加强村干部规范化管理的调查

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宁波市共有149个乡镇，4984个村，其中村党支部（总支、党委）有4951个，以村党支部、村委会、村经济合作社为主的村干部共20000余名。管好用好村干部这支队伍，对于巩固党在农村的执政地位，维护社会稳定，加快农业和农村现代化建设，具有十分重要的意义。近几年来，特别是党的十四届四中全会以后，宁波市各级党组织始终把加强农村基层组织建设放在突出的位置，把建设一支适应新形势需要的高素质农村基层干部队伍作为重点，从抓好“育人、选人、用人、管人”这四个环节入手，积极探索，大胆实践，采取有力措施切实加强村干部的规范化管理，形成了村干部规范化管理的“五种机制”，为农村的改革、发展和稳定提供了坚强的组织保证。

一、建立选人用人机制，精心选配好村级干部队伍

选准配强村级领导班子，特别是选配好村党支部书记，是加强以党支部为核心的村级组织建设，增强农村基层党组织凝聚力和战斗力的关键。近年来，市委和各县（市、区）党委围绕选什么样的人，配怎样的班子和如何营造高素质农村基层干部脱颖而出的环境，作了积极探索，初步形成了比较系统规范的村级干部队伍“三定一促”的选配格局。

1.定标准，注重选配“开拓型”干部。随着农村经济的不断发展，村干部所担负的任务越来越繁重，所应具备的素质要求也越来越高，为此，市委提出村级组织“一把手”的基本标准是：政治坚定有理想，发展经济有本领，处事公道有威信，碰到困难有办法，各地结合实际，在建设一个坚决贯彻党在农村的路线方针政策，出色完成上级党委、政府交给的各项任务，致力于发展集体经济，带领农民共同致富班子的同时，围绕经济建设这个中心，把勇于开拓、锐意改革、有经济头脑、有致富本领、有奉献精神。年富力强和受群众拥护作为选配村干部的标准，建设一支思想好，作风正，有文化，有本领，真心实意为群众办事的村干部队伍。逐步改变过去选配中普遍存在的偏重于老实稳重、凭老经验办事的守摊子型干部倾向。

2.定编制，注重选配“复合型”干部。一个组织配套比较健全的村，除党支部、村委会、经济合作社外，还有共青团、妇代会、民兵等组织，为了保持村干部队伍精干高效，各地根据村规模大小、经济发展水平等情况来确定村干部的职数编制，职数包括专职村干部和兼职人员两部分，除一些规模大、经济发达的大村以外，中等村一般配村干部5至7人，其中专职村干部2至4人，专职村干部实行交叉兼职；几十户人家的小村实行“三位一体”，即村党支部书记、村委会主任、村经济合作社社长通过法定程序由一人担任。这样，既控制了村干部的职数，减轻了农民负担，又有利于减少工作环节，提高工作效率。据不完全统计，目前，全市有70％以上的村的党支部、村委会、村经济合作社领导成员实行了交叉兼职，村委会主任是党员的，一般进入村党支部领导班子，任副书记或委员，这样的村有3965个，占79.6％；村经济合作社社长原则上由党支部书记兼任，这样的村有3526个，占70．7％；有20％的村实行“三位一体”。村干部实行相互交叉兼职以后，给村干部队伍的结构优化创造了有利条件，据到今年10月全市村级组织换届基本结束后的汇总情况统计，村干部职数与1993年相比，平均每村减少了3人，全市共减少专职村干部数近万名，一支能适应多岗位，多层面，既熟悉经济，又掌握党建，有驾驭全面工作能力的“复合型”干部队伍逐渐壮大。

