社区党委运行机制的状况分析与对策研究

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中共宁波市江东区委组织部课题组

社区党组织是党在城市的基层组织，社区建党委是党建工作的一个新领域。为更好地发挥社区党委的领导核心作用，进一步推进我区的社区党建工作，最近我们通过实地调研、召开社区党委研讨会等形式对全区的社区党委运行机制进行了全面的调查与分析。

一、社区党委运行机制的基本经验

随着体制改革的纵深发展和城市化建设的不断推进，尤其是2001年我区社区规模重新调整、设置后，社区基层党组织面临许多新的问题和新的任务，原有的社区党总支越来越不适应新的发展要求，其弊端也越来越明显。一方面，社区党员队伍越来越庞大，27个社区党委在成立前社区在册党员都超过100人，最多的超过500人，成分也由原来的纯居委会党员、离退休党员变为下岗失业人员、大中专毕业学生、辖区内两新组织工作人员等各种身份的党员，因而社区党总支的任务越来越重，工作对象也越来越广；另一方面，社区党总支的工作职责也由原来的单纯搞好居委会的工作变为既要承担大量的居委会日常性事务，又要承担社区党员教育管理等大量党务工作，已经远远超出了原有社区党总支的工作职责范围；最后，原有的社区党总支“党政合一”的领导方式和工作方式已很难适应构建社区党建工作新格局的要求，社区党总支与居委会、物业管理委员会等组织的关系也必须进一步调整。

从2003年5月我区第一个社区党总支升格为社区党委以来，已建立27个社区党委。社区党总支升格为社区党委后，社区党组织的地位和影响力大大加强，工作职责和范围进一步明确，社区党员作用发挥更加明显，社区党建工作有了新的面貌。

1、进一步调整和完善党的基层组织设置形式，建立健全社区基层党建工作网络。社区党组织是社区建设的领导核心，在社区建党委的基础上，我们按照便于组织学习、便于开展活动的原则，根据社区党员队伍特点和工作实际，对组织设置进行了优化调整，全面开展了“社区建党委，支部进楼道”工作，这样就形成了社区党委对应居委会，党支部对应居民块，党小组对应居民小组的格局，党组织与居民的联系更加紧密，党委-支部-党小组的三级服务网络功能更加完善。社区党委成立后，还立足社区，积极突破区域性和局限性，使社区党建工作实现“三个延伸”，即向辖区机关事业单位延伸，向新经济组织、新社会组织延伸，向在职党员、流动党员延伸，使党组织在社区的覆盖面更宽、影响力更广、渗透力更深、战斗力更强、凝聚力更大，形成了以社区党委为核心、社区内各单位党组织和社区党员为主体的党建工作新格局。

2、积极创新社区党委的教育管理模式，切实加强社区党员队伍建设。原来党总支的组织生活等活动局限于党支部形式，没有细分，社区党委成立后由党委确定会议主题，各党支部进行具体操作，支部的小型化增加了党员与党员、党员与组织的交流，也为开展特色化、有针对性的支部活动打下了基础。各社区党委根据各支部党员的特点，积极探索社区党员教育管理的新方法和新途径。如庆安社区党委开展的“五个一”教育、王隘社区党委的家访式党课、徐戎社区党委的关爱教育等等，这些教育方法内容丰富、针对性强，深受广大社区党员的欢迎，也进一步加强了对社区党员的教育管理。中兴等社区还积极在社区在职党员中开展“亮身份、树形象、做贡献”活动，通过“为民服务小分队”、“墙门党员责任区”、“社区党员先锋岗”等多种活动载体，为党员参与社区建设、管理、服务创造条件，并根据党员的特长，及时组织开展多种形式的为民服务活动，探索社区党组织对社区在职党员的教育管理模式。

