关于建立干部正常退出机制问题的研究

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中共宁海县委组织部课题组

“关于建立干部正常退出机制问题研究”是2003年组织部门探索研究的一个重要课题。研究建立干部正常退出机制，对于进一步深化干部人事制度改革，推进干部能上能下、能进能出，形成充满生机与活力的用人机制，有着十分重要的意义。根据省、市委组织部的要求，宁海县委组织部对这一课题的调研非常重视，部会专门作了研究，确定由县委常委、组织部部长任课题组长，主持开展整个课题的调研工作。从2003年4月初开始，制订课题调研方案，确立课题组人员，并通过召开座谈会、发放调查问卷等各种形式开展调研。这次调查研究，紧密结合我县干部制度改革的实际，在认真分析总结我县建立干部正常退出机制方面探索和实践的基础上，重点剖析了存在的难点及原因，提出了建立干部正常退出机制的对策建议。所形成的调研报告，对于搞好我县承担的全省领导干部辞职制、任期制试点工作，发挥了有力的指导作用。

一、我县在建立干部正常退出机制方面的探索和实践

近几年来，我县在建立干部正常退出机制，促进干部的“能下”和“能出”，激发干部队伍的生机与活力方面作了有益的探索，并取得了一定的成效。

（一）加大调整不胜任现职领导干部工作力度。以调整不胜任现职领导干部为手段，疏通干部出口、促进干部正常退出，这项工作在我县探索较早，比较规范，力度也比较大，曾得到原浙江省委书记张德江同志的充分肯定。早在1996年底，我县就制定出台了《关于违纪或不称职干部职务调整的意见》。这个《意见》主要有三方面规定：（1）受党内严重警告或行政记大过处分的，一般应免职；（2）受党内警告或行政记过处分的，一般应降职；（3）年度考核不称职的领导干部，或受诫勉的领导干部在诫勉期满仍未改正存在的问题，一般应免职。在实践一段时间并取得经验后，县委又于2000年制定出台了《关于调整党政机关不胜任现职领导干部职务的暂行规定》，使我县的调整不胜任现职领导干部工作更趋成熟、完善，更具科学性、操作性。《暂行规定》明确规定领导干部有10种表现之一的，应视为“不胜任干部”，列入组织处理和调整范围，其主要内容包括以下四大方面：（1）政治表现、思想品德、廉洁情况比较差，群众反映大的；（2）在班子内部闹不团结，严重影响民主集中制贯彻执行的；（3）所负责的工作打不开局面，完不成任务的；（4）在届中、届末和年度考核中民主评议反映差或民意测验基本称职、不称职票在三分之一以上的。调整的主要方式有：免职、降职、辞退、待岗等。由于探索较早，制度完善，标准明确，程序规范，措施有力，我县自1996年以来，共调整不胜任现职领导干部75名，其中免职16人、降职18人、改任非领导职务41人，有效地推进了干部的能上能下，促进了干部的正常退出。

（二）积极实施领导干部辞职制。2002年我县承担了全省领导干部辞职制度试点工作，制定出台了领导干部辞职制度。该制度规定：领导干部有思想政治素质、工作能力水平、党风廉政建设、群众公认度、身体健康等五方面原因之一，工作不适应、不胜任、不适宜继续担任领导职务的应当辞职。同时，还推出扣分办法，对干部辞职标准进行细化、量化。至今，共有6名领导干部辞职，14名干部被扣分。实施干部辞职制，进一步拓宽了干部“下”和“出”的渠道，为建立干部正常退出机制作出了有效的探索。特别是在辞职制中推行扣分办法，成效比较明显。一是改进了干部辞职标准，使干部辞职依据更为客观。对领导干部22种违规行为扣1－3分，三年内累计达到7分的应当辞职，在原来干部辞职只有定性标准的基础上，增加了定量规定，使干部“退出”更加公平、更为明白，“退出”的干部也服气。二是改变了干部“退出”的方式，使干部“退出”有一个“软着陆”。规定三年内扣满7分必须辞职，给干部一个教育的过程，改正错误的机会。解决了以前干部被“退出”一步到位，“台阶”太陡缺乏“缓冲带”的问题。在与被扣分对象的谈话中，大多数干部感谢组织采用扣分方式，及时对他们进行提醒。三是扩大了干部监督途径，加强了对领导干部的监督管理。被扣分的领导干部中，有2名是由于违反领导干部廉洁自律有关规定，1名是由于自身形象不够注意，嗜酒并存在酒后失态现象。对干部情节轻微，一次够不上辞职标准的违规行为进行扣分，扩大了干部监督途径，震慑了一些平常行为不够检点的干部。四是转变了观念，在干部队伍中树起干净干事的良好风气。被扣分的领导干部中，有6名是由于工作事业心、责任感不够强，工作思路不够清晰，工作能力比较弱，工作实绩不够明显等工作方面的原因，4名是由于组织纪律性方面的原因，将干部的干事与干部的任用直接挂钩，转变了以往领导干部中存在的“干净就行，干不干事无所谓”的观念。在全县上下形成了“不干不行，不好好干不行，不干出成绩也不行”的正确导向，为建立干部正常退出机制创造了良好的环境和条件。

