新形势下村级集体经济的现状分析与对策思考

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随着社会主义市场经济进一步向纵深推进，村级集体经济发展进入了一个新的历史时期。适应新形势要求，及时研究壮大村级集体经济的有效途径和办法，是农村工作的一件大事。最近，由我们市委组织部牵头，组织有关部门，组成调研组，到11个镇及有关部门进行了专题调研，听取了镇、部门领导情况汇报，召开了村支部书记座谈会。在此基础上，认真剖析了目前村级集体经济的现状，并就如何巩固和发展村级集体经济作了一些思考。

党的十一届三中全会以来，特别是十四大以来，在推进农村改革和发展的进程中，我市始终重视和加强村级集体经济建设，选拔了一大批懂经营、会管理的“经济型”村干部，先后推行了村级集体资产管理体制综合改革、“强村十二法”、发展村级集体经济的八条路子，使村级集体经济进入了一个快速增长期，实力得到了明显增强。80年代，通过大力发展村级集体企业，全市村级集体收入年均增长15％左右；90年代前六年，在继续发展村级集体企业的同时，通过土地大规模开发的直接、间接带动，全市村级集体收入年均增长35％左右；1996—1998年，虽然村级集体企业及土地开发相关收入逐渐减少，但通过各方面的努力，村级集体经济收入年均增长仍达到7.3％。1999年底，全市村级集体收入合计为2.25亿元，村均29.2万元；村级集体资产合计达到9.11亿元，村均118.3万元，分别是1992年的3.8倍和4.7倍。村级集体经济已经成为市镇两级财政的重要依托，对于促进农村改革发展稳定发挥了十分重要的作用。但也出现了许多新情况新问题，主要表现为：

(一)村级收入出现严重滑坡。1999年村级集体收入在过去的近20年中首次出现滑坡，而且滑坡面比较广，幅度比较大。1999年全市村级集体经济滑坡的镇达到11个，占总数的近一半；滑坡的村达到360个，占总数的46.8％。在滑坡的镇中，滑坡幅度超过20％的有5个镇，其中坎墩、崇寿两镇滑坡幅度分别达到48.4％、63.3％；相当一部分村滑坡幅度超过了50％，如崇寿镇海运村1998年村集体收入15.8万元，1999年只有3.5元，下降比例达到77.8％。并且从趋势看，收入的渠道越来越狭窄，光电费收入，1998年全市村级电费盈余收入达到1900多万元，随着电力体制改革的逐步到位，1999年全市村级集体电费盈余收入下降到1000万元，到2001年底国家电力体制改革全部到位，这一块收入将全部消失。因此，如果不采取强有力的扶持措施，村级集体经济滑坡的势头还将继续。

(二)资不抵债村数逐年攀升。相当一部分村几十年的集体结累已经化为“乌有”，有些村已经债台高筑，如横河镇堰南村为了还债把村里仅有的几间破旧的办公室也卖给了村民，其他一无所有，现借村民私房办公，而且还负债4万元；有些村虽然帐面上还有村级资产，但实际上也已经是资不抵债，如鸣鹤镇，帐面上每个村都有集体资产，而具体分析，有3个村已是“空壳村”。据初步统计，全市有16个村无办公室，资不抵债的村已达到40多个，有些负债的额度大大超过了村级年收入，需要几年甚至十几年的收入来偿还。如横河镇陈三村，村级集体年收入只有2—3万元，但1999年村集体负债高达20万元，是年收入的近10倍。不少村负债不是在减少，而是在逐年递增。

