县村级领导班子建设情况调查与思考

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中央提出农村党支部要实现“五个好”，有一个好班子是“五好”的核心和关键，只有把村级班子建设好了，才能实现“一好”带“四好”，全面创“五好”。最近，我们对全县村级班子建设情况进行了一次专项调研。

一、基本情况

近年来，县委和各镇乡党委始终把村级领导班子建设作为农村基层组织建设重点内容来抓，使我县村级领导班子全面建设得到了加强。

1、村级领导班子的年龄结构通过逐步调整趋于合理。全县658个村级领导班子成员中，年龄在35岁以下的占12.5％，36岁至45岁的占37.1％，46岁至55岁的占464％，56岁至60岁的占34％，61岁以上的占06％。村支书中35岁以下60人，占92％，36岁至45岁273人，占416％，46岁至55岁301人，占471％，56岁以上占21％。

2、村级领导班子人员冗肿的现象得到较大改变，精干有效的领导群体正在形成。1996年以来，各镇乡党委相继实施了村级人员精简工作，以人口、土地和村级可用资金为标准，采取定编制、定职位、定人员、定待遇办法，共精简各类人员1192名；同时实施村三委成员交叉兼职，全县村支书一般都兼任社长，村支书兼任村主任的有65人，占99％(此为村委会换届选举前统计数据)，村党支部委员兼任村委会成员的有758人，占396％。初步改变了过去村级机构多，人员冗肿现象。

3、通过调整、充实、培训、教育、提高等，村级领导班子整体素质得到了优化，战斗力、凝聚力不断增强。1998年上半年，全县经过村干部述职评议，共调整不称职村干部41人，群众信任度不高的村领导班子26个；同年10月，支部换届选举结束后，又调整后进村支部班子21个，调整支部书记101人，调整充实支委424名，村干部工作能力偏弱现象得到了改善，创业精神强、致富能力强的领导班子呈上升趋势。到目前为止，全县共有163个“五好”村党支部，占总数的248％，并涌现出下应湾底、五乡四安等一批省、市级先进基层党组织。目前全县658个村级领导班子中，较强的班子有343个，占521％，一般的257个，占391％，差的有58个，占88％。同时，经调整和强化培训，村级领导班子文化程度偏低的现象得到改善。全县村级领导班子成员中，大专以上文化程度383人，占总数的9.8％，中专、高中文化程度800人，占总数的20.3％，初中以下2752人，占总数的69.9％。支部书记中，大专文化104人，占总数的15.8％，高中文化203人，占30.9％，初中及以下文化349人，占53.3％。

4、村级领导班子的民主法制意识逐步树立。从1997年下半年起，我县相继建立实施了村干部述职评议、村务财务分开、村委会直选和村干部报告工作日制度，形成了一整套比较规范、完善的选举、决策、参与、监督、反馈体系，使村务管理和村级领导班子建设走上了公开化、科学化、民主化、规范化的轨道，村干部的宗旨观念、民主意识和责任意识得到增强。

在充分肯定我县村级领导班子和村干部队伍建设上取得成绩的同时，也应清醒地看到，当前农业和农村工作形势严峻，面临的新情况、新问题不断增多，村级领导班子和村干部队伍建设面临着新的挑战。

首先是农村工作目标发生了变化。当前农村工作进入了一个新的发展时期，县委县府提出到2020年全县要基本实现农业和农村现代化，经济和社会发展主要指标达到或超过目前中等发达国家水平，建成与宁波现代化国际港口城市相适应的农业发达、经济繁荣、政治民主、社会文明、布局合理、环境优美、农民富裕的社会主义现代化新农村。这既是当前统领全县农业、农村工作的一面旗帜，更是包括村干部在内的广大农村基层干部工作的奋斗目标。

