外来人员与基层党建工作基本情况的调研

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中共慈溪市委组织部课题组

随着我国经济和社会的快速发展，沿海发达地区外来人员的规模越来越庞大，外来人员群体已成为党的基层组织建设和党员队伍建设不可忽视的重要领域。按照中组部和市委组织部的统一安排，我市组织开展了“外来人员群体及其党建工作基本情况的调研”活动。本次调研采取“地毯式”走访排摸、发公开信、召开座谈会、问卷调查和蹲点调查等形式展开，历时一个月，形成了以下调研报告。

一、慈溪外来人员及外来党员的基本情况

慈溪是个外来人员汇集的大市。据市外来人口管理办公室统计资料显示，慈溪现有登记在案的外来务工人员46万余人，接近百万慈溪人的一半。来慈的外来人员体现出“三多三少”三个特点，即：青壮年多，老幼年少；中等文化者多，高学历和低文化程度者少；企业职工的多，从事其他职业的少。在外来人员群体中，35岁以下青壮年占外来人员总数的62.26%，50岁以下的更占外来人员总数的90%以上；初高中（含中专）文化程度的占82.30%，小学及以下文化程度的占9.17%,大专及以上文化程度的仅占4.05%；在企业从事管理和生产劳动的外来人员占77.61%，从事其他工作的仅占22.39%，从事农业生产的仅有2100人左右。年轻并具有一定文化程度的企业打工者成为外来人员群体的主流。

从外来群体中党员状况的排摸调查看，全市现有外来党员1725人，其中：男性党员占89.98%，50岁以下党员占83.77%，初中以上学历的党员占92.77%，在企业单位工作的党员占55.85%。外来党员作为外来人员群体中的一部份，除了表现出外来人员的三个特点外，同时，他们还具有以下三大特点：

1、“隐性党员”多，迁组织关系的少。据我们的调查显示，在全市1725名外来党员中，有1062名外来党员未迁组织关系，占外来党员总数的61%，成为外来党员中的主流。部分党员长期流离于组织之外，有些甚至“隐姓埋名”，成为一名“隐性党员”。迁入组织关系的共663名，仅占外来党员总数的39%。未迁组织关系的原因主要有五个：一是考虑到当前工作的不稳定性不愿迁，这个原因占主流；二是因为怕手续麻烦不愿迁；三是原工作单位不肯放；四是由于组织关系与养老金、保险等福利相挂钩，不方便迁；五是局限于现工作单位尚未建党组织不能迁。

2、未参加正常组织生活的多，按期交纳党费的少。据问卷调查看，半年以上未参加正常组织生活的占45.50%，有些甚至来慈4-5年未参加过一次组织生活。由于长期听不到党的声音，缺少党组织的关心帮助，无法得到组织的教育和管理，部分共产党员的先进性得不到保持。外来党员按期交纳党费的意识淡薄，能按期交纳党费的仅占5%，长期不交党费的个案时间最长已超过10年。由于长期打工在外，组织关系挂靠原籍，有46.50%的外来党员采取了一年回家乡一次，交纳一年的党费，争取参加一次党组织生活。

3、外来党员混同于一般群众的多，发挥先进模范作用的少。外来党员在外来人员群体中的威信一般，外来党员及党组织对外来人员的凝聚力弱，模范带头作用不明显。通过问卷调查发现，有46%的外来人员和44.50%的外来党员认为大多数外来党员发挥先锋模范的作用一般，有52.50%的外来党员认为，外来党员发挥先锋模范作用的途径较少。

二、在外来人员群体中开展党的工作的有利条件和不利因素

外来人员群体是改革大潮中的一项新生事物，在外来人员中开展党的工作是一项新的工作，需要不断地探索和实践。慈溪处在改革大潮中的浪尖，从上世纪90年代起，就开始了在外来人员群体中加强党建工作的积极探索，取得了一定的成绩。至今，已累计发展外来人员入党100余人，培养入党积极分子134人，并从中积累了不少经验，如宗汉马家路村外来人口公寓发挥外来党员先进模范作用，实施“以外管外”，取得了三年公寓及周边地带无一起犯罪案件的优秀综治成绩。从初步的探索发现，外来人员群体党建工作同我们传统的以本地人员群体为主的党建工作相比，有其自身独特的特点，主要体现为三个有利条件和三个不利因素。