(三)入不敷出村数逐年增加。1997—1999年，全市当年收不抵支村分别为85个、135个、163个，年均提增35％，1999年全市收不抵支村占到行政村总数的21.2％。一些村集体经济收入减少，而支出逐年递增。1999年村级集体收入5万元以下村为123个，占总村数的16％，分别比1997、1998年增加20.2％、41.4％。并且不少村集体收入虽然在5万元以上，但其中很大份额来源于上级补助，如果去掉上级补助款，集体收入5万元以下村数量还要有很大幅度增加。据对周巷镇调查，该镇财政近几年补助村级集体经济合计达到100多万元。在去年的村级集体收入中，除去镇级补助，全镇5万元收入以下村要增加近10个村。从支出来分析，近年来，随着经济的发展，村级必需的管理费用呈现快速增长趋势，据统计，三年中全市村级管理费用支出年均增长6％。以上这些问题仅仅是从全市村级财务年报中反映的情况，实际情况远比这严重。据我们对一个镇村级集体收入的实际情况调查，财务年报上1999年全镇村级集体收入仅比1998年减少7.1％，而实际达到12％。又如一个镇报表上反映村级集体年收入10万元以下的村为总村数的三分之一，而实际有三分之二。

上述情况已经对村级组织建设和农村两个文明建设产生了不可忽视的影响。一些地方由于村级集体经济薄弱，致使村干部经济待遇得不到有效保障，据初步分析，全市村书记年报酬在5000元以下的村有170个村，少的年报酬只有2000多元；有些村即使规定了村干部的报酬，也无法兑现，1999年村干部报酬还未兑现的村有93个，占行政村总数的12％，如范市镇新塘头村干部已连续6年没有拿到报酬；一些村干部工作兢兢业业，任劳任怨，但仍然有后顾之忧，如庵东镇水中湾村支部书记当村干部已经20多年，但现有年报酬只有3000多元，目前已快要交班，而养老金到时只有每月70多元；有些村由于报酬没有落实，也就缺乏了事业心和责任心，工作处于应付状态；也有的村干部、特别是村党支部书记认为村级集体经济这样滑坡下去，工作会越来越难，因而失去了信心和决心，造成了村干部队伍的不稳，如观城镇有一个集体经济薄弱村5年换了6个村书记，目前全市因此想辞职的村书记有22个。由于村级集体经济薄弱，也严重影响了农业农村现代化建设的进程。不少村因缺乏村级集体经济必要支撑，村级交通、环境卫生、文化娱乐等生产生活环境得不到有效改善。据统计，全市还有69个村没有通公路，占行政村总数的9％，有的薄弱村连通5吨车辆的主干道也没有；据对庵东、崇寿调查，69个行政村，没有装自来水的还有38个，占总数的55％；不少村不但集体经济薄弱，而且村民收入也比较低，如庵东镇虽然有线电视已通到各村，但是入户率只有37％；目前全市已经达到了电话市，有18个镇达到了电话镇，但全市还有72个村无办公电话，形成了明显的反差，从而影响了上级部门与村的正常工作联系。一些村主观上也想改变村容村貌，但由于缺乏财力，无能为力。有些村没有村级经济，也就失去了为农服务的功能，农田水利建设也就无法开展，致使农业处于广种薄收状态，实现“双增”也就成为一句空话。

分析的原因主要有以下三个方面：

宏观上：国家为了促进社会主义市场经济健康发展的需要，按照现代企业制度要求改制了集体企业，对土地实行了宏观控制，实施了电力体制综合改革，使得相关的、并处于财源主体的村级经营收入(包括一批带“红帽子”企业的上交收入)、土地开发收入、电费收入萎缩。据统计，1999年全市的集体经营收入和电费盈余收入比1998年减少32.9％。

客观上：一方面，部分村地理位置偏僻，村落小，自然资源匮乏，发展的空间很小。据统计，目前全市人口600人以下的村有93个，占到行政村总数的12％，最小的龙山镇苗圃村，村民只有100多人，且大多是经济薄弱户、老年户。另一方面，市、镇两级对村级集体经济特别是薄弱村的村级集体经济扶持不够。不仅总体上数额小，而且扶温饱的多，扶根源的少，极易返贫。据初步统计，上两轮扶贫达标的146个市级集体经济相对薄弱村，有近一半返贫。