其次是农村工作内容发生了变化。现在要求村支书不仅要抓农业，还要抓工业、商业、抓城建，抓计划生育、抓精神文明建设；不仅要会跑田头，还要会跑码头；不仅要善于管理，还要会科学决策。仅从农业生产来讲，其内容也发生了变化，不只是播种和收割的问题，而且涉及到农业产业化问题，要引导农民合理调整产业结构，走多种经营路子，工作内容更广泛，难度更大。

再者是农村工作关系发生了变化。实行家庭联产承包责任制和集体企业转制后，干部与村民，不再是指挥与服从的关系，而变成为有事要商量着办的关系。昨天的“为民作主”，已被今天的“由民作主”所取代；昨天的“行政命令式”工作方法，已被今天的“民主商量式”工作方法所代替。现在群众对村支部和村干部的态度是“有吃有穿不靠你，招工上学不求你，有了困难要找你，解决不了就骂你”。这就对干部在执行政策上的坚定性、思想上的纯洁性、政治上的敏锐性、处理问题方法上的灵活性等方面提出了更高的要求。靠行政手段压人，用简单粗暴工作方法解决问题的时代已经过去。

二、存在问题

当前农村的新情况、新问题、新变化对村级领导班子和村干部队伍建设提出了许多新的要求和任务，但从现实看，我县村级领导班子和村干部队伍与农村业已变化了的形势和中央提出的建设一个好班子的要求相比，仍有一定差距，主要表现在：

——村干部素质参差不齐。在一些村级领导班子中，村干部文化偏低、年龄偏大、政策水平低、致富和领导能力偏弱的不在少数。一是思想观念陈旧。思想不够解放，因循守旧，满足于现状，不研究新情况，不学习新经验，乐于同自己过去相比，缺乏危机感。也有的对新形势下如何抓心中无数，工作着力点、切入点不明，停留于应付和交差上。还有的习惯于“等、靠、要”，强调客观情况多、发挥主观能动性少，对如何盘活存量，促进集体资产的保值增值办法不多，缺乏积极探索的精神。二是领导能力不强。一些村干部缺乏带领群众勤劳致富的本领和能力，经济意识淡薄，经营管理经验不足，在竞争日趋激烈形势下，对如何发展壮大村级集体经济，带领群众共同致富感到无从下手，力不从心。特别是一些经济贫薄村，支部书记普遍存在精神不振问题，把希望寄托在等待扶贫，把眼光盯在扶贫优惠政策上。还有一些村干部对如何做好工作畏难情绪严重。三是政策水平低。一些村干部文化底子薄，又不肯学习，导致政策理论水平低，对党的农村政策知之甚少，还不如普通群众懂得多，一碰到新情况新问题，就不知所措，结果造成工作失误，农民群众意见大；一些村干部执行政策能力弱，在工作中凭主观意识去处理问题，或利己思想严重，执行政策随意性大，贯彻党的方针政策走了样跑了调，给农村工作带来很多麻烦。四是工作方法不适应。有些干部感到现在工作“行政命令不行，思想工作不灵，物质刺激少钱，法制管理没权”；出现了老办法不能用，软办法不顶用，新办法不会用，硬办法不敢用；有的喜欢搞“一言堂”，重大问题不经支委会、党员会讨论，影响了班子团结，造成干群关系紧张；也有的不会科学决策，不注重市场信息，工作严重失误；更有一些村干部群众观念淡薄，对群众关注的热点、难点问题或视而不见，或久拖不决，致使干群矛盾激化。

——村班子驾驭全局的能力与水平不高。随着社会主义市场经济在农村的发展，农村商品化、专业化、现代化的推进，农民从业结构的分散，村级组织的职能发生了根本性变化，从原来的以生产(发展集体经济)为主变为生产与管理并重，并逐步发展到以管理职能为主。村级领导方式以原来的集工作指导权、生产经营权、财物分配权于一体转变为农业生产、农民生活、社会事业服务为主的管理模式。这一变化直接导致村干部的工作领域和空间不断拓宽，工作内容日趋复杂，对村领导班子和主要领导干部领导和驾驭全局的能力与水平提出了比较高的要求。一些村支部书记对此感到茫然失措或束手无策，在他们看来现在工作无从下手，“抓经济工作不行、做群众工作不灵、管理村务没权、抓党务工作没兴趣”，因而普遍存在“三怕”(怕难、怕烦、怕亏)，“三不”(不想干、不敢干、不会干)思想。工作中存在着三多三少现象，即求稳的多，敢闯的少；应付的多，开拓的少；乐当太平官的多，自我加压的少。

