农村村务财务公开工作的调查与思考

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实行村务公开民主管理，是加强农村民主政治建设的基础，是推进农村基层组织建设的重要内容。我区自1997年在各乡镇行政村中普遍开展以“村务财务公开(简称‘两公开’)”为主要内容的农村民主监督管理工作以来，经过几年的摸索与实践，已初步积累了“两公开”工作的经验，同时也暴露了一些亟待引起重视的问题。

一、村务财务公开的主要成效

(一)密切了党群干群关系，增强了村党支部的号召力和凝聚力。实行“两公开”后，村干部转变工作作风，欢迎村民参与民主管理，干群之间沟通了思想，消除了误解、密切了关系，村干部为群众办事的观念进一步牢固，积极性得到有效地发挥，也赢得了群众的理解、支持和拥护。群众对村务活动的具体情况，原来不明白的，现在明白了，一些问题得到较好地解决，农民的气顺了，对村干部的信任度也有所提高。据调查，农民群众对村干部的信任度由实行前的75.7％提高到83.8％；有89.2％村民认为“两公开”这种形式好。一些村存在的干群关系紧张的状况有所缓解，因村务财务问题而引起村民上访的件(次)数也呈逐年下降之势。

(二)群众参与村务财务管理的积极性明显提高，民主管理、民主监督的意识得到加强。村务财务公开、民主监督管理的实践，使村干部处事更讲究公道、作风更体现民主。同时，群众对村务财务关心的程度普遍增强，一些误会和隔阂得以逐渐消除，群众开始关心村经济发展和环境建设，集体观念增强了，参于公益事业和公共事务管理的热情更高，信心也更足了。尤其，对村干部并不丰厚的报酬，感到村干部的工作不容易，相信村干部是在想方设法为百姓办事，为村民共同利益而奔走。

(三)村干部管家理财的观念，勤俭廉洁意识进一步增强。村务财务公开，接受农民群众监督，民主议事管理，组织农民参政议政，把村干部的行为置于广大村民的监督之下，提高了干部廉洁自律的自觉性，有效地阻止了干部滥用权力、为政不廉、以权谋私的行为。实践中，各地把财务公开工作，加强财务监督作为“两公开”的重中之重。在日常财务管理中，严格执行财务开支“一枝笔”审批制度，规范借款手续与程序，扭转了过去“村干部借款一句话，会计借款一张条、出纳借款抽几张，群众借款骂爹娘”的混乱状况。不少村干部不由得感慨道：“两公开”后，想干略为出轨、打些“擦边球”的事不像以前那样方便活络了，总感到时时、事事有群众在监督。有些身兼个私企业主的村支书，平时连买包烟用于公务招待的钱也是自掏腰包。其它本应列入村里开支的费用，也甘愿把它挂在自己企业的账上。某村一店主反映，“两公开”后，其店里的生意清淡不少，以前那种每到中午便有村干部陪同吃喝的场面已不再出现。据了解，实行“两公开”后，多数村的非生产性开支呈明显下降之势，个别村全年非生产性开支仅为几百元；有的村干部以往买东西时，随便点点手指记账的现象，目前也基本匿迹。