三个有利条件为：

1、在外来人员群体中开展党建工作有浓厚的思想基础。到异乡工作生活的人最大的需求是一种归属感。作为外来人员特别是外来党员同本地党员相比有着更为强烈的组织归属感。从问卷调查看，有90%以上的外来人员认为有必要在外来人员群体中开展党建工作；有93%的外来党员认为在外来人员群体中开展党建工作有必要或很有必要。据调查来看，一些长期过不上正常组织生活的党员对组织生活相当渴望，一个叫刘传兴的老党员在一次座谈中深情地讲到，“无论到什么地方，只要有党组织存在，我就想方设法地寻找她，找到她就有一种找到家的感觉”。

2、在外来人员群体中开展党建工作有相当的人才基础。据我们的调查发现，不少外来人员本身素质比较高，除了大中专学历以外，有的外来人员在原单位是技术骨干、管理骨干，也有的曾担任过乡镇领导或村领导等职务，他们懂政策、懂法律、懂技术、懂管理，在当地属于各阶层的先进份子，他们中有些已经加入了中国共产党员，有些因为长期在外打工，飘忽不定，无法加入共产党。这些优秀的外来人才为外来人员群体党建工作提供了人才保障。

3、在外来人员群体中开展党建工作有一定的组织基础。一方面，几年来我市在一些外来人员相对集中的区域和职能部门探索建立了外来党员临时党支部，有了一定的基础。如宗汉马家路村外来人口公寓党支部、天元镇外来人口办党支部等。另一方面，随着外出打工人群规模的不断扩大，不少中西部地区把外出务工视作带动人们致富的主要产业来抓。为了加强对外出务工人员的管理与服务，输出地党委政府在外出务工人员集中的地方尝试着建立了当地党委政府的派出机构。如江西省横峰县在逍林镇建立了驻慈溪劳务协作办事处和港边乡驻慈溪流动党员党支部，选派了四名专职干部负责日常事宜和外来党员的教育管理工作。同样浒山街道、宗汉街道等地也建有类似的外来党员党支部，目前全市已有5个外来党员党支部，这为下一步加强外来人员群体党建工作提供了一定的组织基础和工作经验。

三个不利因素为：

1、艰苦的打工生活在一定程度上抑制了外来党员的政治追求。从马斯洛需求理论看，外来人员第一需求是生存。外来人员背井离乡，来慈溪过着艰苦的打工生活，其主要的目的就是为了赚到更高的薪水，掌握到更多的技能，学到更新的理念。他们也考虑精神需求上的追求，但首先必须是物质需求上的满足。目前，外来务工人员的劳动强度大，劳动时间长，劳动报酬微薄，生活条件艰苦，在一定程度上制约了他们的政治需求。就其生活现状而言，加强外来人员群体党建工作的重点是如何发挥党员增收致富的示范作用，引导和帮助群众致富的带动作用。

2、外来人员的不稳定性和高流动性给外来人员党建工作带来一定的困难。市场经济最大的特点就是竞争，企业为了在竞争中保持优势，会经常增减员工；同时，员工为获取更高的报酬和发展空间，也会选择跳槽，这必然导致外来人员的高流动性和不稳定性。根据调查情况看，连续在慈工作三年以上的外来党员仅占总数的25%，来慈一年以上只在一家企业单位工作的外来党员寥寥可数。这需要我们不断思考和探索，转静态管理为动态管理，主动适应外来人员的高流动性，开展党的工作。

3、文化习俗上的差异又增加了外来人员群体党建工作的难度。中国地大物博，民族众多，每一个民族都有各自独特的传统文化和风俗习惯。目前我市的近50万外来人员分别来自江西、四川、安徽等十多个省份，来慈溪打工主要是通过老乡带老乡，亲戚携亲戚出来的，由于语言、风俗习惯等因素，与老乡、亲戚聚集生活在一起，形成一个个小群体，这给党建工作的沟通和融合带来了一定的困难。在加强外来人员群体党建工作的过程中，我们的工作就更需要注重针对性和灵活性，尊重风俗习惯，利用风俗习惯开展党建工作。