3．定程序，注重选配“公认型”干部。衡量一名村干部是否称职，关键是一看自身是不是过硬，二看群众是不是公认，各地在选配村干部中严格把握住“五关”，即：民主推荐关、考试考核关、组织考察关、充分酝酿关、依法选举关，按照党章和国家法律所规定的程序来选好配强村级干部。《村民委员会组织法》颁布以后，村民的民主意识明显增强，选好选准“当家人”的热情十分高涨，村干部是否经得起群众的检验致关重要，各地普遍引入竞争机制，采取公开报名、个人自荐、群众和组织推荐以及通过考试、考核、评议相结合的办法选配村干部。据了解，去年和今年我市村党支部、村委会、村经济合作社等组织换届选举，由于程序规范，工作到位，无论是村委会成员的直选还是其他村干部的选举，群众普遍反映选配村干部工作比较公正、公平、民主，有透明度，所选配的干部也比较过硬，群众公认度高。

4．促后备，注重培养“潜力型”干部。为逐步改善村干部队伍的结构，各地在选好配强村干部特别是村党支部书记的同时，从农村经济和社会发展的长远出发，不失时机地抓好后续力量的积蓄和培养，切实加强村级后备干部队伍建设。市委在1994年就提出全市建立10000名村级后备干部的目标要求，各地把那些政治素质好、年轻有为的优秀分子列入后备干部名单，建立后备干部档案。至今，全市继续保持万名村级后备干部常数，实现了每村有1至2名后备干部。对村级后备干部的教育和培养由乡镇党委负责，并实行动态管理，优胜劣汰。同时，加大对村级后备干部培养锻炼力度，从1996年起，全市普遍推行村级后备干部助理制，目前，有2185个村（占43．8％）为后备干部设置了村委会主任、村经济合作社社长或乡镇企业厂长（经理）等助理岗位，选派2414名村级后备干部担任助理，进行压担锻炼或有意识地输送培训、作为入党发展对象、分配一定任务等，促成他们成长。如鄞县、北仑等地还输送一部分后备干部跨村、跨乡镇异地锻炼，有的还采取输送后备干部到上级机关见习，为他们的健康成长提供良好的环境。

定标准、定编制、定程序、促后备的选人用人机制，使全市村级干部队伍建设工作不断得到加强，整体结构素质逐年得到改善，收到了一定成效：

首先，更新了用人观念，选配时做到不拘一格，打破了以往一些同志存在的求全责备和受身份、地域等限制，拓展了选人用人的渠道，实行了多向选择，侧重于从优秀致富能人、科技能手、个体工商户、技术示范户、回乡知识青年、复退军人、乡镇企业骨干中选拔。按“优者上，相形见绌者下”的原则，结合村级组织的换届和所开展的集中教育整顿活动，调整村级领导班子，促进村干部队伍不断优化合理。对那些班子成员年龄老化、思想僵化和村级经济长期徘徊不前，又无合适人才的村，则采取“返哺”办法：动员乡镇企业骨干、外出务工经商的党员回村报效父老乡亲。同时采取下派机关干部到村任职或跨村任职。近四年先后有336名外出党员回村任书记，527名机关干部下派任村党支部书记，有60名强村干部到薄弱村跨村任职，从而改变了一些村“无人管事”的后进面貌。如慈溪市龙山镇在1996年回请该市人大常委会委员、市康联禽蛋公司经理陆永康任西门外村党支部书记，陆永康同志上任后，放弃了原公司，不拿村里一分钱报酬，发展经济，大胆管理，仅一年时间就摘掉了村里的后进帽子，被村民称之为“阿康哥回家”和深受欢迎的“脱贫致富带头人”。

其次，保持了村干部队伍的生机和活力。由于在选配上把握了标准等各个环节，使村干部队伍在正常新老合作与交替中保持生机和活力，一大批有创劲、有本领的优秀村干部脱颖而出。据党内年报统计，1998年，全市4927名村党支部书记中，担任村厂合一的（集团）公司正副董事长、总经理的有122人，占2．5％；担任集体办或集体控股股份制企业正副厂长的有197人，占4％；担任非公有制企业厂长（经理）的有350人，占7.1％；从事个体工商业的有481人，占9.8％。懂经济、善经营的“经济管理型”村干部已达到50％以上，一些经济比较发达的县（市、区）要超过三分之二。同时，许多村级后备干部经过培养和锻炼，施展了才华，发挥了作用，逐渐成为农村两个文明建设的有生力量，约有三分之一已经走上了村级领导班子的主要领导岗位。

