础环节。因此，一方面，要求把启动程序本身作为一个工作模块进行深入研究，作出精心设计，理清各种要素的内在联系和内在要求，保证制度的科学化、民主化和规范化。另一方面，不能单纯地、孤立地研究启动程序，必须树立整体观念，把启动程序放到《干部任用条例》整个体系中去研究，注重制度体系的前后衔接，相互配套，以启动程序的单项突破，推进干部任用制度体系的整体配套，形成和完善《干部任用条例》完整的工作程序链。

3、继承完善与创新突破的关系。干部任用启动工作在长期的工作实践中，形成了一套比较固定的操作程序，要在尊重实践的基础上，注重吸收过去干部工作实践中积累的经验，及时加以提炼和总结，把实践中一些好的做法和经验以制度的形式固定下来，坚持下去。但是，又由于现行的操作程序还缺乏统一性和规范性，因此，在制度的设计和制订过程中，要注重制度的规范化和标准化建设，同时要力求简便，易于操作，注重可行性和实效性，避免流于形式。比如在主体权责界定、工作流程设定、工作纪律规定等方面，要做到明确具体，切实可行。要积极探索，勇于创新，大胆实践，敢于突破原有的思维模式和固有方式，把一些切实可行的新思路、新制度、新方式引入启动程序中，对存在的问题进行有针对性的研究，以制度的创新规范干部任用启动程序。

4、充分授权与明确界限的关系。对干部任用主体权责进行科学界定和合理规范，最终实现“隐性权力显性化，显性权力规范化”，是规范干部任用启动程序的一个重要目标。党委主要负责人，承担着一个地方经济社会发展的主要职责，既要充分授予其用人上应有的权力，又要明确权力的界限，把党委主要负责人个人权力置于党委班子集体权力之中。问卷调查显示，规范干部任用启动程序，认为是对“一把手”用人权进行“规范”的占76.7％，认为是“监督”的占63.3％，认为是“削弱”的没有。对于党委组织部门，作为党委负责干部工作的重要职能部门，既要注重发挥其干部信息资源优势，充分授予其在用人上的建议权，又要拓宽民意采集渠道，健全干部工作责任体系。总之，各类用人主体，也是责任主体，在充分授予权力的同时，也要明确相应的责任，做到权责明晰、对等。让用权主体能够明确知道应该做什么，应该怎么做，不应该做什么，从而保证用人行为在健康的轨道上运行。

组织部门在干部任用和初始提名过程中应该履行哪些职责？作出空缺职位公告提出职位说明和人选要求听取各方面意见提出推荐对象的参考人选进行人事方案和人选的酝酿沟通作出动议决定

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三、干部任用启动程序的研究节点设定

关于干部任用启动程序的定义，目前比较一致的理解是：在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据领导班子建设和干部配备需要，通过广泛征求意见、充分酝酿协商和有关会议集体决定，提出并确定干部选拔任用工作方案的过程。根据这一定义，干部任用启动程序，从对象上来说，我们认为，应该包括提任、交流、离任的职位和人选，不应仅仅限定于提拔任用这一对象。从干部调配工作实践看，平职交流和离任的涉及面、影响力和关注度往往不亚于提任。从时间上来说，我们认为，应该是始于领导班子和领导干部选拔任用动议条件的产生，止于干部调整初步方案出台之前。从内容上来说，主要包括两个工作环节：一个是动议环节，即“工作启动”过程；另一个是初始提名环节，即“人员启用”过程，这也是本课题设定的两个研究节点。

1、动议。动议，是指因领导班子建设需要，党委提出领导班子调配工作意向并作出调配工作决定的过程。通俗地讲，是一个“工作启动”的过程，解决的是“要不要动”的问题。具体包括启动条件、启动主体和启动纪律等方面的内容。在动议工作环节，重点要把握好以下三个方面：

一是启动条件。即动因，是启动的前提和依据。一般来说，实施启动程序的条件主要包括：领导班子换届；公开选拔；机构新建、撤销或职能有重大调整；领导职位出现空缺需要充实；需要改善领导班子结构；需要实施干部交流或其他需要启动的情况。出现上述动因之一后，即可提出领导班子调整充实和领导干部任免的动议。

