完善一把手监督机制的调研

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一、“一把手”监督的特点

在调查中，90％以上的干部认为对领导干部的监督主要是对权力的监督。而对“一把手”更要突出这一点。“一把手”是权力的集中掌握和行使者，集决策、用人大权于一身，在把握一个地区、部门的发展方向上起看关键作用，所以“一把手”首先是政治方向的把握者，即保证党的路线方针政策的贯彻；第二是用人的关键，用什么样的人，怎样用人，关键在于“一把手”；第三是决策的主导，决策的制订和实施，“一把手”起着主导作用。另外“一把手”也有行使职能必须的调控权。因此对“一把手”的监督有以下四方面的特点：

（一）对政治方向的监督。即对党的路线、方针、政策的贯彻落实情况进行监督。“一把手”应正确行使手中的权力，为正确的路线、方针、政策的执行创造条件，牢牢把握住一个地区、部门正确的发展方向。如果方向把握不好，就会和改革开放的正确路线背道而驰，给本地区的经济和社会发展带来了严重的不良影响，而对党风、民风、政风及社会风气的影响更是不可低估。

（二）对用人权的监督。“一把手”的重要权力之一是用人权，用人能起到强烈的导向作用和保证作用。如果“一把手”能选贤任能，愚鲁奸滑者就自然后退；“一把手”任人唯亲，小宗派、拉关系、走后门就会成风，跑官要官、奸邪诡诈之徒就会有机可乘，党风政风就会被带坏。更重要的是，“一把手”通过选贤任能，通过人才的培养，能保证党的路线方针政策和正确决策的落实，能不断发现和解决前进中的不足和问题，保证一个地区、部门的长久稳定发展。

（三）对决策权的监督。决策失误对一个地区、部门发展的影响极大，而决策的主导者是“一把手”。“一把手”在决策中的作用不可替代，这是因为领导班子的积极性、创造性需要“一把手”来调动和激发，集体的智慧和见解需要“一把手”来总结、集中、升华，一些重大分歧和争议需要“一把手”来统一，事关全局和战略性的重大问题，更多地需要“一把手”来思考、提出、决定，而决策的执行也需要“一把手”通过自己的意志、智慧和能力来推动。所以对决策权的监督应该成为“一把手”监督的重要方面。

（四）对调控权的监督。为了保证“一把手”充分发挥作用，党和人民也赋予了“一把手”一些调控权，比如人员安排、资金调拨使用、重要项目的审批权等，对这些权力也必须进行监督。

改革开放以来，特别是近两年，“一把手”违法违纪问题很多，不管是经济案件还是生活案件。不管是发展方向上的错误，还是日常生活中的一些具体问题，都表现为对手中的权力没有正确的科学的认识，不正确行使运用权力，主要表现超越职权、滥用职权、玩忽职守、以权谋私。有的人甚至用手中的权力奉行一条错误路线，把一个地区拉上错误的轨道，使走私成风，泰安案件，湛江案件都证明了这一点。

“一把手”出问题往往牵涉到一大批人，甚至一个地区的领导班子整体。它带来的不仅是经济上的损失，更为严重的是它会损害党群、干群关系，败坏党的形象，挫伤广大干部群众的积极性，严重污染社会风气，对一个地区的长远发展造成不良影响，大量的惨痛事实表明，不管住“一把手”的权力，不加强对权力的制约，必然会产生腐败，管不住权力就管不住“一把手”。

二、“一把手”监督的主要障碍因素

（一）思想认识上的偏差。一是没有全面理解“党管干部”原则。党管干部是选人、用人、育人、管人的统一，而长期以来，我们只注重“选人、用人”，而不注重“育人、管人”，把四者割裂开来。二是重“自律”，而轻“他律”，把领导干部特别是“一把手”自身的廉洁寄托在“一把手”个人的修养上，而没有着重从外部、从制度上进行监督。即使有了制度，也把制度的执行寄托在“一把手”个人的自觉上，而在开放的社会条件下这只是一厢情愿。三是对权力特有的腐蚀性认识不足。改革开放以来的经济犯罪用经济学家的说法叫“权力寻租”，实质上就是权钱交易，权力市场化。对这种现象，我们缺乏必要的思想准备和防范措施。