——村级领导班子不稳定。在调查座谈中，一些村支部书记谈到：现在当村干部的工作做好是应该，做不好是罪孽，退下来就是失业。一方面认为自己辛辛苦苦任职多年，种了集体的地，荒了自家的“田”，到头来，升迁无望，在职时有人求，退下来无人睬，与其退后茶凉，“凤凰坠地不如鸡”，还不如早走为好。另一方面，现在群众要求越来越高，而村级集体经济发展越来越难，工作压力越来越重，人累死，怨交死，工资报酬又不高，一旦退下来，靠一、二百元一月的养老金根本无法度日，想想自己能力又不比那些办厂经商的人差，心态失衡。而在一些边远贫困地区的村干部则因工资报酬无法保证而纷纷流失，全县97年度村干部报酬未能全额兑现的有153个村，占23％，历年共拖欠村干部报酬263万元。

——村干部民主管理意识不强。从民主政治建设调查情况看，村干部民主意识与民主实践的要求相比仍有一定差距，突出表现在村级民主管理和民主决策水平不高。民主管理制度订得不少，但大都形同虚设，有章不依，工作行为随意性比较大。民主决策意识差，村干部对民主决策的主体认识模糊，大多数村干部认为决策主体理所当然是党支部、村委会而不是村民代表会议，因而对村级重大事项的讨论和重大政策出台决策程序不规范。据我们在12个乡镇70多个村调查情况看，有17％村由村支部书记个人说了算；26％的村由村两委会几个主要干部说了算；48％的村由村两委会决定，向党员大会或村民代表会议进行通报，且90％以上村的村民代表会议不拥有决策权。

——村干部队伍建设青黄不接。目前，全县共有1810名村级后备干部，村均2—3名；有223个建立村(社)长助理制，配备助理224人。但现在18岁至35岁年龄段，有致富本领，有培养前途的青年，一般都外出务工经商，苗子难觅、人选难找。在一些边远山区、经济贫困村、“三有”薄弱村尤为突出。

我县村级领导班子建设中存在的种种问题，究其原因是多方面的。一是在村干部选拔使用上标准不一，视野不宽，渠道不广，因而陷入“合适的人选不到，选到的人又干不了。”的两难境地。二是在对村干部的教育管理上存在着五重五轻现象：即重使用、轻教育；重组织建设，轻思想作风建设；重目标的制定、任务的落实，轻严格的考核和奖惩兑现；重制度的制定，轻制度的执行；重在位干部管理，轻离任干部管理，影响了村干部工作能量的发挥和工作潜力的发掘。此外，这几年村办企业转制，村级收入来源减少和村级负担过重，支出相对增大，造成一些村集体经济薄弱，无钱办事，也是造成村级领导班子队伍不稳，精神不振的一个重要原因。

三、对策建议

1、要加大对班子建设的指导和监督考核力度。一是要强化指导。建议县委制订出台《鄞县村干部选拔使用暂行条例》、《鄞县村级规范化管理章程》和《鄞县村级收支规范化管理章程》，以简单实用，便于操作为原则，有效地指导乡镇党委抓好农村基层组织建设特别是村级领导班子和村干部队伍建设。二是要强化监督。要继续实施县委书记与乡镇党委书记签订党建工作责任状，强化乡镇党委书记抓党建工作的责任意识。同时，要采取措施加大对乡镇党建工作特别是村级领导班子建设情况的考核督查力度。三是要树立样板。建议县委每三年进行一次党建工作先进乡镇党委、优秀乡镇党委书记和优秀党务工作者评选活动，以树立学习榜样。