二是启动时机。在具备启动条件后，要注重把握好启动的时机。选择启动的时机，既要考虑所在领导班子建设和工作的实际需要，更要注重加强干部调配工作的计划性，按照干部队伍相对稳定、合理流动的总体要求和适时需要的原则，服从领导班子调配的整体需要，把个别人事调整纳入大盘子中，做到通盘考虑，相对集中，避免出现拆东墙补西墙，防止随意启动、频繁地调整干部。要根据任期制规定和中央关于“任期内保持相对稳定”的要求，对干部动议的次数加以控制，原则上一个届期内批量调整干部不得超过2次，讨论决定部分干部任免每年不超过5次，届内调整干部的总数不超过领导班子职数的50%。

三是启动纪律。要明确作出一些禁止性的纪律规定。在时间性纪律规定方面，如：不准在党委主要负责人已经明确离任或任期届满前三个月内调整提拔干部；不准临时动议决定干部任免等。在程序性纪律规定方面，如：在动议阶段讨论酝酿干部调配原则时，党委主要负责人以及其他副书记必须坚持“三不”：即不指定具体职位、不限定选拔范围、不提名具体人选。

2、初始提名。初始提名是指组织部门根据岗位要求和干部个体情况，研究提出岗位初步人选的过程。通俗地讲，是一个“人员启用”的过程，解决的是“动哪些人”的问题。具体包括提名条件、提名范围、提名主体和提名纪律等方面的内容。在初始提名环节，重点要把握好以下几个方面：

一是提名条件。提名条件的把握，总体上要根据岗位工作要求，结合干部队伍情况，做到人岗相适，人尽其才。对于提任的，要根据《干部任用条例》规定的资格条件，按照确定的调配原则和岗位具体要求进行提名，并综合考虑近三年来干部信访举报情况及核查结果，防止干部“带病提拔”。对于交流任职提名的，要按照干部交流工作的有关规定，根据交流任职的目的和岗位工作经历，进行有针对性的提名。同时，要坚持提名条件的一惯性和政策的延续性，包括任职经历、年龄、学历等条件，防止前后脱节，相互抵触，频繁变化。

二是提名范围。对于拟提拔任用人选，提名范围原则上应在后备干部中产生。要按照职位需求和后备干部培养方向，遵循备用结合的原则，在加强后备干部日常培养和管理的基础上，增强提名参考范围的广泛性和提名岗位人选的针对性，没有列入后备干部的，一般不得提拔使用。

三是提名纪律。要进一步明确提名主体权责，规范提名过程规定，严格执行领导干部、单位党组织书面推荐提名制度，有效落实相应的责任追究制度，增强提名工作的程序性、纪律性和严肃性。在提名过程中，要明确一些具体的纪律性规定，如：不准因人设岗、超职数配备干部，不准违反规定提高干部职级待遇等。

四、干部任用启动程序中的主体权责界定

在干部选拔任用工作中，党委是干部任用工作的决策主体，组织部门是干部工作的具体承担者，是干部任用工作建议主体。具体到干部任用启动程序中，主要涉及哪些参与主体？各参与主体具有哪些权责？在不同的工作节点中，如何对各参与主体的权责进行科学的界定和必要的细化？这些都是本课题需要解决的重点问题，我们认为，有必要从以下几个层面就其权责作出具体界定。

1、动议申求主体。动议申求主体是指因工作需要，提出干部调整配备需求或申请的单位和个人。主要包括两个方面的主体：一是同级条线分管领导。同级条线分管领导可根据分管或联系的单位班子建设的实际需要，以个人名义向组织部门提出班子调整配备意图。二是用人单位党组织。用人单位党组织可根据本单位班子自身建设的实际需要，向组织部门提出班子调整配备申请。上述申求主体均需以书面形式向组织部门提出。

2、动议建议主体。动议建议主体是指正式向党委提出干部调整动议建议的部门。组织部门作为地方党委执行党的组织路线、干部政策的职能部门，是干部工作的具体承担者，应该作为干部任用动议的唯一建议主体。组织部门可根据上级党委的统一部署（如换届人事调配），结合领导班子建设和干部队伍建设的实际需要，综合各方动议申请和诉求，本着集体领导的原则，经通盘考虑，正式（书面）向党委主要负责人提出动议建议。

3、动议决定主体。动议决定主体是指决定是否实施干部调配的组织或个人。按照党管干部原则，党委掌握着干部选拔任用的权力，因而也是干部任用的决定者，所以动议决定主体是党委。具体到动议环节，在实际工作运行上，因党委主要负责人在班子中处于主导地位，担负着重大责任，应充分赋予和保证其用人上的调整动议权，可考虑由书记代表党委集体履行动议决定权。