二、建立教育培训机制，努力提高村级干部队伍的整体素质

宁波市委认为，建设一支德才兼备高素质的村干部队伍，必须加强对村干部的教育培训。各地在充实调整村干部队伍基础上，舍得下功夫，花本钱，从新形势下不断提高村干部的思想政治水平、理论水平，丰富他们的科技文化知识，提高他们的业务管理水平入手，把对村干部的教育培训工作列入年度干部培训计划，采取分级负责、上下联动办法和“实际、实用、实效”的原则，搞好村干部的岗位培训、学历培训和实用技术培训，为全面提高农村基层干部的政治理论和政策法律以及驾驭全局工作能力创造条件，使村干部普遍存在的文化程度偏低、专业知识缺乏等现象得到改变。经过近几年的努力，全市已初步建立村干部接受系统教育培训制度，基本形成了市、县、乡镇三级抓教育培训的网络体系。在实施对村干部的教育培训计划中，注重做到“三个结合”：

1.岗位培训与学历培训相结合。1996年开始，根据省委省政府关于“实施跨世纪农村基层领导干部岗位培训”的总体部署和要求，全市共有7433名符合条件的农村基层领导干部参加了岗位培训，其中，村级干部和村级后备干部6473名占培训总数的87％。参加培训的村干部都比较系统地学习了《建设有中国特色的社会主义理论》、《农业基础知识和农村现代化建设》、《农业开发和实用新技术》和《农村基层组织建设》等七门课程。通过培训，使广大基层干部普遍了解和掌握了新形势下做农业、农村和农民工作的方式方法，增强了改革发展的意识和岗位适应能力。岗位培训也提高了村干部的求知欲望，市教委为岗位培训以后继续参加其他方面的学历教育“开绿灯”，做好衔接工作，鼓励农村基层干部参加较高层次的培训。一些县（市、区）专门请高校与县级党校、成人学校或到乡镇党校联合办班，开设村干部大中专学历证书班。一些地方还推行“持证上岗制”，规定45岁以下的新任村干部必须持有岗位培训证书和高中（中专）以上文凭，现任村干部三年内取得相应证书，否则不具备任职资格，原则上不宜当村干部。据统计，到1998年，全市村党支部书记文化程度在高中（中专）以上的1730名，占35．1％（其中大专以上116名，占2.4％），比1993年提高23.3个百分点；

2．在职培训与离岗培训相结合。对在职村干部，各地采取分层次教育培训，村党支部书记、村委会主任、村经济合作社社长均由县（市、区）委负责，每年集中组织，为期一般5至7天；其他村干部的培训由乡镇党委负责，每年二次，时间不少于7天。每期次的培训有主题，有新意，尤其是近几年围绕新形势下如何当好村干部，如何发展壮大村级集体经济以及一些普遍关心的热点问题、相关业务，使村干部听得进、坐得往、用得上。对年纪轻、有培养前途的村干部，选送到上级党校或大专院校学习培训。

3．实践锻炼与理论培训相结合。在进行岗位培训、学历培训中，除理论灌输外，还聘请专家、教授当顾问，进行指导，许多地方还组织村干部外出考察，相互交流经验，开拓视野和工作思路。有的县（市、区）还输送有培养发展前途的村主要干部和一部分后备干部到企业、乡镇机关以及强村强厂进行锻炼，做到学以致用。通过理论培训和实践锻炼，许多村干部勇挑重担，开拓进取，甘为人先，赢得了群众的信任和拥护，提高了威望，调动了各方面的积极性，不少专业村和特色村如“灯具村”、“水果村”、“蔺草村”等应运而生。上下普遍反映，村干部的教育培训不仅是更新思想观念的好举措，更是强村富民的“金钥匙”。