主观上：有些村干部不仅观念旧，能力弱，而且素质低、管理差。有的习惯于用计划经济的旧眼光来看待村级集体经济，在市场经济面前束手无策。有的对政策规定应该收取的农业税、土地承包费等费用，因“怕麻烦、得罪人”，不愿收、不敢收，前任没有收，现任也不收。全市除庵东、崇寿、杭州湾等少数镇外，约有近20个镇、600多个村没有收取该收的土地承包款。不少村还长期为村民垫付了本应由村民负担的农业税、水电亏损费等税费，使村级集体经济长期背负沉重包袱，如逍林镇1999年为村民垫付了21万元的农业税。有的村非生产性开支明显过大，超越了收入增长的幅度。1999年全市村级非生产性开支合计达到1.2亿元，占当年村级集体收入的53.4％，超过了市里的“村级非生产性开支不得超过当年收入的50％”规定。在非生产性开支增长中，除了正常的干部工资、报刊杂志、民兵训练、优扶款、福利费、困难户照顾等开支增长外，主要是招待费、干部通信费以及上级名目繁多的文化教育、医疗卫生、村镇建设等摊派费的不合理增长所致。如横河镇去年全年村均招待费达到2万元，占总收入的5.1％。有的村，特别是一些经济比较发达的村，乱担保、乱出借现象比较突出，导致村级集体经济流失。据不完全统计，1997年以来，全市共发生因乱担保、乱出借造成村级集体经济流失的较大案件10多起，损失集体经济1000多万元，最高的下房头村损失300多万元。有的村干部贪污挪用集体资金，既影响集体经济，也损害党和政府在群众中的形象，近三年来全市共查处村干部有经济问题的达到115人次，少数村干群关系紧张，很重要的一个因素也是村干部的经济问题。

村级集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是农村党组织凝聚群众的物质基础，是建设社会主义现代化新农村的经济基础。村级集体经济能否稳定发展直接关系到党在农村基层的执政地位。为此，根据中发〔2000〕7号文件精神及有关政策法规，结合本市实际，在新形势下发展村级集体经济必须把握以下几个方面：

(一)顺应形势，把握村级集体经济发展的正确方向

当前，村级集体经济面临着新的发展形势。党的十五大后，非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分的地位确立，农村非公有制经济得到了快速发展；随着社会主义市场经济进一步向纵深推进，市场经济的运作方式必须深透到农村经济和社会事业建设的各个领域。适应农村结构的调整和经济运作方式的改变，村级组织的功能以及与之相关联的村级集体经济的走势也必须作相应调整。一要改变过去公益事业都由村级集体经济包揽的状况。坚持社会事业社会办的原则，利用社会资金兴办社会公益事业。二要改变过去村级组织单向服务和无偿服务的状况。坚持用市场化运作的方式自治村，切实提高社会化服务水平，做到无偿服务与有偿服务相结合。三要改变过去村级集体经济只求量的扩张，忽视质的提高的状况。坚持收支平衡、略有结余的方针，村级要着眼于保证村级组织的日常运转和必要的公益事业开支，不仅要建立起稳定发展的村级“小财政”，而且要更多地体现在增强民营资金的调控力上。在工作的指导思想上必须坚持以下四个原则：

一要坚持改革与创新相同步的原则。面对农村城市化与市场经济的新形势，发展村级集体经济必须跳出计划经济的思维定势，解放思想，大胆改革，勇于创新，积极探索新形势下村级行政管理体制和组织管理体制，致力于在村级集体经济发展的重要环节上有所创新和突破，建立健全有利于村级集体经济发展和管理的运行机制。

二要坚持输血与造血相配合的原则。发展村级集体经济必须立足依靠村级自身的努力，充分发挥资源优势，增强自身的造血功能和发展后劲。同时，对集体经济相对薄弱村也必须给予外部强有力的政策扶持，着力在治本上下功夫，促使村级集体经济步入良性循环的轨道。

三要坚持增收与节支相结合的原则。既要积极挖掘新的经济增长源，又要大力压缩非生产性开支，切实加强对村级集体经济的管理和监督，依法办事、照章办事，进一步规范村级集体经济收、管、用办法，健全监督机制，以促进集体资产的保值增值，保护和发挥农民群众发展集体经济的积极性。