2、要规范选人用人机制，提高“有人管事”水平。要以《鄞县村干部选拔使用暂行条例》为依据，做好选人、育人、关心人文章。

一是要统一选拔标准。邱隘镇党委近年来坚持“德、才、财”标准，挑选了8名企业厂长到贫薄村任支部书记，在较短时间内改变了村里面貌，取得了比较明显的成效。群众对此的评价是：村干部自己有能力富，才能带领集体和群众富；村干部自己都不会富，根本谈不上让集体富，带领群众富。我们认为，在坚持德、才为先前提下，加上“财”，是当前市场经济条件下比较切合实际的一条村干部选拔捷径，值得推广。

二是拓宽选拔渠道和视野。要在坚持原有的内选、外请、下派基础上，积极探索异地交流和公开选拔村干部方式。从一些人才较多的强村、先进村选拔素质好、有能力的干部到经济贫薄村、后进村异地任职，这既可优化人才资源配置，又可以发挥人才的潜能，还可以改变贫薄村面貌。当然，异地任职工作难度也不小，必须慎重、稳妥地进行探索和尝试。同时，要大胆探索和尝试公推公选村干部和后备干部的做法。今年村委会直选的实施，为公推公选村支部书记和其他干部(包括后备干部)带来了有利条件。一些地方在选拔村支部书记时实施“两票制”(群众投信任票、推荐产生支委候选人；党员投票选举支委成员)的做法可以为我所用，以扩大党支部成员产生的竞争度、民主度和群众公认度。此外，还可尝试选拔优秀大中专毕业生到村任职的做法。

三是要加强对村干部的教育培训。要充分利用县、镇、党校和成人文化技术学校等教育阵地开展村干部上岗培训和学历培训，争取在三年内对全体村干部进行一次轮训，力争使全县村干部初中以上学历达到80％以上，村支部书记高中以上学历达到60％以上。

四是要加大对村干部的关心培养，稳定村干部队伍。(1)进一步完善村干部养老保险制度，加大养老保险金额度。对一些实绩明显，任职时间长的村支部书记实行养老金额度与任职时间相挂钩。解决村干部特别是村支书的后顾之忧。(2)建立村支部书记工薪制。实行绩效挂钩，坚持镇乡统筹，按月、定期定额发放工资。根据土地、人口、经济总量、集体可用收入等要素，在年初由各镇乡党委、政府核定，一般应保证村支部书记月工资在500元以上。村其他干部工资由村按岗位、职责和工作量大小确定。(3)建立贫困村干部基本报酬统筹基金，发放对象为县级贫薄村和“三有”薄弱村支部书记，保证其基本工资报酬能按月领取，资金由县、镇从切块扶贫资金中解决，一般每月最低不能低于400元。(4)建立完善村支部书记任期目标管理责任制。把村支部书记全年工作目标量化为若干具体内容，实行“三挂钩”：即与党建工作目标，村级经济发展目标、精神文明建设目标挂钩，年终由镇乡党委进行考评，对连续三年前三名的支部书记给予重奖，对特别优秀者经上级党委考察选拔进乡镇领导班子；对连续三年后三名的自然淘汰。同时，建议县委每三年进行一次“十佳富民书记”、“十佳脱贫致富带头人”和“十佳五好示范村”的评选活动，进一步激励村干部事业心。

3、要规范村务管理，提高“有章理事”水平。要以《鄞县村级规范化管理章程》为依据，加强村务民主管理、民主决策、民主监督工作，规范村干部工作行为。

一是要明确各种组织的地位和职责。要明确党支部是村级各种组织的领导核心，居于领导地位。村委会、村经济合作社是党支部领导下独立开展工作的两个村级组织。党支部与村委会、村经济合作社的关系要理顺。同时，要明确各自职责和分工，避免党支部包办一切。

