关于建立健全组织部门干部监督管理机制的研究

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一、当前干部监督管理存在的问题与成因

(一)对监督管理在认识和实践上存在着偏面性

从组织部门来说，监督管理力度不够强。有的同志有畏难情绪，对上级监督怕穿小鞋，对同级监督怕伤和气，对下级监督怕得罪人；有的受自身分析判断能力限制，对被监督者复杂多样的行为表现，难以识别，不会监督；有的对组织部门干部工作职能理解片面化，认为组织部门人手少、任务多，考察任免干部才是中心工作和硬任务，造成在实际工作中存在重选拔使用轻管理监督的倾向。从监督对象来说，一些领导干部互相监督和接受监督意识淡薄。有的认为要干事业出成绩难免打些“擦边球”，监督过多反而会束缚手脚，影响大胆放手地干工作；有的认为自己受党教育培养多年，素质比较高，遵守纪律靠自觉；有的领导班子成员之间不敢开展批评，民主生活会虽定期举行，却是谈业务工作多，开展健康的思想斗争少。

(二)监督制度不尽完善，执行效果不够理想

从目前建立的监督制度来看，有的过于原则，正面要求多，逆向惩罚措施和规定少，缺乏强制性的约束力；有的不够具体，对监督职责、程序、手段等没有细化，缺乏可操作性，造成监督工作随意性大；有的制度执行不严。如我区1994年就建立起来的《领导干部个人重大问题报告制度》，在落实上常打折扣，存在该报不报或隐瞒事实的情况。同时，在经济建设和改革开放的实践中，组织部门主动适应监督对象行为表现的变化不够，对干部人事工作中出现的新问题没有及时“补位”，建立相应的防范措施，形成监督的“空白区”。

(三)监督渠道不广，监督工作难以形成合力

目前监督方法大多局限于普遍检查、专项调查等非经常性和非系统性层次上，干部监督管理工作还没有完全纳入干部选拔、培养、管理的各个环节之中。组织部门与执纪执法部门的互补优势还只是停留在单项、阶段性工作上，如何有效地开展经常性、稳定性的分工协作方面正处于摸索阶段。而多样性的监督渠道又未得到充分运用，广大干部群众对所监督的内容、程序和方法了解不多，群众监督、社会监督、舆论监督开展不够深入，造成组织部门干审信息滞后或不全面。如98年7月我区设立干审举报电话以来，很少有群众通过来电反映干部问题。

二、完善干部监督管理机制是加强对干部监督管理的根本途径

干部监督管理机制是指干部监督管理主体内部之间及其与其他监督主体之间的有机结合，通过互相联系互相补充，使监督客体行为保持规范的运行的过程或方式。

根据我们调查的情况分析，影响当前干部监督管理的原因是多方面的，既有客观环境上的原因，也有主观的因素，但本质上还是内部制约机制不完善，组织部门监督管理职能弱化的问题。利用职权实施犯罪是领导干部违法违纪的显著特征。思想意识不好的人，一旦得到权力，权力又得不到应有的监督和制约，同时体制和制度还有漏洞的话，在利益的诱惑面前，就容易产生不正之风和滋生腐败。因此，按照党的十五大报告所提出的“要深化，完善监督法律，建立健全依法行使权力的制约机制—把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”的要求，根据组织部门的监督职能、内部机构特点，针对干部管理中的薄弱环节和制度上的漏洞，必须建立和健全强有力的监督制约机制来约束和规范领导干部的行为。

三、完善干部监督管理机制的基本思路

(一)提高认识，加强组织领导，充实机构力量

实践证明，一个地区或部门的干部监督管理工作搞得好不好，关键在领导。因此，各级党委和组织部门的主要领导干部要把监督管理与选拔使用干部工作放在同等重要位置，把加强干部监督管理工作作为防止和纠正用人上的不正之风的重要措施来抓。要经常听取工作汇报，定期分析研究，提出阶段性的工作重点。组织部门要积极主动地承担起做好干部监督管理工作的重要职责，进一步理顺内部实施干部监督工作的关系。有条件的组织部门应有领导分工负责，应设立专门负责实施监督工作的审干科室，单独设置确有困难的，必须配强专职人员，明确职责，从组织上确保干部监督管理工作的实施。组织部门的其他科室要结合业务工作，增强参与监督的意识，相互配合、相互支持，形成“大监督”的工作格局。