三、建立激励保障机制，充分调动村干部的积极性和创造性

农村基层干部处在生产工作第一线，肩负的任务重，面临的矛盾多，非常辛苦。保护和调动农村基层干部的积极性和创造性，是各级党委、政府和有关部门义不容辞的责任。多年来，市、县、乡镇三级都满腔热情地关心、爱护村干部，多方位激励村干部，为他们开展工作、创造业绩提供良好的条件和环境。

1．政治上激励。大力培植先进典型，市委每两年开展评选表彰活动，先后表彰了100名“富民书记”、50名“奔小康带头人”和20名“脱贫致富带头人”，县、乡镇两级一年一度评选“杰出领头雁”和优秀村干部，对奋力工作、政绩突出、群众公认的村干部，为他们疏通晋升渠道，实行重用提拔。据不完全统计，1994年以来全市有19名村党支部书记被提拔到乡镇领导岗位，担任乡镇党委书记、乡镇长或党委委员，有的地方还实行村干部兼任乡镇党委委员，参予一级政权的发展规划和决策，使村干部感到工作有奔头。

2．待遇上保证。全市有50％以上的乡镇对村干部实行工薪制和规模效益报酬制，村干部的工薪报酬根据经济实力、村规模大小、人口多少和实绩考核来确定，工薪报酬的额度由乡镇党委政府根据考核情况提出，提交村民会议或村民代表会议通过。从调查情况看，比较发达的县（市、区）村党支部书记月工薪报酬一般不低于500元，其他村主要干部按书记额度以7至8折计发，一些经济比较薄弱的村也实行保底工资或误工补贴，一般每月在200至300元之间并及时兑现。如三年整顿后进村党支部以后，全市又重新排摸出在“有人管事”、“有钱办事”、“有章理事”方面还比较薄弱的村350个，用于补助“三有”薄弱村干部的报酬每年约50万元，在一定程度上稳定了村干部队伍。另外，村干部的年终奖金由乡镇核发。镇海、北仑等地对村主要干部的工薪报酬还实行县（市、区）、乡镇两级统筹或拨专项经费进行补贴，群众对干部的收入不会产生疑虑。

3.生活上关心。据统计，全市有94％的村实行村干部养老金保险，有15235名村干部参加投保，保险费已累计达到1736余万元，其中，有近十分之一的村干部陆续到期领取养老金。余姚、鄞县、奉化、镇海等地还为村主要干部增加大病医疗、家庭平安保险等险种，采取乡镇、村、个人共同分担的办法，同样受到村干部的欢迎。我市对村干部实施保险的工作已经有十年历史，近几年，一些地方正在完善办法，逐步提高标准、扩大对象，使保险额与村干部的任职年限成正比。做到村干部老有所养、病有所医、失有所赔，进一步解决村干部的后顾之忧。如镇海区从1995年开始，对全区151个村的党支部书记实行养老、家庭财产、意外伤害、大病医疗等综合保险，每人四险种共400元，保险费用全部由区财政承担。在此同时，一些县（市、区）规定，对任职在20年以上的村主要干部颁发荣誉证书，对连续三年评为县级以上先进的，安排自己或1名家属农转非。全市有40％以上的县（市、区）实行村干部离职安置金制度，对属正常离任的村干部，由乡镇和村分担，一次性发给离任离岗安置金，作为任职期间贡献的回报。安置金标准按镇村财政情况和任村干部时间长短确定。一般每任职一年在200到500元不等。

四、建立监督约束机制，规范村干部的行为

在充分调动村干部积极性和创造性的同时，各地加强对村干部的监督和管理，实施对村干部任期目标的考核，村年度工作目标由乡镇党委认可并签订责任状，使村干部特别是村党支部书记既有动力，又有压力。考核与奖惩相挂钩，主要采取民主管理、群众监督、各方参与的“立体式”方法，有的还采取列序排位、评前后三名和连续两年末位可淘汰等办法，不断完善村干部的管理和监督，逐步加快村干部的规范化管理和制度化建设的步伐，在监督约束中使村干部用好权、负好责、带好头。