（三）探索建立党政领导职务任期制。为进一步深化干部制度改革，在调整不胜任现职领导干部工作取得一定经验后，我们及时调整干部制度改革的重点，把改革的着力点转向胜任现职即“称职”的干部如何通过制度化的形式“退出”的问题上。因为我们认识到，就“不称职”干部的数量而言，在整个干部队伍中只是占少数，因此单纯依靠调整“不胜任现职”干部并不能从根本上建立起干部上下有据、进出有序的正常退出机制。于是，我们较早就开始着手对干部任期制的探索，并在2001制定出台了《关于实行领导干部职务任期制的暂行规定》。但由于各种原因，只是部分实行，离严格意义上的任期制还有一定差距。2003年我县被确定为全省领导职务任期制的试点县后，在省、市委组织部有关处室的指导下，在吸收原任期制暂行规定的一些好的做法的基础上，于同年6月制订了新党政领导职务任期制。该制度对任期制的适用对象、任职期限、任期管理等方面的内容作出了明确的规定。在适用范围方面，涵盖了选任制和委任制干部；在任职期限方面，对领导干部的最高任职年龄与最长任职年限方面均作出了规定；在任期管理方面，提出了通过建立领导干部任期目标管理和岗位责任制来实现干部任期内的管理和监督，将本届党委和政府的工作目标以及由上级部门下达的工作目标细化成年度工作目标和岗位责任，并层层落实到每一个班子成员中。同时还就如何保持任期内干部的稳定以及任期届满退出领导职位人员的去向等方面作出了合理的制度性安排。

（四）大力推行干部聘任聘用制度。我县试行中层干部聘任和一般干部聘用制时间较早，在试行的过程中又不断进行完善，并于1999年出台了《关于完善中层干部聘任制工作的若干规定》和《关于实行一般干部聘用制的意见》。目前，中层干部聘任和一般干部聘用制度在我县已得到普遍实行。中层干部聘任制度是指以聘任形式对中层职位实行竞争上岗。实施单位做到职数、职位、条件、程序、聘任结果“五公开”。聘任的职数严格按照核定的职数执行。聘任程序为公布职位、民主推荐和报名、笔试、演讲答辩、组织考察、讨论审批、聘任上岗。聘任条件一般应具有大专以上学历，年龄一般男在50周岁以下，女在45周岁以下，初任中层正副职职务一般需在下一级职务有2年以上的任职经历。同时，把聘任工作与干部转岗交流结合起来，对于在同一职位任职时间过长的（一般为6年以上），适当进行转岗交流。聘任期限一般镇乡为3年、县级机关为2年。在聘期内每年进行一次全面考核，对考核不称职的降职使用。聘任期满，根据干部的德才表现、工作实绩、群众公认度和实际能力，进行新一轮的竞聘。对落聘的人员区别情况，妥善安置。一般干部聘用制就是结合推行和参照执行公务员制度及中层干部聘任制，对一般干部实行双向选择。根据编制数确定职位，由一般干部根据各自工作要求和自身特点，提出岗位意向，按个人述职、民主测评、双向选择、确定人选、组织谈话等程序进行。干部聘用期间，经考核一年不合格的予以警告，连续两年不合格的予以辞退。对机关超编人员和未聘人员，根据不同情况进行分流。从实施情况来看，成效比较明显。一是实施中层干部聘任和一般干部聘用制，由委任改为聘任、聘用，由组织内定变为公开竞争、双向选择，打破了干部任用上实际存在的“铁饭碗”、“铁交椅”，使干部的竞争意识、风险意识和危机感明显增强，进一步调动了广大干部的主动性、积极性和创造性。二是实施中层干部聘任和一般干部聘用制，使干部的任用工作具有更高程度的公开性和民主性，从而为选优汰劣，促进整个干部队伍的素质提高创造了良好的条件，特别是能促使一批学历高、年纪轻的优秀干部走上中层岗位。三是实施中层干部聘任和一般干部聘用制，为推进干部能上能下、能进能出找到了一种较好的制度载体。如2001年机构改革后，我县县级机关共推出156个中层岗位进行竞争上岗，其中通过竞聘新上岗的有48人，落聘有35人，交流转岗的有63人，中层干部“上下”力度比较大。