(二)健全制度，逐步形成体系，狠抓落实

制度具有全局性、稳定性、科学性的特点，是实行有效监督的根本保证。制度建设要围绕组织部门干部监督工作的主要内容和工作重点，围绕群众关注的热点、尽可能使制度约束能够涵盖干部行为的各个方面，并互相联系、衔接紧密，逐步形成干部监督的制度体系。

1、抓制度的细化、量化，增强制度的刚性和可操作性。要进一步完善领导干部个人重大事项报告制度，针对领导干部子女家属就业或工作调动、本人及其家庭主要成员婚丧嫁娶等易出问题事项，结合当地实际，根据有关政策规定，把申报依据、申报审批程序、调查核实办法、违规处理措施等以实施细则的形式加以明确。要进一步坚持民主集中制，需要针对现实问题，建立健全贯彻民主集中制的有关制度，并把这些制度作为必经程序固定下来。在实际运行中，还需要建立起一种民主保障机制，使之能够保证真正按照多数人的意志决策，能够保证在民主的基础上实行正确的集中。

2、建立监督工作责任制，进一步明确监督主体的权利和责任。要根据权责统一的原则，实行分级负责、一级管一级的办法，使各级党委领导干部、组织部门及其干审机构既明确自己在干部监督工作中所应承担的责任，又要明确失职、渎职行为将受到的处罚。既要接受上级部门的监督指导，又要接受横向部门及社会舆论的监督。通过制定干部监督工作人员职责和纪律规范，确保干部监督工作人员秉公办事，促进队伍素质的整体提高。

3、针对新情况出台新制度，增强监督管理的主动性。如为了对领导干部的经济行为和经济责任作出科学、准确的判断，需要在离任审计的基础上，实行领导干部任职全程审计制度。即对有调整意向的干部，提前1—2个月进行任前审计，避免选用干部失察、失误；在对干部的日常监督管理中，结合审计部门的年度审计计划，对领导干部进行任中(届中)审计，特别是针对一个时期社会舆论、群众来信来访、干部考察考核反映问题突出的、有目的、有重点地进行审计，发现问题，及时解决。以客观、全面地反映干部整个任职期间的情况。离任审计结果记入干部实绩档案，作为评价、使用、奖惩干部的重要依据，也为制定接任者的岗位目标提供借鉴和参考。为了规范审计行为，我区在1999年5月推出的“审计双向承诺制度”，对提高审计执法质量起了促进作用。即审计项目组长对审计程序、审计质量、审计结果向审计机关领导作出承诺；被审计单位对提供的有关资料的真实性向审计组作出承诺。

4、健全督查等有关制度，把好“执行关”。要强化组织措施，以严格的检查手段、监督手段，定期和不定期地进行制度检查，以体现制度的权威性和严肃性。如健全党内民主生活制度，可抓紧建立党内民主生活制度执行情况的监督检查制度。对党内生活有关制度执行中，要达到的程度、未达到的标准的处理方式、监督检查的途径和方法作出具体规定，通过加强党内民主生活制度的监督，推进领导班子内部的互相监督。又如可建立典型案例经常性的分析制度，即对领导干部违法违纪事件认真解剖分析、总结教训，并形成经常性的一项制度，同时要建立监督结果合理运用制度，鞭策广大干部奋发进取。为此，可坚持和完善领导干部年度工作目标考核制度，明确相应的奖惩规定。对有显著成绩并且廉洁奉公的领导干部给予大力宣传，进行表彰和奖励。对考核不理想的领导干部采取降职、调离、诫勉等手段，体现干部“能上能下”原则，达到“惩前毖后”效果，使各级领导干部都有压力和危机感。