1．建立健全制度，实行民主决策。市委在1993年制定《中国共产党宁波市行政村支部委员会（支部）工作暂行规定》中强调村党支部加强自身建设必须建立健全的八项工作制度，即：“”制度、党员活动日制度、党员联系户制度、民主生活会制度、民主评议党员和支部制度、“双争”目标管理制度、党员议事制度和民主监督制度。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以后，各地从健全民主选举制度、规范民主决策程序、建立民主管理机制、疏通民主监督渠道的总体要求入手，加强对村干部的监督和管理。凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重要事项，如村建设规划、发展目标和年度计划、土地承包、宅基地使用、财产和财务收支、村干部的报酬等都在广泛征求意见的基础上，通过召开村党支部、村委会、村经济合作社等村级组织联席会议等方式实行民主决策，防止和克服了个人说了算以及各行其是现象的发生。

2．实行民主评议。利用届中和每年的年终总结，对村级组织的主要负责人进行民主评议。民主评议村干部制度在鄞县率先实施后，各地反响强烈，已在全市农村普遍推广。民主评议村干部主要办法是：（1）述职。村级主要领导作为被评议的对象，实事求是地对工作完成情况和个人任职以来履行职责情况进行总结，接受党员、群众的评判。（2）评议。根据述职评议的内容设计简明易懂的测评表，分优秀、称职、不称职三个评议档次，由参评人员（村管理人员、村全体党员、村老干部代表。村民代表和村办企业职工代表）填写测评表，以无记名打钩和个别座谈方式对评议对象进行评议。（3）反馈。乡镇评议组对评议对象反馈测评等情况；重点指出存在的问题，提出整改措施。对在测评中不称职票超过50％的村干部予以诫勉或调整。实施村干部述职评议，有利于帮助村干部发现工作中存在的问题，有利于改善党群、干群关系，促进干部群众的相互沟通和交流，也有利于加强对村干部的管理和监督。这项工作推行两年来，收到了明显成效，全市有4603个村（占92．4％）的10616名村主要干部接受评议，一部分村干部因评议不称职受到诫勉或调整。

3．实行报告工作日制度。村干部根据经济发展、村务和其他需要向群众交底的事项，一年分几次有所侧重地向党员大会、村民会议或村民代表会议报告工作，村经济发展、精神文明建设和党建工作由村党支部书记负责报告；主要村务情况（如公共事业和福利）主要由村主任报告；财务情况委托村会计报告；对财务审计情况由村民主理财小组或村务财务监督小组成员代表负责报告。对群众提出的疑问和质询，及时作出解释和答复，以取信于民。在此同时，明确村干部需向上级报告的工作内容，包括村务和个人重大事项、一定数额的投资项目、非生产性建设和开支、个人购建住宅、外出经商务工、子女就业、交通通讯配置情况等，乡镇党委对村干部报告实行跟踪监督。

4．实行村务财务公开。从1997年起，规定每年1月20日和7月20日为全市村务财务公开日，对涉及全村群众利益的事情特别是财务收支情况都向村民张榜公布，接受群众的监督，市领导和市级有关部门进行明查暗访，至今已四次实行统一公开日，从执行的情况看，这种民主管理形式和对村干部监督的办法已普遍被基层所接受，全市有99．5％的村实行了村务财务公开。

5．实行离任审计制度。在换届或村主要干部调整时，由乡镇农经站或审计事务所负责，重点审核年度各项考核指标和实际完成情况以及群众普遍关心问题的解决情况，审核村干部执行财务政策情况，对村干部任职工作作出比较准确的评估。