（五）坚持实施干部任职试用期制度。1998年底，我县制定出台了《关于实行领导干部任职试用期制的若干规定》，该制度规定：新提拔领导干部实行1年的试用期限。试用期满后，经过考核胜任现职的，正式任职；不胜任的，免去试任职务。自该制度实施以来，我县共有5名干部在试用期满后没有正式任职，其中1名干部被取消任用资格。

（六）适时实行领导干部离岗退养制度。在2001年机构改革中，为精简分流人员，县委决定对男年满57周岁，女年满52周岁的领导干部原则上都实行离岗退养。按照这一规定，从机构改革开始到现在，我县共办理离岗退养手续的领导干部共有45人，促进了机构改革的顺利进行。

总之，回顾我县对建立干部正常退出机制的实践，是一个从探索试验到大胆创新，逐步深入；从单项突破到配套改革，逐步完善；从工作实践到健全制度，逐步规范的过程。在这个过程中，探索了一些做法，积累了一些经验，但也存在不少问题，有待于我们今后进一步探索、完善和提高。

二、当前建立干部正常退出机制的难点及原因分析

建立干部正常退出机制是一项复杂的系统工程，又是干部人事制度改革中的重点和难点。这几年来，我们尽管在这方面作了一些探索，在某些方面有所突破，但与真正建立系统、完善的干部正常退出机制，还存在着较大的差距。在探索建立干部正常退出机制的过程中存在着不少困难，概括起来，主要有以下“四难”。

（一）干部正常退出的环境形成难。干部正常退出机制政策性强，影响面广，事关干部切身利益，因此，要全面实施干部正常退出机制，干部群众更新观念、正确对待非常重要。从目前情况看，干部正常退出机制正在逐步得到干部群众的理解和赞同，但与真正形成促进干部正常退出机制实施的良好氛围环境还有一定距离。一是封建观念的影响。“官贵民贱”、“上荣下辱”、等级观念等落后思想在人们的头脑中仍占据一定的位置。一个干部除了由于工作年龄等原因离开领导职位外，其他原因导致的离职往往会引起种种猜测。人们没有把干部退出作为一种正常的社会现象，总认为“上”就是荣，是有能力的体现；“下”就是辱，是不称职的结果，不能正确对待退出的干部。这种从社会到家庭的偏见，导致退出的干部面临较大的心理压力。二是计划经济体制的影响。过去计划经济条件下，对干部管理基本上属于包下来的体制，一旦当上了“官”，就意味着生老病死都有了保障，地位待遇随之提高，就象进了“保险箱”，只要不犯错误，这辈子就不会从“官”位上下来，这种思维定势，对干部正常退出机制的形成带来了一定的阻力。三是用人上不正之风的影响。“任人唯亲”、“跑官要官”等用人上的不正之风，不可避免的导致极少数该上的干部上不去，该下的干部下不来，造成人们的心理错位，使正常退出的干部认为自己退出来是因为“关系不够好”、“后台不过硬”，从而不能正确对待和接受。