4、人选推荐主体。人选推荐主体是指对岗位拟任初步人选进行推荐的组织或个人。主要包括以下三个方面的主体：一是市级领导。市级领导具有推荐干部的资格和权力，可在平时或干部调配前进行人选推荐。二是用人单位党组织。用人单位党组织可在平时或干部调配前向市委组织部推荐干部。三是干部群众。干部群众的推荐权，通常是体现在组织部门统一组织的民主推荐工作之中。上述推荐主体均应以书面形式向组织部门提出。

5、初始提名建议主体。初始提名建议主体是指经综合各方推荐情况，正式向党委提出岗位建议人选的组织或个人。这里需要厘清“提名”与“推荐”这两个不同的概念，“推荐”情况是形成“提名”的基础，“提名”是对各方“推荐”情况的综合分析和甄别筛选。从这个意义上讲，初始提名建议主体应该是唯一的，而且应该是组织部门。目前部分地方实行的党委全委会成员民主推荐干部工作制度，也应该属于“推荐”这一范畴，而不属于“初始提名”范畴。组织部门根据职位要求和后备干部培养情况，结合各方推荐主体的推荐情况，结合历次民主推荐组织考察以及平时掌握的情况，经过综合分析、反复比较，正式提出初始提名建议人选。

6、初始提名酝酿主体。初始提名酝酿主体是指对组织部门提出的初始提名建议人选进行酝酿讨论的组织或机构。我们认为，把初始提名酝酿主体界定为书记、副书记这个层面比较适宜，其他市级领导作为征求意见的对象。由党委主要负责人就组织部门提出的人事调配初步方案，与组织部长、分管副部长进行酝酿讨论，达成初步意向后，由党委主要负责人就相关人事调配意向与其他市级主要领导、主管领导进行沟通说明。再由党委书记、副书记进行再次酝酿讨论，形成共识，组织部根据酝酿结果作出调整修改，正式确定人事调配建议方案。

五、干部任用启动程序的操作流程设计

干部选拔任用工作是一项程序性很强的工作，设计和提出一个科学规范的操作流程，对于规范干部任用启动程序显得尤为重要。干部任用启动程序操作流程设计和安排的总体原则是：围绕干部任用启动程序设定的两大工作节点，各参与主体严格按照各自的权责限定，参与有度，先后有序，通盘考虑，综合分析，反复酝酿，集体决定。具体操作流程可作如下设计和安排：

1、明确动因，提出动议建议。启动条件产生后，组织部门根据班子建设和工作实际需要，综合各种动因，进行通盘考虑，选择合适时机，以书面的形式向党委主要负责人提出班子调配动议的建议。书面建议需要说明调配主要理由、调配基本原则和调配时间安排。

2、通盘考虑，作出动议决定。党委主要负责人接到组织部门提出的班子调配动议书面建议后，按照有关干部动议纪律和政策要求，经综合考虑，提出干部调整意向，明确调配工作的指导思想、基本原则、总体要求和时间安排，作出班子调配动议决定。

3、综合分析，制订初步方案。组织部门按照书记作出的动议决定和总体要求，根据平时掌握的领导班子运行情况和干部的个体表现，结合各方推荐人选情况和后备干部培养情况，综合分析、反复比较，拟定干部任用启动初步工作方案，方案包括调配的指导思想、基本原则、时间安排、职位和任职资格条件、建议人选等内容，经酝酿讨论、集体研究后，确定初步工作方案，并报党委主要负责人。

4、酝酿讨论，完善确定方案。党委主要负责人就组织部门提出的干部任用启动工作初步方案，与组织部长、分管副部长进行酝酿讨论，达成初步意向后，由党委主要负责人就相关人事调配意向与其他市级主要领导、主管领导进行沟通说明。经修改完善后，再由党委书记、副书记进行再次酝酿讨论，形成共识，组织部门根据酝酿结果进行修改完善，正式确定干部任用启动工作方案。

六、规范干部任用启动程序的配套制度建设

干部任用启动程序是一项复杂的系统工程，也是一个动态变化的发展过程。规范干部任用启动程序，在坚持基本原则、严格规范操作的同时，必须结合党委换届后新的领导体制和运行机制的特点，着眼于建立健全科学的干部任用机制和监督管理机制，着眼于推进干部工作的科学化、民主化和制度化，加强配套制度建设，为规范实施启动程序提供有力保障。