（二）体制上的问题。我国现行的政治体制和干部管理体制的特点是：第一，权力过分集中，不管是中央还是地方，各部门、各地区的权力高度集中在一级党委（党组）手里，而在党委（党组）内部又集中于少数几个常委、书记手里，更多的集中在“一把手”手里，在这种情况下，民主的发挥要看几个主要领导特别是“一把手”的个人素质，名义上“一把手”和其他委员地位平等，但实际上是一种上下级的关系，下级对上级只有服从，没有监督。第二，缺乏有力的权力制衡机制，对党委的权力特别是“一把手”的权力没有有效的约束。第三，党委对所有的机构包括监督机构实行统一的领导，所有事务的最终决定权都在同级党委（党组）。人大及其常委会，纪委（监察局）、组织部门、审计部门、检察院都受同级党委的领导，查处案件处理问题要征得同级党委的同意，很难发挥应有的作用。纪检监察部门、审计部门对在执行公务中发现的“一把手”的问题没有处理决定权，组织部门对有问题的“一把手”也不能独立采取措施，人大及其常委会在监督中更是形同虚设，根本发挥不出一个权力机构应有的作用。许多单位、地区的“一把手”认为自己是党委任命的，权力是党委赋予的，只对党委，对上级“一把手”负责，而不对人民负责，同级的监督根本不起作用。第四，这种体制缺乏上情下达，下情上报的有效渠道，信息沟通严重受阻。表现在社会上，一般干部、广大人民群众对“一把手”的反映不能及时传递到上级党委。而上级党委监督部门对“一把手”的各方面情况不了解，这样就造成上级监督不住，同级监督不了，下级不敢监督。这种情况下，社会监督、舆论监督的作用也很难发挥。

（三）制度上的欠缺。改革开放以来，我们出台了许多干部监督管理方面的制度，但执行不好，执行不了。主要原因在于：第一，各种制度不配套，形不成可操作性的体系，主要表现在干部的选拔任用、教育、监督方面的制度不配套，党内监督制度和党外监督制度不配套。第二，制度本身不完善，比如对“一把手”的任职资格、条件、行为规范并没有明确规定，“一把手”的选拔任用大部分处于暗箱操作状态，公开性、透明度不够，根本无法进行监督。有些制度只注重于一些细枝未节，没有抓关键。对干部的监督只注重日常行为，但对权力的来源、行使情况约束不够。而领导干部的行为是和权力紧密联系在一起的，如果不规范权力的运行，其他监督根本不起作用。第三，制度的执行缺乏有力的保证措施。好多制度不能执行的原因在于把希望寄托在领导干部本人的自觉性上，而缺乏制度上的保障。对违反制度后的处理规定过于粗疏，有的甚至没有规定。在如何保障监督执行部门认真执行各项制度方面也缺乏操作性强的明确措施。

（四）文化历史传统的影响

我国历史上从来没有真正的法治，德治、人治一直居主导地位，这种文化传统，虽然也有制度、法律，但仍然存在超越法律制度之上的权力，法律、制度只是权力的附庸。这种传统强调人本身的自律，即自己约束自己，认为人本身可以做好自我监督，即使出台了一些法律制度，也是相信人能自觉去遵守。人出了问题，总是把主要原因归结为本人素质，而不会从法律制度上进行深刻反思，不会从体制上进行彻底改进。

正因为以上种种障碍，导致领导干部特别是“一把手”的监督难，难监督，最后的结果是把监督停留在口头上、文件上，而落实不到工作中、实践中。但改革开放的历史实践表明，不监督必然导致腐败，因此加强监督己成为社会经济发展的必然要求，也是中国法治化进程中的关键环节。

三、加强“一把手”监督的对策

（一）统一思想，更新观念，消除思想认识上的障碍。一是充分认识监督在干部管理中的重要地位，真正把选人、用人、育人、管人结合起来；二是摒弃对自我监督的种种幻想，把自我监督和外部监督结合起来；三是重视党外监督的作用，把党内监督和党外监督结合起来；四是强化法治意识，树立法治观念，充分认识法律制度的重要意义。从法律制度的建立、健全、实施、执行、保证上下功夭，要把权力置于法律、制度的约束之下，绝对不允许有超越法律、制度之上的人和权力，同时要认识到必须建立权力制衡机制，用权力制约权力。