（二）干部正常退出机制完善难。一个机制的实施，不可能只靠一个或几个制度的实施来进行，需要机制内各项制度的系统配套、整体推进才能确保落实，而当前的干部正常退出机制尚存在不够完善之处。一是制度建设不够健全。当前各地往往把干部正常退出的重点放在调整不称职干部方面，而没有考虑到即使是“称职”的干部到时候也存在一个“下”或“退出”的问题。因而导致干部正常退出的一些关键性制度，如任期制、辞职制等制度的建设滞后。二是制度之间尚未形成相互配套、相互作用的有效的运作机制。建立干部正常退出机制不仅要建立完善的制度体系，还要形成各项制度相互配套、相互作用的有效的运作机制。但是当前在建立干部正常退出机制过程中，不少地方往往都采取单兵突进，侧重于个别制度的修改、完善，而没有从整个机制上去考虑完善，忽视了机制的整体功能。调整不胜任现职干部、干部辞职制、试用期制度、任期制等制度之间还不配套，缺乏衔接，没有形成有效的运行机制，从而导致干部正常退出工作不能取得实质性进展。

（三）干部正常退出标准把握难。一是干部正常退出的标准难制定。制定一个较为科学的干部正常退出标准是确保干部正常退出机制落实的前提条件，但在实际工作中，很难制定衡量干部正常退出的科学合理而具有可操作性的标准。当前对干部正常退出的标准往往定性的多，定量的少，在实际工作中较难把握。二是对干部正常退出的考核难。干部考核的方法和手段比较单一，基本上还是以个别谈话为主要方式，而且个别谈话的“群众”也有级别范围，基本上局限在班子的其他成员以及下属的中层干部范围内，很少真正深入基层、深入群众了解情况，特别是对干部的社交圈和生活圈进行考察了解，很难全面掌握考核对象情况。而以此得出的考核结果来作出干部退出的决定，这就很难令被“下”或“退出”的干部信服。

（四）干部正常退出后保障难。一是干部退出后难安排。目前，干部退出后出路少，改任非领导职务，受到职数的限制，改行从事其他专业性工作，许多干部往往缺乏有关知识和专业特长。二是干部退出后难管理。随着干部能上能下力度的加大，退出的干部数量越来越多，对这部分人员的管理，普遍成为各地干部工作的一个难点。三是干部退出后待遇落实难。一定的职位意味着享受相应的工资、住房、通讯、医疗保健等待遇，退出则意味着失去这些利益，这也是众多领导干部不愿退出的一个重要原因。由此带来干部退出后的待遇确定也是难题，享受原生活待遇，加重了财政负担，也带来一些消极的影响；“一刀切”不享受原来的各项待遇，干部在位时的劳动价值又难以体现。

三、关于建立干部正常退出机制的对策建议

要建立干部正常退出机制，首先要解决的就是干部正常退出机制的基本含义问题。在论及干部正常退出机制的概念时，不同观点纷争的焦点主要在于对何谓“正常退出”的理解上，较有代表性的有以下三种观点。

第一种观点认为，“正常退出，是相对于有问题、犯错误等不正常退出而言的，是指建立在以任职时限、能力素质、个人意愿等基础上的，以程序和制度的正常运行为条件的领导干部能下、能出的机制”。我们认为这一观点具有一定的片面性，且在概念的阐释时不够清晰。它先是把因“有问题、犯错误”等“退出”列为“不正常退出”因素，接着在阐述“正常退出”时提到是“以程序和制度的正常运行为条件”。这样的解释很难让人信服：“有问题、犯错误”的“退出”怎么就不是“以程序和制度的正常运行为条件”的呢？此为其一。其二，“领导干部能下、能出”，那么“下”到哪里为止？“出”到何处为止？它并没有作出明确的回答。

第二种观点认为，“凡是符合制度、程序的‘退出’都属于‘正常退出’的范围，包括有问题、犯错误干部按有关规定退出领导岗位”。应该说，这一观点在“正常退出”的范围理解上比前一观点更广，也较为客观实际一些，但与前一观点的一个共同之处就是它也没有给出一个清晰而完整的定义。干部“退”到何种程度才谓“退出”？因此它并未从根本上解决“退出”这一词的本质含义。

第三种观点认为，正常退出机制有狭义和广义两个层次之分。狭义的正常退出机制，“是相对于过去提出的干部能上能下机制（即调整不称职领导干部）而提出的，指的是通过一定的规章制度、干部群众都比较容易接受的退出形式所组成的制度集合”。所谓广义的正常退出机制，是“指所有退出领导职位、退出公务员队伍的符合政策法规的方法、渠道、形式，包括干部退休、任职年龄（年限）到期、调整不称职干部和相形见绌干部、机构改革精简、落选落聘、任期届满、主动辞职等所有干部退出形式”。我们基本认同这一观点对概念的阐述。