二是要明确民主决策程序，这是村级规范化管理的核心和重点。首先应该明确村级重大事项的决策主体是村民代表会议，而非村党支部、村委会；其次应该明确村级决策程序一般为三会决策机制，即村两委会提出意见，提交村党员大会讨论，最后由村民代表会议作出决定，然后由村干部实施。再者要明确决策议事内容。规定凡涉及全体村民利益的重大事项均应提交村民代表会议讨论决定，而不能由少数人甚至个别人说了算。

三是要规范村干部工作行为，明确村干部可以做什么，必须要做什么及不可做什么。

四是要进一步强化村级民主监督力度。要继续深化完善村务财务公开、村干部述职评议和村干部报告工作制度，有条件的镇乡可实行村务财务一季度公开一次的做法。

4、要规范村级收支管理，提高“有钱办事”水平。要以《鄞县村级收支规范化管理章程》为依据，重点做好“开源、节流、整顿、政策扶持和激励”五篇文章。

一要做好开源文章。一是要积极支持和鼓励各村因地制宜，探索发展路子。(1)走资源开发路子。充分利用现有的各种资源优势，如山木资源、海洋资源、旅游资源、土地资源，采取集体和个人共同投资，集体经营和个人承包等多种经营方式，发展村级集体经济。(2)走现代农业路子。顺应农业市场化流通，产业化经营的趋势，通过培植特色种养殖基地、建立农业示范园区，兴办农业龙头企业，大力办农工贸一体化、主供销一条龙的“龙头企业”。(3)走资本经营路子。通过盘活各种经营性集体资产、兴办村级股份制和股份合作制企业，创办不同领域的产业项目使村级资产有效运行，达到保值增值目的。(4)走服务创收路子。通过为农户提供产前、产中、产后服务，为村民提供生活服务，为个私企业提供各项配套，逐步形成村级个私企业群，使村集体取得明显经济效益。(5)走房地生财路子。通过集体房产出租增收、新建房产资源创收和集体土地开发增值等途径，促进集体收入增长。二是要及时收取各种应收费用。对一些承包或租赁企业要及时收缴承包款、租赁费；对农民应承担的税、公积金、公益金、劳动积累工等三制一上交费用以及水、电费要及时收取。对各类非农用地，要规范土地征用费的管理，而不能把属于集体的征用土地补偿金私分到户。对转制为股份合作制个体私营企业的农村集体用地，要明确其集体资产的性质，按规定收取土地使用费。

二要做好节流文章。一是要继续做好人员精简工作。二是要规范非生产性支出，特别是对村级交际招待费用、村干部管理费用、村级福利性支出和为民办实事支出等都要有一个刚性比例限制，谁超出谁负责，严格控制村级费用支出。

三要做好整顿转化文章。对一些经济贫薄村、“三有”薄弱村除在税收、政策、人员支持外，还可以采取“移、兼、并、联”。对一些边远山区村，可以实行移民；对一些资源缺乏，人口少的小村和经济薄弱村可以由附近的强村、先进村来兼并，以强村带穷村；对一些人口少、村小但一时不具备并村条件的可以先实施建联合支部的方式。如横街镇实行的“一个支部、几个村委、统一领导、单独核算”的组织体制，不仅减少了村级人员，也减轻了村里负担；而且增强了支部的凝聚力。为将来实行并村创造了条件，不失为整顿转化后进村、贫薄村的一种有效尝试。

四要做好政策扶持文章。建议县委对原来的贫薄村政策作适当的调整，为经济贫薄村落实相应的企业与贫薄村挂钩，以企业减免税用于扶助贫困村发展。由县里统一调配扶贫资金。同时建立县经济贫薄村发展基金，为贫薄村发展集体经济提供资金保证。

五要做好激励文章。通过建立发展集体经济贡献奖来激励村干部努力发展壮大村级集体经济。由乡镇党委确定基数，以年可用资金增长为标准，给予村干部一定的物质奖励，具体标准由各镇乡党委确定。