四要坚持强村与富民相协调的原则。强村与富民是村级经济的有机整体，相辅相成。如果离开了富民，强村也就失去了根基；如果没有村级集体经济，也就不能实现共同富裕的目标。因此，必须以发展经济作为根本出发点和落脚点，克服强村与富民两者相偏离的倾向，既不能靠侵犯群众的利益来发展村级集体经济，也不能随意取消国家规定的应收费用，损害村级集体经济。

(二)积极探索，建立新的村级集体经济稳固财源

在继续推行“强村十二法”、村级集体经济发展的八条路子的基础上，因地制宜，拓展路子，采取有力措施，建立起新的村级集体经济稳固财源。

1、严格执行承包政策，改革村提留征收办法。对土地、山林、水面、滩涂等自然资源实行承包，合理收取承包费，既是一项基本制度，也是村级集体经济的重要来源。对土地承包款，实行“费改税”，采取农业税附加方式，由镇财政部门在收取农业税时一并收取，全额返还到村。征收额度一般为每亩10—20元。同时，在稳定承包权的前提下，通过反租倒包等方式，合理流转土地使用权，既可促进规模经营，又能增加村级收入。运用股份制、股份合作制、资源有偿使用等形式，积极开发山、水、滩涂等自然资源，新办一批村级农业基地，有条件的村可以兴办集体统一经营的农场、林场和养殖场，切实提高自然资源的使用效益，增加集体收入。

2、加大以工补农力度。随着产业结构的调整，一大批农村劳力转向二、三产业，合理承担村级公益事业支出的费用，既是一项以工补农、回报社会的具体政策，也是按照权利义务对等的原则所有村民应尽的义务。因此，对从事工商业活动的农村劳动力，必须承担村内必要的公益事业支出。按照国务院规定的农民负担不超过人均收入5％的标准，取之有度，合理负担。一要加大企业税费征收力度，实行镇、村比例分成。由镇政府委托税务部门向各类企业足额收取税费，其中农发基金和向个体工商企业收取的税费按40％返还到企业所属村。二要收取社会统筹费。具体以用电量为依据进行统一、规范收取。征收范围：村级二、三产业用电；征收方法：通过村民代表会议或《村规民约》的合法程序，委托农电系统，按“两票制”方式在收电费时开两张发票一同收取，逐月按80—90％返还到村，余下的10—20％由镇统一掌握，主要补助薄弱村。

3、多渠道拓展村级集体经济发展的路子。(1)盘活各种存量资产，以控股参股的形式兴办二、三产业，通过资产的优化重组，实现村级集体资产的保值增值；对使用集体设施、集体土地的单位和个人，合理收取折旧费、使用费或服务费，建立正常的集体资产补偿积累机制。(2)充分利用区位优势和资源优势，在合理规划的前提下，投资建造厂房、仓储房、专业市场或外来人口住宅房等，以出租的方式获得稳定收入。(3)对征用村集体土地，必须严格按照《土地管理法》规定的“土地征用补偿费归村集体经济组织所有”，作为村集体经济的积累，不得擅自分到户。(4)通过为农户提供产前、产中、产后系列配套的合作服务，为村民提供环境、道路交通、水电维修、社会治安、文化娱乐等方面的服务，按照微利、有偿的原则，合理收取服务费。

4、稳步推进村级行政管理体制改革。为加快农村城市化建设的步伐，切实改变部分村地处偏僻、经济薄弱、发展余地小的状况，实行村村合并势在必行，并且已经有成功的经验可借鉴。全市要抓紧制订中心村规划，对部分规模过小、经济薄弱的村，与临近的村实施合并，通过优势互补，带动小村、穷村的经济发展和社会进步。在实施并村过程中，必须因地制宜、积极慎重、稳步推进，按照有利于方便群众生产生活，有利于促进生产要素的优化配置、促进村级集体经济的发展，有利于增强党支部的战斗力和凝聚力的原则，有计划、有步骤地实施，其中集体积累既不能分光，也不能平调。