二、目前在村务财务公开上存在的主要问题

(一)在对待“两公开”问题上，部分村干部与群众在思想认识上还不太一致。一是完全公开与有所保留的思想。一方面，不少群众反映目前进行的“两公开”，其公开的面还不够广、公开程度还不能让群众满意。如在非生产性开支问题上，还普遍做不到逐笔公开、逐项粘贴凭据，明细账不“明显”，群众对此还有疑惑。群众要求全部、彻底、毫无保留地公开。另一方面，绝大部分村干部反映，在实行“两公开”尤其是财务公开上，如做到逐笔清楚，不利于村干部开展工作。其理由：1、在进行商务活动中，不可避免地遇到交际费、招待费的问题。况且商洽的成功率不能确保百分之百，投入的资金与人力、物力等不能保证万无一失。如将这些情况向群众完全公开，群众产生怨气在所难免。2、因历史原因，有些村的领导在处理过去遗留问题(主要是老欠款户)上觉得不好处理。如有的欠款户本人已去世，后代又无力或不愿偿还。有的长年在外，欠款长期挂在村账册上。如将这些欠款老户频频在公开栏里“亮相”，会成为一些有意拖欠欠款的农户以此作为不按时偿还借款的借口。3、一些“三产”等行业比较发达的行政村干部反映、村务财务如要做到事无巨细逐笔公开，既显得细碎，也不利于商业秘密如合同、担保、银行存款等的保密，恐对工作带来被动。二是多公开与少公开的思想。据了解，目前实行村务财务公开主要包括十项内容。对此，一些村干部认为公开的内容过多，牵扯了他们很多精力。公开后带来的后遗症也不少，要求删减公开内容。一些党务工作者也认为，每季一次的公开频度过大，易使基层滋生形式主义和应付了事的坏作风。同时，部分群众也反映，公开内容中，个别项如计划生育情况、村主要干部岗位目标责任等，也没必要期期都要反映在公开栏内，而对“其它支出”项的公开却又显得过于简单与笼统，要求逐项公布资金去处与用途，并对一年4次的“两公开”表现出一定的不满足感，要求凡牵涉到村务财务有关的事项，尤其是一些比较敏感的问题都要做到随时公开、及时公布。三是必要性与无所谓的思想。随着“两公开”工作的逐步推进、深入，更重要的是村委会换届选举前后，有关媒体和组织对农民民主意识的灌输与宣传，使得不少群众特别是毗邻城市的一些农民要求充分享受民主的意识进一步确立和牢固。调查中，83.8％的群众认为“两公开”工作很有必要，但约有10.1％的群众对“两公开”工作表现出相当的淡漠。据反映，每次公开时，驻足浏览公开内容的廖廖无几，约三分之一的群众从未真正去看过公开栏。有13.5％的群众(村干部)不清楚村里是否成立了村民理财小组和村民议事小组。一些经济实力差距明显的行政村干部、对“两公开”也表现出两种不同的态度。村级经济不富裕、村干部待遇较低的村干部认为“两公开”很有必要，至少可以让群众了解他们工作的艰辛和苦衷，从而让群众支持和配合他们工作；村级经济实力相对雄厚的村干部对此则持相反的观点，认为村级经济基础好、基本能保障村民物质和文化生活的需要，干群关系也融洽，公开不公开关系不大，似无多大必要。

(二)在具体落实“两公开”要求上，存在着质量不高、效果不好的问题。一是公开地不便于群众浏览。早先公开地一般都在村办公室内，后来逐渐从办公室向大院内、大院外或公共集聚地的转移。尽管如此，一些村民还是不大好意思直接到村干部办公的大院外了解公开内容。个别集聚地的公开栏，由于遭受风雨、人为等因素的影响，往往公布后不久，有关内容便荡然无存。此外，大部分的行政村仅设1—2处公开地，不大适应居住较为分散的农民群众的实际。一些群众甚至不知道“两公开”之事，几乎所有的群众(村干部)不了解“两公开”的程序，因此开展此项工作的局限性较大。二是公开内容千篇一律。各乡镇在按上级要求进行操作时，往往满足于照搬照抄一些表格，存在着“多一事不如少一事”的思想，公开内容也有重财务、轻村务；重形式、轻内涵；重一般、轻敏感的倾向。同时，不少群众往往对关系自己切身利益的事较为关心，不太关注影响村社会各项事业发展的全局性大事。在公开时，上级要求村主要干部必须在场回答群众的质疑。但实际操作过程中，却普遍做不到这点，使公开收不到应有的效果，群众还是疑而不信。三是公开表式与群众的实际接受能力相脱节。如在财务表上，一般采用借款复式记账的办法来反映财务情况，对于这种需要具一定财务知识才能看懂的财务表，90％以上的群众表示看不明白。