我们认为，所谓的干部正常退出机制就是指所有符合政策法规规定的干部退出领导职位和干部队伍的各种制度的集合。它与调整不胜任干部制度主要的区别在于：1、适用对象的范围不同。后者一般仅调整所谓的“不称职干部”，而前者的范围则更为广泛，“不称职干部”自在“退出”之列，但符合条件的“称职”干部甚至优秀干部也在“退出”之列。2、运行机制不同。前者一般在客观条件成熟之时，如任期、聘期届满、任职年限到期等，就能自动运行，而后者则具有较强的人为操作因素，一般操作主体是组织部门或有关党组织和部门的主要领导人。3、所产生的结果不同。从长远地看，前者的最终结果应该是要干部退出公务员队伍，达到能官能民的结果，而后者仅局限于“调整”，一般只限于退出领导职位。

基于上述对干部正常退出概念的理解和对当前建立干部正常退出机制的难点及原因分析，我们认为要建立完善的干部正常退出机制，当前重点要抓好以下四方面工作。

（一）加强宣传，使干部正常退出有良好的舆论氛围。有的同志认为，只要建立了合适的干部退出制度，一切问题就会迎刃而解。我们认为这种观点是片面的，因为它忽视了一点，任何一种机制或一项制度的确立都应考虑到它背后的基本社会现实和人们的承受能力。要从根本上建立干部正常退出机制，最关键的当然还是靠健全的制度来作保证，但舆论宣传绝不是一项可有可无的工作。任何改革都应以观念的变革为先导。以任期制为例，试想，如果广大干部群众在还没有树立起正确的“上下观”的时候，要真正建立并实施任期制等制度会遇到多么大的阻力？在一些地方建立任期制为什么会遇到那么多的困难？为什么一些地方即使建立了任期制，却在制度设置时开一些口子变通着实施甚至根本没有加以实施？主要原因还在于阻力太大。在人们的观念还在新旧交替之际，出现“即使搬动一张桌子，改装一个火炉，几乎也要流血”（鲁迅语）的现象就不足为奇了。“上荣下辱”、“官贵民贱”等腐朽思想在不少人思想中还残存；一些人往往把干部的“下”和犯错误相提并论。这些都在一定程度上严重阻碍和制约了干部的“正常退出”。因此，以观念的更新来引导干部的正常退出就是一项极其重要的工作。它需要我们加大宣传力度，改变宣传策略，加强舆论宣传的针对性，真正破除人们的“官本位”思想，在全社会营造一种良好的舆论氛围，使得干部在上下去留的问题上能保持一种平常的心态。

（二）创新机制，使干部正常退出步入良性循环轨道。要使干部退出真正成为一种正常的社会现象，主要还在于通过干部制度改革确立合适的干部退出渠道。从当前实际来看，应着重于以下四项制度建设。

1、抓紧建立和完善任期制。任期制是建立干部正常退出机制的最主要制度选择，之所以能占据如此重要的地位，主要原因还在于：首先，任期制能为所有干部的“下”提供一种制度平台。如果“下”变成了每一位干部都必须迈进的一道门槛，这对任何干部都是一种公平的结果，那么干部的“退出”无论是在观念上还是在制度上都能为广大干部群众所接受。其次，任期制的实施能在较大程度上维护群众的“四权”。一般地认为，任期制最基本的制度基础是选举制，而选举制又通常被认为是对干部监督的最有效反映途径，因此，相对通常由少数人选干部以及在少数人中选干部的做法，任期制能在一定程度上用扩大了的多数去抑制少数人甚至是个别人的主观意志，这无疑会让群众对干部的任免有更大的决定权。最后，任期制具有相对的可操作性优势。与调整“不胜任”干部等工作相比，任期制的可操作性优势是显而易见的。它比前者在实际操作中更为便捷，当然也就具有更高的制度效率。在当前建立和完善任期制的工作中，我们认为最主要是确定适用范围，并根据实际限定任期年限与任职年龄。一些地方虽则也建立了任期制，但适用范围比较狭窄，只适用选举制干部而不适用于委任制干部；有的虽则规定了最高的任期年限与任职年龄，但又规定到期可以择优留用。我们认为这些规定为任期制打开了很大的缺口，最终会使得这一制度变得名存实亡。其次，要完善任期目标管理和岗位责任制。如果没有任期内管理的相关制度，那么任期制的实行就会失去它的意义。推行领导干部任期目标管理和岗位责任制主要是针对传统考核缺乏系统性的弊端，它的目的在于对干部进行任期内的管理，并在任期届满时能进行准确的评价，以决定干部的升降去留。