三、加强外来人员群体党建工作的对策措施

外来人员已成为一支促进慈溪经济繁荣、社会发展的生力军，加强外来人员群体中的党建工作，对于稳定外来人员整支队伍，凝聚外来人员战斗力，更好地发挥外来人员作用具有十分重要的意义。从我市外来人员群体的现状和特点看，加强外来人员群体党建工作，需要从以下五个方面进行努力：

一、树立统筹观念，营造内外联动的大党建新格局

中国共产党之所以是一个伟大的政党，是因为她广泛地吸纳了社会各阶层的先进分子，代表了最广大人民群众的根本利益。外来人员群体作为当今社会的重要组成部份，是党的工作不容忽视的一大领域，我们要积极树立统筹观念，通过本地相对成熟的党建工作带动外来人员党建工作，努力形成内外联动的大党建新格局。

（一）目标联动。各地各部门在制订中长期规划和年度计划时，要从各自实际情况出发，把外来人员群体党建工作列为规划和计划的重要内容，结合所辖地区、领域外来人员群体的规模和比例，建立内外联动的目标体系。如，在发展党员时，要考虑优秀的外来青年；在发挥党员作用时，要考虑外来党员模范作用的发挥；在评奖评优时，要考虑先进外来党员的比例。通过目标联动，促进外来人员群体党建工作的有序推进和不断发展。

（二）组织联动。一是加强各种类型党组织之间的联动。经过多年的探索，我市党建工作在各个层面取得了发展，农村、社区、非公企业和新社团党建工作全面推进。要统筹利用好党建资源，把外来群体党建工作渗透到这些组织及日常工作中去，充分发挥出各种资源的联动效应。二是要加强外来党员输出地和输入地党组织之间的联动。由于外来党员高流动性的特点，需要输出地和输入地党组织通力合作，共同配合才能把这项工作抓好。输出地党组织主要抓好外出党员的原始档案登记、配合输入地对入党积极分子和预备党员开展转正考察并提供相关资料、在重要输入地建立临时党支部并开展指导等工作；输入地党组织主要抓好外来党员的教育培训，对外来党员临时支部提供服务和工作指导，对外来党员提供服务等工作。

（三）考核联动。把外来入党积极分子的培养与发展、外来党员的培训与教育、外来党员及其临时支部先锋模范作用的发挥等情况列入各地党建工作的整体考核体系，建立计分制，量化到项，落实到人。通过考核联动，督促各地各部门把外来人员群体党建落到实处。

二、创新组织体制和领导体制，增强外来党员及其党组织的活力

党建对象特点发生了变化，党建工作的组织体制和领导体制也要相应地作出调整与适应，要由静态的管理转变为动态的管理，从而增强基层组织的活力和生命力。

（一）在组织体制上，要建立外来党员党支部。对于外来人员居住比较集中，外来党员数量较多，党组织影响较大，党建基础比较好，条件比较成熟的单位，如外来人口公寓、外来人员集聚的市场等，上级党组织要积极考虑建立外来人员党支部，通过外来党员管理外来人员，服务外来人员，带动外来人员。

（二）在领导体制上，要大胆任用外来党员。在外来人员或外来党员比例超三分之一以上企事业单位，在建立党支部的过程中，可以酌情设置个别外来党员支委；在外来人员或外来党员比例超三分之二以上的企事业单位，可酌情设置一名外来党员任副书记或书记，提高和强化外来人员和外来党员的政治地位。通过外来党员干部，更有利于消除隔膜，在外来人员群体中打开工作局面。