（二）把握好监督重点。监督的重点是权力，主要是以下几方面：

1、规定“一把手”权力范围。即明确“一把手”到底该有多大权力、多少权力，在什么范围内行使权力。要结合审批制度的改革，进一步规范“一把手”的权力。要适当地分权，防止权力过分集中。在明确权力范围的同时，明确责任、义务、利益、使权责义利均衡，形成自身的一种约束机制，使“一把手”对自己手中的权力、利益很珍视，不敢冒丢失的风险。

2、加强对权力行使过程的监督，即对权力的运行程序做出规定。行使用人权一定要按照《条例》的要求，个人只能向组织上推荐干部，不能直接决定干部任命。自己推荐的干部也要经过民主测评，民主推荐、酝酿，组织考察、党委讨论任命。用钱必须遵守财务制度，资金的借出、借入、使用都要有严格的程序，特别是在运用资金上应有数额限制，超过数额要经过集体讨论或报财税、审计部门审核等。决策方面要严格经过方案提出、方案论证、方案选优、集体讨论、研究通过等程序。在用人、决策的表决中，都要采用无记名投票的方法。在行使权力过程中，“一把手”不能利用手中职权干预下属部门的工作，影响下属部门独立开展工作。

3、对权力行使结果进行监督。要经常检查“一把手”的决策和用人及各种权力的行使情况，发现问题及时处理。在干部考核中，要客观分析“一把手”的述职情况，科学评价其成绩和所起的作用；对地区和部门工作当中出现的问题，要查清“一把手”的责任。

（三）改革体制，充分发挥各监督主体的作用，加强对权力的约束。体制问题是一个最根本的问题，十一届三中全会以来，我们对经济体制进行了根本性的改革，但政治体制的改革特别是干部管理体制的改革明显滞后，也不利于干部监督管理。改革的方向是：①强化纪检、监察、组织部门的监督职能，对同级党委的用人权进行监督，在管人上下功夫；②强化人大及其常委会的监督职能，加强对“一把手”的监督；③逐步形成权力制衡机制。

1、改革领导体制，保证各专门监督机构独立地行使职权。地方纪检监察、检察、审计等部门监督机构要实行垂直领导，以便其独立行使监督权，不受同级党委、政府及各部门的干涉，在干部的监督问题上，要赋予监督主体独立的决定权。

2、明确各专门监督主体职能，形成整体合力。人大及其常委会的主要职能是对政府部门“一把手”进行监督。①明确界定“一把手”的权力、责任、义务、利益；②在对部门执法检查的基础上，对“一把手”本人执法情况进行监督；③加强立法，规范权力的运行方式、运行程序，并认真检查执行情况，使权力运行规范化；④规定对“一把手”的弹劾、罢免程序，充分行使弹劾权、罢免权；⑤出台监督等方面的法律，对监督主体的权力给予保障；⑥对同级党委的人事任免进行监督，并可以行使否决权；⑦通过人大代表了解广大人民群众对领导干部特别是对“一把手”的反映，把政府及其组成部门的“一把手”置于自己的有力监督之下。纪检监察部门主要对执政执法执纪情况、权力运用情况进行监督，对违法违纪、滥用权力者进行惩处，要划分纪检监察部门和司法检察部门的权限，对已构成犯罪的由司法检察部门直接立案侦查，侦查结果报纪检监察部门，对情节轻微、可以免予起诉或不起诉的移交纪检监察部门处理。纪检监察部门处理还没有构成犯罪的案件。要防止用纪律处分代替刑事处分，如果够上刑事处分的，要首先适用刑事处分。

组织部门是管理干部的职能部门，在目前我国监督机制不健全的情况下发挥着重要作用。其主要职责是：①严把用人关，把监督工作贯穿于考察任用的全过程；②对同级党委选人用人，特别是“一把手”的情况进行监督；③制订“一把手”的素质要求，任职资格、条件，“一把手”行为规范；④对“一把手”用权过程进行监督；⑤对“一把手”贯彻执行党的政治路线、组织路线情况进行监督，包括对“一把手”用人的监督；⑥规范内部机构职能，使所有部门都发挥好监督作用。