2、大力推广运用辞职制。辞职制也是干部正常退出机制的一个重要制度载体，由于它不是一种责任追究式的干部退出制度安排，因此也不同于我们调整不称职干部。从当前情况来看，这一制度的推广面不广，执行不够严格。因此，今后，我们一是要大力推广实施这一制度，进一步发挥辞职制在干部正常退出机制中的作用；二是要按照《干部任用条例》的要求，细化标准，准确界定各类行为，增强辞职制的可操作性；三是要尽快制定干部辞职后从业的有关规定，以规范干部辞职后的从业行为。

3、继续推行聘任制。当前，我们首先是要扩大制度的适用范围，也就是说，对党政机关的新提任干部，要逐步减少委任制的适用范围，实行聘任制。其次是要严格聘期。在聘期届满后，职务就自然予以解除。如果不能续聘，就退出领导岗位或干部队伍。

4、进一步深化调整不胜任干部工作。长期以来，这项工作是推进干部“下”的最主要途径。随着干部改革的不断深入，调整不胜任干部工作的重要性逐步被弱化，但我们认为在一定时期内，这项工作还将处于重要地位。特别是在当前多数地方还未能真正建立起任期制等制度的情况下，我们更不应淡化它的重要性，而是要继续深化，最主要的工作着力点应放在调整不胜任干部的标准体系建立上。要建立起一套科学的且具有较强操作性的干部评价标准体系，使干部上下有据。

（三）完善标准，使干部正常退出具有科学客观的依据。由于科学的干部考核能为干部正常退出机制的实施提供质量保证，因此，我们应把干部考核制度建设列为建立干部正常退出机制工作的一个重点。为建立健全干部考核制度，我们主要应从改进考核方法、提高考核的科学化水平上下功夫。首先，要建立和完善干部考核指标体系，量化考核标准，使之具有较强的可操作性。在指标设置时要针对不同岗位的干部设置不同的考核要求。在考核内容的确定上，既要突出重点，又要兼顾全局。同时，指标的设置要具有合理性和可操作性，要使定量考核和定性考核有机结合。其次，要积极扩大干部的考察范围、改进考核办法，拓展信息源。要增强考核工作的透明度，不搞暗箱操作。同时，要科学设置民主测评或民主评议的内容。再次，要加大日常考核的力度，使考核结果更加真实可靠。要把定期考核和平时考核相结合，通过大量的信息积累，更加准确的评价干部。最后，要建立监督和制约机制。在提高考核人员素质的同时，要严格执行考察工作责任追究制度。

（四）完善干部的保障制度，使干部正常退出免除后顾之忧。顺利建立干部正常退出机制的一个重要环节就是要建立完善的配套保障制度。我们认为应从以下三方面着手建立与干部正常退出机制相匹配的保障制度。

1、明确“退出”干部的待遇。例如我们规定：自愿辞职的领导干部，任职满四周年的；引咎辞职的领导干部，任职满六周年的，可视情保留原职级待遇。降职和责令辞职的领导干部，其待遇按照新任职务的标准执行。

2、为领导干部的转岗过渡提供必要的政策扶持。（1）开办干部人才市场，让干部自主择业择岗，进行人才资源优化配置，防止造成新的人才浪费；（2）在离职分流的待遇方面予以适当突破，以促进干部到社会上去自主择业；（3）在一定时期内，为那些转岗特别是自愿辞职的干部再次创业提供适当的政策倾斜等等。

3、完善社会保障体系。当前主要应进一步完善党政机关养老及医疗保险等制度，建立健全企事业单位的社会保险制度，形成社会、单位、个人三结合的相对完善的社会保障体系，在坚持广覆盖、低水平的基础上尽量将更多的人员纳入社会保险范围，以解决干部正常退出的后顾之忧。