(三)“两公开”工作实施程度受到干部群众素质高低、村级经济实力强弱等因素的制约，呈现出一定的局限性。一是村主要干部对“两公开”工作存在认识上的偏差。部分村干部反映，实行“两公开”尤其是村里的大小财务开支如招待客户、上级领导等吃顿饭若都要写在纸上、挂在墙上，总显得不太雅观，既直接损害了村干部在群众中的形象，又会影响方方面面的关系。同时，一些村干部在内心上确也存在着“家底”不愿让村民知晓、有担心村民无端制造出矛盾的顾虑。二是村级经济强弱与公开工作好坏存在一定的正比关系。走访好、中、差三种类型村的一些群众后发现，村级经济实力较强的村，平时在社会福利事业上投入较多，大多数村民对村务财务方面的意见较少，也较信任村干部。而一些经济相对薄弱，特别是村干部本身素质相对较差的村，则村民对“两公开”的意见比较集中的反映在财务上，认定公开的数字不实，可信度不高。三是群众素质状况在一定程度上制约了“两公开”实现的难易。由于农民群众受教育程度各有差异，对事物的理解看法各有不同，某项制度措施的出台和实施，触及各人的利益又有多寡，使得群众在对待“两公开”的态度上也有不同。反映比较多而很让村干部头疼的是欠款问题。一些欠款户在此问题上，存在着新欠款户向老欠款户看、小欠款户向大欠款户看、个人欠款户向单位欠款户看、“你不交我也不交”的不良风气，使得村干部在决定是否公开欠款名单上举棋难定。如全公开，则影响公开的严肃性和权威性，也不利于凝聚人心；不公开，又违背了上级的精神。同时，确有部分村民因对“两公开”工作不满、个人要求得不到满足或对村干部有私怨，而把公开栏作为发泄不满的对象，损毁公开栏及有关内容。更有甚者，竟扬言：“我就是要让他们(指村干部)搞不下去。”这些人为因素干扰了“两公开”工作的顺利进行。

(四)镇村两级监督缺乏机制上的保障，现有监督显得软弱与苍白。首先，从“两公开”责任对象来看，村务公开属民政部门业务范畴，财务公开则属农经站业务范围，两者分属区民政局和农业局。尽管区成立了“两公开”领导小组，但落实到具体业务都是各抓各的，互相推诿。乡镇一般以农经站具体负责“两公开”工作，行政村则主要由村会计进行具体操作，村会计的业务素质及工作态度直接影响着“两公开”的质量与效果。其次，从“两公开”的监督力度来看，镇乡对“两公开”工作究竟由谁牵头抓还不十分明确，有说是分管农业的也有说是分管党群的领导。即使一些工作开展还算正常的镇乡农经站也仅局限于对村会计进行业务性的指导与督促，没有相应的监督责任与权力。因此，在与行政村协调过程中，存在不少的困难，部分农经站负责人感到从事该工作力不从心，缺乏力度。再次，从各村现有监督过程来看，也存在着不少的问题。按有关规定，财务监督小组成员应由群众推选产生，财务管理小组成员不能担任监督小组组长。但目前一些村在具体操作中，监督小组成员基本上由村、队负责人组成，且大多未经群众推选，内定产生较多，以至不可避免地产生运动员与裁判员同集一身的不正常现象。有的村甚至出现目不识丁的村民也是“监督小组”成员的情况，影响了监督功能的正常发挥。最后，从“两公开”操作规范上看，一些有违规范的操作程序，镇(乡)、村两级也持有程度不同的默认态度。规定“两公开”所有资料、数据，应由村民代表大会讨论认可，经财务监督小组签字才能张贴。然而，一些村在临公开前，才由村会计匆忙入填公开表，临时拉人替代监督小组成员签字；有的曾出现在监督小组成员未知或未签字的情况下，张贴公开表，也有的对村干部的报酬、奖金采取公开一部分、隐伏一部分，在交际招待费上采取部分明白、部分糊涂、“其它支出”栏多报的办法，让群众费劲猜测，失去了公开的真实性，影响了“两公开”的效果，反而滋生群众的不满情绪。