3、加强自上而下的监督，强化上级党组织的监督职能。“一把手”大都是上级党组织任命的，上级党组织监督能起到良好效果。上级党组织要支持各专门监督机构的工作，经常检查“一把手”的工作、学习情况，时时提醒，发现苗头性问题及早消除，对一些群众反映较大的“一把手”及时采取组织措施。

4、在同级党组织内部形成权力制衡机制，使同级党组织能充分发挥监督作用。纪检监察部门向同级党委、政府各部门派驻纪检组（员），受纪委（监察局）直接领导，不受同级党委及各部门党委（党组）的干涉。审计部门也可以向各部门派驻审计员，对部门财务实行监督，但不干涉部门工作，同级审计部门可以对同级党委、政府进行财务监督，对“一把手”进行经济责任审计。要优化班子结构，在班子内部都形成互相监督的机制。配备的“一把手”，必须有民主作风，能认真听取其他班子成员的意见；配备的副职，应有较强的政治责任感，对“一把手”行使监督权利。要通过党委或行政会议的议事规则把副职的监督权规定下来；副职要积极支持“一把手”的工作，承担各自的责任，避免“一把手”压力过重。“一把手”也应对副职加强监督，保证班子整体的廉洁。

(四)建立健全各种法规制度，把监督纳入规范化、制度化轨道。

1、在“一把手”的选拔任用方面出台更加明确的制度，把监督工作贯穿于考察、选拔、任用的全过程，从源头上加强监督。①进一步明确。‘一把手’的素质要求、任职资格、任职条件。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中对领导干部的选拔任用有一些原则规定，但到底“一把手”应该有怎样的素质、资格、条件，并不明确。同志对“一把手”提出了四条要求，即坚持原则、顾全大局、团结同志、加强修养。这是基本的标准，在实际工作中，可以从以下几个方面去把握。第一，必须有坚强的党性和强烈的政治责任感；第二，必须有牢固的法治观念，把自己置于法律制度的约束之下，在法律范围内决策，依法行政；第三，有较高的知识素养，政治、经济、法律、历史、管理、经济、哲学等都应广泛涉、猎，成为所从事工作的专家，不能甘于当外行；第四，有较强的能力，在班子成员中其综合、能力应该最高，主要是决策能力、用人能力、开拓创新能力、把握全局能力；第五，要有扎实的民主作风，认真执行民主集中制；第六，要有高尚的人格和道德修养；第七，要有坚强的意志。在任职资格和任职条件方面，要强调在基层任职并做出过好的成绩，群众中威信高，年富力强等。②完善选人用人制度，改革选人用人方法。根据《条例》专门制定“一把手”的选拔任用制度。现在“一把手”基本上是委任制，以后要逐步采用考任制、选任制，也可以考虑公开选拔，竞争上岗。对专业性、业务性比较强的部门，“一把手”必须进行考试，再不能让外行领导内行。要广泛推行领导干部任前公示制，并把这项制度扩大到“一把手”的选拔任用上，使广大群众参与“一把手”的选拔任用工作。要进一步增强选拔任用工作的公开性、透明度，从根本上避免“暗箱”操作。

2、出台统一的监督制度。①明确规定监督主体和监督对象的权利和义务、职责，保证监督主体和对象处于平等的位置。监督主体享有批评权、弹劾权、罢免权、质询权，而被监督的“一把手”也应有辩护权，申诉权，请求复议权等。②明确规定监督的范围。主体的职权和监督的内容。监督主要是对权力行使情况及和职权相关的行为的监督，不能影响监督对象的正常工作、学习、生活。③监督主体和对象都应履行一定义务，受一定规范的约束。监督主体不能对监督对象进行人身攻击，不得非法侵犯监督对象的各种人身权，财产权，监督对象不能对监督主体打击报复。④严格区别正常的监督和其他非法行为的界限，如诬告、陷害等。⑤保证监督主体正确行使监督权。