三、强化服务功能，提高外来党员参与的积极性

从关怀和方便外来党员正常流动的思路出发，改革党员关系接转程序，简化办理手续，强化组织服务，从而提高外来党员参与的主动性和积极性。

（一）建立三级党员服务网络体系。依托全宁波大市正在开展的党员服务中心筹建工作，构建起涵盖市、镇、村三级（包括社区、园区、协会、市场等）的外来党员服务网络，形成对外来党员服务的全覆盖。

（二）突出重点设置服务内容。主要包括以下五方面内容：一是帮助外来党员接转组织关系，减少外来党员接转组织关系过程中人生地不熟的麻烦。二是向外来党员提供活动场所，促进组织活动的正常开展。三是开展对外来党员的教育与培训，帮助他们提高生活技能和素质。四是对困难外来党员提供力所能及的帮助。五是成为外来流动党员的临时挂靠点。

（三）积极提高服务效率。一是实行组织关系网络接转。传统的党员组织关系迁移管理模式，涉及部门多，手续烦琐，办理周期长，不利于党员的正常流动和管理。当前宁波在慈溪、象山等地试点，开展了“党内信息管理系统”的试运行工作，取得了一定成效和经验，建议把这一先进的党员信息数据管理技术向全国推广，为方便外来党员的正常流动服务。二是实施流动党员身份卡制度。针对目前外来党员流动性强，党组织关系迁移手续难办的问题，按照“有利于党员合理流动，有利于加强对党员的教育管理，有利于发挥党员作用”的原则，建议推行流动党员身份卡管理制度（类似于公民身份证），卡里注入党员信息，配合即将在全省推广的“党内信息管理系统”，实行“网卡式管理”，卡随人走，以卡定身份，既方便党员流动，又方便组织管理。

四、探索有效载体，积极发挥外来党员的先锋模范作用

外来党员是外来人员群体中的先进份子，不仅社会需要外来党员发挥作用，而且外来党员从荣誉感、成就感和自我价值实现感等方面出发，也有发挥先锋模范作用的自我需要。我们的工作主线要根据外来党员自身独特的特点，因人制宜的设置载体，用人所长地发挥作用。

（一）发挥外来党员以外带外、以外管外的作用。当前，外来人员群体已成为一个庞大的群体，他们在发挥作用的同时，也带来了一系列的社会问题，涉及治安、教育、卫生等方方面面。据市公安局统计资料显示，今年来我市治安、刑事案件中，外来人员犯罪分子数量比例高达87.4%。要根据外来党员的特点和优势，积极创新机制、探索途径、设计合理载体，发挥其“外来”身份的特殊作用，帮助政府开展外来人员管理工作。让外来党员成为外来人员群体中政策法规的宣传员、社会稳定的信息员、外来人员矛盾的调解员、维护外来人员权益的联络员。

（二）发挥外来党员以外帮外的作用。组建外来党员志愿者队伍，发挥外来党员的一技之长，为外来人员和本地百姓服务，从中体现出共产党员的价值，同时也进一步加深外来党员与外来人员、外来党员与本地百姓之间的党群关系。

五、整合部门资源，形成外来人员党建工作齐抓共管的合力

外来人员党建工作是一项大的社会系统工程，涉及和影响到社会的方方面面，做好这项工作需要全社会的关心和支持，也需要各部门从各自职能出发，齐心协力推进该项工作。市委组织部要做好外来人员群体党建工作的牵头抓总工作。市政法委是我市外来人口的主管部门，市外来人口管理办公室是市外来人员管理工作的责任部门，作为主管部门和责任部门，在切实担负起外来人员管理和服务的同时，要统筹用好全市外来人口管理员队伍和外来人口信息管理系统，帮助组织部门全面掌握外来党员和外来人员的综合信息，加强外来人员的党建工作。市人事局人才中心是我市引进高素质外来人才的主渠道，人事局要切实做好引进党员的联系、转接、分派和管理等服务工作，确保每一个外来党员通过“中转站”能顺利地找到下一个“终点站”。市教育局、市贸粮局、市经济开发区等几家外来党员较多的单位，要把加强外来党员管理工作作为该单位党委的一项重要工作来抓，在切实做好调查摸底的基础上，制定方案，建立机制，落实外来党员的管理服务工作。