三、完善和改进“两公开”工作的几点思考

(一)进一步加大宣传力度，不断扩大群众参与面，切实提高干部群众的思想认识。实践证明，一项政策措施的出台，如缺少群众参与，就会失去生命力。因此，对于“两公开”工作，区、尤其是镇乡一级党委和政府首先要认清“两公开”的目的意义，各主要领导和分管该项工作的同志要统一思想，真正把“两公开”工作，作为提高民主管理水平和加强基层民主政治建设的重要手段，切实抓紧抓好。其次要通过有线电视、广播、宣传栏、会议、印发资料、告村民书、编写“两公开”指南等方式和手段，向群众讲清“两公开”的程序、要求和应达到的标准。同时，要向群众宣传“两公开”的目的意义，不断提高他们的思想认识，纠正一些不正确看法，并教育群众真正珍重自己的民主权利，自觉参与到“两公开”工作中来。再次，要切实提高村干部素质。各镇乡要利用学习、干部下村等机会对他们加强帮教，使村干部在实施“两公开”工作中，变“要我做”为“我要做”，勇于接受群众的监督与评议。

(二)尊重群众的意愿和要求，避免“两公开”工作形式化和落入俗套。第一，公开的内容要有针对性，方式要规范。在公开的内容上，要把财务公开作为重点，同时将群众关心的其它热点、难点、敏感性问题和村里的重大事项向村民公开。在公开的方式与时限上，要考虑到群众居住分散，不易统一集中的特点，设置的公开栏不仅数量要多，且不易被风雨侵蚀或人为破坏。有条件的镇乡或村可采取定期、定时播放广播、录像的办法以解决部分群众对公开内容了解不多、知之不祥的问题。第二、公开的方式要有灵活性。各村在公开前要多征求财务监督小组或普通群众的意见，在不违背上级精神的前提下，合理确定公开内容。从方便群众了解出发，对现有的公开表式进行一些改，如设置简明易懂的财务表、减少职责、人口变动等情况的公开次数，使之易于被群众所理解、明白。第三、公开地要确实做到名实相符。村主要干部要摒弃旧有的思维定势，放心大胆地向村民公开村务财务情况，确实按照公开要求，将公开地移至群众相对比较集中的场所。同时，在公开期间，要认真负责地向群众做好解释工作，接受群众的询问，解释群众的疑虑。

(三)建立健全相应的配套制度。逐步把“两公开”工作推向规范化、制度化轨道。一是要完善村务财务监督制度。首先对现有的监督管理小组普遍进行一次检查、整顿，清理不符合要求、不合乎规定的小组成员，真正让群众推选可信赖的代表参与监督工作。同时，区或乡镇对监督小组成员要进行必要的业务知识培训，提高监督的质量与水平。其次要制定监督管理职责，赋予监督小组相应的权力。各监督小组要严格按照职责权限的要求实施监督，努力促进会计凭证、档案的规范化。二是强化审计功能。各乡镇在加强对“两公开”工作领导力量的同时，要组织专门力量，采取定期或不定期的方式，对所属各行政村的村务、财务开展审计工作。对审计中发现的问题，要按照有关规定进行处理。三是建立必要的回避制。要充分发挥村民代表会议的作用，将某些涉及到不易公开的内容(如一些特殊欠款户、商业秘密、存款方式、数额等)在提交村民代表会议同意或向他们通报情况后，可暂不向外公开，以免产生不必要的矛盾。四是建立统一管理村会计新机制。对现有的村会计队伍进行一次检查摸底。在此基础上，逐步淘汰一批业务生疏、文化偏低、不适应现岗位的财会人员，并择优录用一批业务知识全面、思想政治素质较好的财会人员。村财会人员可由各乡镇农经站负责管理，以最大限度地消除村会计由村主要领导指定，又受制于主要领导的弊端出现。同时建立起周期性的业务培训考核、工作检查等制度，加强指导与监督的力度。

(四)充分发挥党员、村民代表的积极作用，逐层减轻村干部压力。农村中的党员、村民代表来自于群众、又受群众的信赖，他们在干群之间起着重要的桥梁作用，充分发挥他们的助手作用有助于“两公开”工作的顺利进行。对此，一方面党员、村民代表在“两公开”中，要积极配合村干部起好带头作用，维护村集体领导的威信，另一方面村干部要充分相信和依靠他们，多同他们商量，特别是对于普遍感到难办的又难于公布的问题，可以先在党员大会或村民代表会议上通气，取得他们的支持和谅解，然后再让他们分散向群众做说服解释工作，以缓解村干部的压力，保证村干部集中精力、统筹兼顾地抓好其它工作。