5、加大政策扶持力度，加快集体经济相对薄弱村转化。全市确定120个市级集体经济相对薄弱村，按照“分级扶持、落实责任、着力治本、加快转化”的工作方针，改变过去扶持薄弱村财力分散、治表不治本的状况，着力在健全机制、改革体制、解决“有人办事”、建立稳固财源上给予扶持，从2000—2002年，对集体经济薄弱村实施政策扶持，力争通过三年努力，使目前的集体经济薄弱村年稳固收入在10万元或人均100元以上。一是鼓励在本村或异地建造村综合楼。对薄弱村建造综合楼，市给予每个村1亩内的土地指标，按商业用地性质审批，免交耕地占用税、有偿使用费市留成部分、管理费，以及市级部门和镇收取的城镇建设配套费。同时，市财政按建设费的25％、最高不超过5万元给予补助，镇同比例配套。上述土地指标和综合楼由镇统一规划，统一申报，统一监管，不得擅自转让。二是扶持具有“造血功能”的开发性项目。3年内，市每年建立100万元的农业开发扶贫基金，主要扶持投资少、见效快、效益好、科技含量高、有助于直接增加村级集体收入的种植业、养殖业、畜牧业和相关加工业，尤其是对于上规模、基地化的连片开发项目，由镇统一审报，经市级有关部门审批，给予适当补助。三是鼓励实施村庄整理和旧村改造。允许整理后盈余的土地指标在全市范围内置换，对薄弱村进行村庄整理和旧村改造，市给予每个村20万元内的两年贴息贷款指标，解决一部分村的启动资金。四是对集体经济相对薄弱村实行村村合并，市财政补助每个村5万元。五是市财政每年拨出250万元，分期分批、集中整治薄弱村交通道路和自来水等基础设施。具体方法采用镇报项目，市级有关部门审核，市给予最高不超过总投资额25％的补助，镇按市对村的实际补助额同比例配套。

(三)严格管理，进一步规范村级集体经济的运行机制

1、建立村级财务预决算制度，提高村级组织自身的经营管理水平。年初要制订村级可用收入和支出的预算计划，提交村民代表大会讨论通过，年终进行决算通报。加强内部支出管理，严格开支审批制度及其他财务管理制度。严格执行“村集体经济不能为个人为企事业单位提供担保”的规定，以减少村级集体经济风险。

2、对村内兴办重大公益事业项目，实行“一事一议”。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等公益事业，所需劳务和资金，按照“谁受益、谁负担”的原则，由村民大会民主讨论决定，事前要明确项目和筹资方式，事中要落实责任和加强监督，事后要公开帐目，取信于民。

3、积极推进村帐制度。在村可用资金所有权、使用权、审批权、核算单位和监督机制“五不变”的前提下，积极推行以“定期报帐制、记帐制、会计聘任制”为主要内容的“村帐”制，既能压缩非生产性开支，又能加强镇对村级集体经济的监督管理，对经济运行中的问题能及时得到反映，以便及时采取措施加以解决。

4、健全村务公开和定期审计制度。凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大事项必须及时向村民公开，在坚持统一村务公开日的基础上，至少每季度公开一次，做到内容、形式、程序、时间“四规范”，并且要畅通反馈渠道，进一步提高透明。同时，要普遍实行年度审计、届前审计和离任审计，切实加强监督力度。

5、严格执行收支政策和规定。对村级集体应收欠款，应进行一次全面清理，限期收回，对坏帐呆帐经过村民代表大会讨论通过，可予以注销。要凭着量力而行、量入为出的原则，严禁超越村级财力办事，严格规定非生产性开支的标准及比例，杜绝上级部门的乱摊派、乱集资增加村级负担。农业税、水电费、有线电视费、卫生费等，负担到人(户)的应足额收取，村集体不能代为负担。避免超财力办事的现象，对兴办重大建设项目，可在届内平衡的前提下集中建设。对村级的公共设施、社会事业建设、养老金支出及村民福利等，要量力而行。严格控制非生产性开支占村当年可支配收入的比例和总量。

(四)建好班子，为发展村级集体经济提供保证

在中央提出的农村基层组织建设“五个好”目标中，建设一个好班子、特别是有一个好支书，处于首要和关键地位。因此，稳定发展村级集体经济，必须把班子建设放在十分重要的位置。