3、出台有关保障制度和措施。①出台和监督相关的程序方面的规定、制度，即监督必须履行法定程序，有领导、有步骤地进行。②对“一把手”行使权力的程序、办事程序作出规定。③出台具有保障功能的规定、制度条例，即出台惩处措施，对不执行制度的行为严肃处理。要把执行有关制度作为领导干部特别是“一把手”的一项义务确定下来，对不认真执行，情节较轻的给予诫勉，重的按违纪处理。治乱必须用重典，惩处一定要重，才能有威慑作用，要充分保证制度的严肃性。

4、出台对监督主体进行监督的有关制度，督促各监督主体依法行使职责。总之，在法规制度建设方面，要做到使所有的领导干部，特别是“一把手”都处在制度、法规的约束之下，又要使所有的制度都能得到认真执行。

（五）拓宽监督渠道，充分发挥新闻舆论监督的作用。新闻舆论被称为现代国家的第四大监督力量，新闻监督作用发挥的程度，标志着一个国家的民主程度、法治化程度、现代化程度。新闻舆论监督能调动全社会，特别是广大人民群众的监督作用，形成监督合力。广大党员和人民群众也欢迎以这种方式参与监督，而一些违法违纪，行为不检点的干部最害怕公开，从中央台焦点访谈可以看出这种监督的效果。珠海市已出台相关办法，我们也可以在这些方面做些尝试，当前可以先在一些权力比较集中，群众比较关注的单位进行试点。

四、做好“一把手”监督的各项基础性工作

（一）充分发扬民主，为广大党员群众参与监督打好基础。我国的政体是人民代表大会制，其实质是人民当家作主，这就要求不断地扩大人民的民主权力。党的权力、干部的权力都来自于人民，干部是“公仆”，接受人民的监督天经地义。同志在全国刚刚解放时就提出来，要用民主的方法让人民群众来监督政府，但如果没有一整套的制度法律进行规范、保证，就必然导致无政府主义，导致动乱。十年是惨痛的教训，当时就是采取的所谓“大民主”的方法。建国以后，为了加快进行经济建设，为了中国迅速摆脱落后面貌，为了战胜国内外的敌对势力，党更多地强调集中，这是当时国际国内环境的要求。现在环境较为宽松了，民主也有了经济基础，广大党员和人民群众对什么是真正的民主有了清醒的认识，党的领导能力、把握民主进程的能力增强了，应该逐步地推进党内民主和人民民主，引导广大党员和人民群众正确行使民主权力，积极参与监督。同时，要公开办事程序，加大政务公开的力度、深度，除了涉及国家机密的都应公开，使“一把手”活动处于人民群众和党员监督之下。

（二）提高各监督主体的素质。人大、组织部门、纪检监察、检察部门、党的各级委员会成员的素质都要提高，广大人民群众党员的素质也要大力提高，这是搞好监督的基础。对各监督机构的工作人员，一要提高政治素质，其中第一位的是职业责任感，即对党和国家负责，对监督对象负责，对法律制度负责。二要提高业务素质，掌握监督必需的业务知识。三要有较强的行使职权的能力。

（三）做好“一把手”的思想政治工作，使“一把手”自觉接受监督。一是消除“一把手”对监督的疑虑；二是强化法律、法规制度教育，使“一把手”有较强的法律意识，主动把自己置于法律制度的约束之下，同时学会通过法律手段、制度手段推动各项工作；三是提高“一把手”的自律能力。加强监督最重要的目的是避免“一把手”出问题，使“一把手”都能健康成长，履行好职责，是预防，而不是等“一把手”出了问题去查处，去惩罚。

（四）加强对监督工作的理论研究。理论研究的重点在于：①如何制约权力，形成权力制衡机制；②在市场经济条件下，如何转变干部管理职能，切实把管人、育人放在重要位置。在市场经济条件下，选人要逐步通过市场来配置，即到市场上寻找公务员的后备人选，然后通过公开招考进行录用，组织部门要在如何管人、育人上下功夫；③党的领导体制如何进行彻底的改革，以适应市场经济的要求；④党内如何形成有效的监督机制。

总之，在市场经济条件下，必须切实把监督提到议事日程上来，干部管理体制各项制度都要围绕着如何发挥监督职能进行改革，以权力制约权力，坚决防止权力进入市场，遏制住腐败的逆流，为经济发展和社会进步提供有力的保证。