(三)突出重点，有的放矢，促进整个干部监督管理机制的有效运行

1、抓住干部选拔任用工作的重要环节，加强监督，切实把好“入口关”。要监督领导干部有无任人唯亲、封官许愿、跑风漏气、营私舞弊、打击报复等违纪行为；监督拟提拔对象有无贿荐、贿选、跑官、要官、买官、骗官等违纪现象；监督干部考察机构有无歪曲事实真相、知情不报等问题。为此，可建立干部考察工作责任制，坚持“谁考察、谁负责”的原则；谁推荐提拔的干部事后查实原来就有腐败问题，应负相应的连带责任。近期在一些地区试行的领导干部任前公示制，由于进一步强化了干部选拔任用工作的群众监督，有利于拓宽知人识人的渠道，有助于全面了解和识别干部，避免用人失察失误。另一方面，根据权力制衡原则，党委及组织部门在配备领导班子时，首先要选配一些党性强、能坚持原则的领导干部，促进班子成员之间互相监督，相互制约；其次要分解领导干部的权力，实行职能交叉，不能将制约和被制约的单位和工作交于一人管理。

2、明确重点监督对象，突出对党政“一把手”的监督管理。对“一把手”实施监督管理主要内容有政治监督、决策监督、用人监督、财务监督、廉政监督等五个方面。重点是加强对决策程序的全面监督，对“一把手”参与重大决策实施及时、有效的监控，并建立重大决策失误责任追究制度，促使“一把手”执政慎权，科学有效地开展管理活动。要坚持一级抓一级的原则，建立“一把手”责任人制度。上级领导要切实履行领导职责，做好对“一把手”的培养、教育、监督、管理，经常与“一把手”交心谈话，了解掌握“一把手”的思想、学习、工作等全面情况，并及时向组织反馈。一个部门的“一把手”出了问题，上级主管部门的“一把手”和分管该部门工作的领导要负领导责任；一个地方的“一把手”出了问题，上级党委的“一把手”要负领导责任。

(四)拓宽监督渠道，强化与各部门的联系与协作，发挥监督的整体效能

首先要加大宣传力度，增强群众的监督意识。要使人民群众明确选准用好干部与他们切身利益的关系；教育干部相信群众、依靠群众、全心全意为人民群众谋利益，从而形成一种群众自觉监督领导干部和领导干部自觉接受监督的良好氛围。要正确引导群众监督的方向，一方面扩大干部监督工作的民主程度，提高群众监督水平，另一方面坚决反对捕风捉影，造谣中伤干部等行为。

其次要建立和健全群众监督、舆论监督的有关制度，使之规范化。主要有干部工作监督员制度、来信来访定期分析通报制度、群众举报热线电话制度、社会监督奖惩制度。要把政务公开作为加强群众监督的突破口，通过公开办事标准、公开办事程序、公开办事结果，增加透明度，便于群众监督；同时为强化群众监督的制度保障和安全保障，需要从举报对象和范围、举报地点、举报手段、举报后的处理和调查，对举报人的保密、保护和奖励等方面，制定和形成一系列配套的制度。对那些给监督群众“穿小鞋”或进行打击报复的领导干部要严肃处理，决不姑息宽容。

再次要正确处理好各种监督责任主体之间的关系，建立联合监督机制。通过重点收集综合人大评议国家机关及其工作人员的结果，执纪执法部门查处干部违法违纪事件的结果，行政监督部门在行政监督中的结果，建立与信访部门来信联系制度，从而扩大组织部门干审信息来源，及时全面掌握干部的有关情况。也可建立干部监督工作联席会议制度，召集人大、纪委、监察局、信访局、检察院、公安局、审计局等单位参与，定期召开，互通群众举报情况和领导干部问题查处情况，共同研究解决干部工作中的热点、难点问题，使所有监督机构形成合力，推动干部监督管理工作的深入开展。