1、建立定期考察推荐制度。加强定期考察推荐工作是提高选人用人质量的有效途径和重要保证。一方面要加大日常考察工作力度，按照重在平时、贵在坚持的要求，采取组织部门挂钩联系乡镇部门、定期开展回访考核、派员参加民主生活会、跟踪重大活动等方式，结合党政“一把手”年度总结报告、经济责任审计和领导干部述职述廉、离任交接等制度的实施，切实掌握领导班子运行和领导干部履职的情况。同时，要以任前考察为主向经常性考察为主转变，注重在日常工作、关键时刻、重大任务中考察和识别干部，并切实加强对干部的“两圈”考察，使组织部门深入了解掌握干部情况，努力防止和杜绝“带病提拔”、“带病上岗”现象的发生。另一方面要定期开展民主推荐工作，结合考核、回访等工作，采取组织推荐、群众推荐、个人自荐等多种形式，定期开展后备干部推荐工作，一般每年进行1次。然后，根据考察推荐情况，做好后备干部的调整和充实，特别是党外干部、女干部和专业紧缺型干部，并落实培养措施，实行动态管理，为干部选拔任用提供人才储备。

2、建立定期分析研究制度。在全面掌握干部定期考察推荐情况和结果的基础上，组织部门要采取定期与不定期相结合的方法，经常性开展对干部队伍情况的分析研究，深入了解掌握领导班子的运行情况以及干部队伍的思想动态和德才表现；党委定期分析干部工作，一般每年开展1—2次专题研究，重点分析班子运作、干部调配、后备干部队伍建设和干部工作政策措施等情况，将定期分析情况适时转化为领导班子和领导干部调配的意见建议，为领导班子调整和干部任用启动时机、选配方式、人选推荐提名的确定提供科学依据，打实工作基础。

3、建立干部健康档案制度。根据一人一表的原则，给每位市管领导干部和后备干部建立“健康档案”，内容为干部德、能、勤、绩、廉等方面的情况。档案信息主要从干部考察、群众信访举报以及干部监督联席会议等渠道进行收集，每年至少召开2次干部监督联席会议，加强平时组织部与纪检、信访、审计、公安等部门的沟通联系，畅通干部监督信访渠道，详细掌握班子情况和干部信息。按照每月梳理汇总、每季度分析研究、每年整理归档的要求，将干部基本信息、现实表现和违纪违规等情况，如实进行填写登记，归入干部个人档案，对干部存在的苗头性、倾向性问题，及时采取谈话提醒、诫勉、组织处理等针对性措施，不断前移干部监督关口，为客观评价和动议提名提供翔实资料和科学依据。

4、建立干部任用全程记实制度。在坚持完善书记办公会议记录、党委常委会纪要等制度的基础上，把干部任用记实的时间前移到启动程序，实行干部选拔任用工作全程记实制度，加强对干部任用启动环节和选拔任用全过程工作的监督。记实的主要内容包括：拟任人选的基本情况、人选初始提出、民主推荐、考察人选确定、组织考察、酝酿情况、讨论决定、任前公示、试用期、其他有关重要情况等。专门设计《干部选拔任用工作记实表》，及时将记实内容完整、准确地填入表中，认真记录干部选拔任用工作环节的责任主体和履行程序的情况，并做到“一人一表”、“一事一记”，形成完整的记实资料，存入干部档案，既进一步规范干部选任的程序，也为追究用人失察失误责任提供真实依据。

5、建立差额提名考察制度。坚持好中选优的原则，在干部任用初始提名或确定考察对象时，对同一拟任职位确定两个或两个以上的人选，进行公正客观评价和综合分析比较，为干部任用提供决策依据，进一步扩大选人视野和发扬民主，提高选人用人的科学性和准确性。实行差额提名考察制度，需根据工作实际和拟任岗位条件要求进行，适用于公开选任领导干部、个别提拔任职、重要职位人选任用、新组建班子的新提人选、换届调整时考察人选多于候选人提名人数等情形，遇到民主推荐得票相近、干部基本条件相当、难以达成一致意见时，也可采用差额提名考察。在差额比例确定上，应视具体情况和不同选拔职位区别对待，组织部门向党委提交建议人选时，可将全部符合条件人选或确定若干名建议人选，提交党委讨论决定，一般应按照公选拟任职位和正职职位1∶3的比例、副职职位1∶2的比例提名差额考察人选。在差额人选提名时，做到“五个不提名”，即没有经过民主推荐的不提名、民主推荐不符合要求的不提名、存在影响任用问题的不提名、酝酿中意见分歧较大的不提名、举报反映问题没有核实查清的不提名，严格实行干部准入制，认真把好干部进口关。