五、建立合力机制，正确处理村级组织领导班子成员之间的关系

如何处理村党支部、村委会、村经济合作社等村级组织相互之间的关系问题，是《村民委员会组织法》实施以后农村基层组织建设面临的新情况新问题，一段时间内曾出现有的村委会主任与党支部书记争高低、比大小，说什么“村支书是党员选的，村主任是全体村民选的，更有代表性和权威性”。当选上任第一件事就是否定村党支部书记和前任的工作，自搞一套。还有的村委会及主任以自治为由，只对下负责，不对上负责，拒不执行上级政府布置的任务，对收缴农业税、殡葬改革、计划生育等工作不热情，不支持，个别的甚至作出有背于法律、法规和党的政策的决定。而村党支部在如何加强对村委会等组织的领导上观念陈旧，缺少办法。既存在越位现象，又存在失职情况，要么习惯于过去的老一套，大包大揽，越俎代庖，一切党支部说了算，使村委会难以独立开展工作，发挥应有的作用；要么放弃领导，放任不管，丧失了党支部的领导核心地位。针对这种情况，宁波市委在调查研究的基础上，以《中国共产党农村基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》。《村经济合作社组织工作条例》为依据，以“明确职责，理顺关系，形成合力”为中心内容，制订了加强村级组织建设的若干意见。通过明确职责，规范程序，健全制度等途径，着重处理好三种关系，形成三套班子成员心往一处想，劲往一处使的工作合力。

1.正确处理好村党支部与村委会、村经济合作社之间的关系。村党支部与村委会、村经济合作社及村级其他组织的关系是领导与被领导的关系，村党支部要把党的方针政策及自身作出的有关决策及时向村委会、村经济合作社通报，并通过宣传教育，将党支部的决策转化为村委会、村经济合作社和广大村民的自觉行动。要加强对村委会干部的教育、管理和监督，帮助村委会干部提高政治素质和领导水平，及时发现和纠正村委会、村经济合作社在工作中存在的不足和问题。同时，要支持和保障村委会、村经济合作社依法独立开展工作，凡属村委会、村经济合作社职责范围内的事项，由他们自主行使，对于破坏干扰村委会和村民自治的行为，要理直气壮地予以斗争和制止。对村委会作出的正确决策，要求党员带头落实，作出样子。另一方面，村委会、村经济合作社要自觉置于村党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作。村委会、村经济合作社在涉及党的路线方针政策以及群众生活中的重大问题时，应由党支部讨论决定后，再提交村民会议或村民代表会议通过，然后付诸实施。村委会、村经济合作社要定期向党支部汇报工作，特别是在工作中遇到问题时，应及时向党支部报告，争取村党支部的支持。同时，村委会、村经济合作社还要自觉接受村党支部的监督，确保村委会、村经济合作社工作的健康开展。2．正确处理好村党支部书记与村委会主任、村经济合作社社长的关系。一是分清职责，紧密合作。村党支部的工作和村委会、村经济合作社的工作在有些方面是交叉、渗透的。因此有必要根据工作需要和各自的素质，按照优势互补的原则，围绕党支部和村委会、村经济合作社的工作目标，确定各自分管的内容，使责任明确，各负其责，避免推诿扯皮或相互争权。但同时又要做到，既分工明确，又密切合作，提高工作的整体效益。

二是相互交流，沟通思想。村党支部书记及时向村委会主任、村经济合作社社长传递上级的指示、工作信息，积极支持村委会主任、村经济合作社社长独立开展工作，依法行使职权；村委会主任应经常向党支部书记沟通思想，通报工作情况，提出工作设想；在作出重大决策前，村党支部书记与村委会主任应碰头通气，统一认识。

三是襟怀但白，理解支持。村党支部书记与村委会主任、村经济合作社社长要自觉做到不争权力大小、只比贡献多少，以事业为重，大局为重，大事讲原则，小事讲风格，不计较个人得失和恩怨，一切为了共同把村里的各项工作搞好。

四是发现矛盾，及时化解。在村党支部书记与村委会主任、村经济合作社社长关系处理不当发生矛盾时，乡镇党委及联村干部要及时发现，分清是非，做好工作，化解矛盾，不要等问题成了堆，再去处理解决。

3.正确处理好乡镇与村级组织的关系。乡镇党委加强对村党支部工作的领导，乡镇政府加强对村经济合作社的领导，同时，对村委会的工作给予指导、支持和帮助。村级各种组织都有责任和义务接受乡镇党委、政府的领导和指导，依法协助乡镇党委和政府开展工作，保证完成各项任务。