一要加强村级班子建设。要采取多渠道、多途径，配强配好村级班子。继续化大力气选拔清正廉洁、公道能干、年富力强、能带领群众致富和有奉献精神的优秀人才进入村级班子；加大镇干部的下派力度，把这项工作作为加强农村基层组织建设、促进村级集体经济发展的重要措施，对下派干部要明确工作职责和任务，在政治上、工作上、生活上给予关心和支持；通过公开、公平竞争，招聘一批大专以上学历和社会优秀人才作为村级后备干部，并进行多岗锻炼培养；继续采取学历培训、专业知识培训等方式，加强对村干部的教育培训，切实提高村干部发展村级集体经济的能力和水平。要强化村党组织的核心领导地位，正确处理好党组织、村委会、经济合作社三套班子之间的关系。

二要对村干部实行分类管理。要按照“精干、高效”的原则，村干部应实行交叉兼职，可分为专职干部和非专职干部两类。1000人口以下的村专职干部为2—3人，1000人口以上的村为3—5人，享受规模效益报酬制。其他干部为非专职干部，一般只享受误工补贴。通过实行村干部分类管理，切实减少村干部报酬开支，增强专职干部的工作责任心。

三要切实解决集体经济薄弱村的干部报酬。村党组织书记是农村基层组织建设中的“领头雁”，为建设好一支稳定的、有战斗力的村党组织书记队伍，必须切实解决村书记的报酬。2000—2002年，市、镇两级共同解决薄弱村党组织书记的报酬，市财政对120个薄弱村的党组织书记按每人每年3500元补助到镇。各镇按规模效益报酬制定镇配套补助的额度。

四要提高村干部养老保险金，保护村干部发展村级集体经济的积极性。目前实行养老保险的村干部有村党支部书记、村主任、经济合作社社长、会计、妇女主任5个职位，市规定的保险额度为每人每年12—15元，其中市财政负担50％，镇、村和个人50％。根据经济发展的水平，要提高村干部的养老保险金，并与他们增长的工作量相适应。享受养老保险金的村干部，应根据村规模确定职数，一般控制在5人以内。党组织书记养老保险金提高到20—25元，其他村干部提高到15—20元，其中市与镇、村、个人负担比例不变。

(五)加强领导，营造发展村级集体经济的良好环境

1、统一认识，把村级集体经济列入党委政府的重要议事日程。发展村级集体经济，引导广大农民群众走共同富裕道路，是我们党坚定不移的方针，是社会主义公有制经济在农村的具体体现。在新的历史时期，农村集体经济发展进入了一个挑战与机遇并存的新阶段，再造集体经济优势，促进集体资产保值增值和集体经济不断发展，是当前面临一项十分重要而紧迫的战略任务。为此，全市各级党委政府要从讲政治的高度，把巩固和发展村级集体经济作为推进农村经济发展的一项基础性、战略性、长期性工作摆上重要议事日程。要进一步统一广大干部群众的思想，充分认识发展村级集体经济是保持社会主义公有制在农村经济领域的主体地位和主导作用的重要保证，是避免农村两极分化、实现共同富裕的经济基础，也是农村基层党组织开展两个文明建设、巩固农村基层政权的物质保障。

2、加强教育，充分调动干部群众发展村级集体经济的积极性。加强对广大干部群众的社会主义、集体主义和“致富思源、富而思进”教育，引导干部群众正确处理个人富与集体富、共同富的关系，特别是要教育群众在充分享受集体经济优越性的同时，切实承担起应尽义务。要总结一批村级集体经济发展的典型，运用各种宣传舆论工具进行广泛宣传，营造发展村级集体经济的良好氛围。

3、分级负责，切实加大对发展村级集体经济的指导力度。要全党动员，齐心协力，各负其职。市建立集体经济管理工作指导委员会，由市委一名副书记挂帅，市委政研室、组织部、农经委等有关职能部门领导组成，农经委具体负责，组织部、财政局、老区办共同配合。镇也要建立相应的领导小组，党委书记作为第一责任人。各有关部门要密切配合，协同作战。