3、大力整合优化社区党建资源，充分发挥社区党员的先锋模范作用。社区党委的成立，进一步加强了社区党组织对社区资源的整合，形成了社会化和产业化相结合的社区服务体系。目前，全区共有街道服务中心6个，其中市级示范街道服务中心5家，社区服务站50个，实现了“十分钟生活服务圈”；社区医疗卫生服务中心共有7个，社区卫生服务站、点21个，覆盖率达100%，实现了“十分钟卫生服务圈”，95%以上社区建立了健康路径。社区党委还在深入开展“一社一品、一人一岗”活动的基础上，运用“一个党员一面旗”、“我为党旗添光彩”、“党团员志愿者服务队”、“党员连民心”等活动为载体，广泛开展竞赛活动，通过组织比作为、党员比贡献，营造人人争先创优的氛围。各社区党组织还充分发挥党员先锋模范作用，深入开展“三大活动”，即党员带头参与居住地文明社区创建活动，在职党员争做文明社区创建“四大员”和八小时以外“奉献在社区六带头”活动。目前，全区社区党员参与面已达90%以上。同时，每个社区都积极培育和组建以党团员为骨干的社区志愿服务者队伍，目前我区共有11000多名社区志愿服务者活跃在各个社区。

二、社区党委运行机制中存在的问题及原因分析

1、社区党委运行机制中存在的主要问题

虽然我区的社区党委建设已经取得了较大的成绩，但是对照社区建设所面临的新形势和任务存在着不少差距。主要表现在：一是社区党委的中心工作与日常工作需要进一步协调。目前，虽然社区党委工作职责比以前有所明确，但是大部分社区党务工作者还是行政、党务一肩挑”，一方面，他们必须应付日常性事务，如城市文明创建、计划生育等工作；另一方面，他们还得配合党政职能部门开展一系列的工作，如此一来，导致社区党务工作者与居民交往大多就事论事，而对与社区党建密切相关的党员教育管理和党员先锋模范作用发挥等工作则缺乏相应的力度。二是社区党委的工作制度需要进一步完善。由于社区党委是党建工作的一个新领域，如何尽快形成比较完善配套的规章制度和工作职责，从制度上保证社区党组织的领导核心作用充分发挥，有待于在工作实践中不断加以完善。三是社区党务工作者的水平需要进一步提高。近年来，我区通过下派、招聘、留用等方式，较大地改善了社区党务工作者队伍的结构，但他们中间还存在工作经验不足、怕苦怕累、工作不安心等问题。同时，社区党务工作者特别是社区党组织书记来源匮乏问题也比较突出，对如何保持社区党组织班子的相对稳定带来了不少新情况和新问题。四是社区在职党员的作用需要进一步发挥。从目前情况来看，社区单位的参与意识普遍有所提高，但尚有部分在职党员到社区登记的主动性不够强，一些已经在社区登记报到的在职党员在参与社区为民服务活动中的表现不够突出。因此，需要通过建立对在职党员实行单位与社区双重管理、监督的机制，充分调动和发挥在职党员在社区建设中的模范带头作用。五是许多社区党组织还存在党员活动场地、活动经费不足的问题，客观上制约了党建活动的开展。

2、原因分析。

我们认为主要原因有以下几点：一是思想教育工作跟不上社区党委建设的发展。社区党委在社区建设推进中的核心地位和主导作用是毋庸置疑的。一些党员、基层干部和领导干部之所以在思想认识上存在不认同、不参与、不支持的现象,一方面,在于人们的观念一时还不适应“大政府、小社会”向“大社会、小政府”的转变,一定时期的社会意识滞后于社会存在,这属于发展中的正常现象。另一方面,部分同志对社区党建认识上的差距,在思想观念转变过程中产生的消极情绪。这主要是宣传引导的力度和深度不够,各级党组织通过摆事实、讲道理的方法解决思想问题、提高教育效果,还没有完全到位。二是社区党委建设缺乏外部的推动力。通过制订改革措施、健全制度、推广典型,进一步深化和加强社区党的建设推动力不足;社区党建的理论先导作用也不强,没有形成一套理论与实践相结合的,既有深度又便于操作的理论体系和指导观念,以此来提高对社区党建的认识和推进社区党建的实践;政府职能转换未严格遵守“权随责走,费随事转”的原则,政府下拨的费用只能满足一般性办公所需的经费,远不能满足建设现代化新型社区和完成上级部门下达任务所需经费的要求。三是对社区党务工作者关心激励的措施不足。社区党建工作与经济工作一样需要建立激励机制,以确保社区党务工作者具有旺盛的战斗力和专心致志的敬业精神。但是,从目前状况看,对社区党务工作者在政治上、思想上和生活上、物质上关心激励的措施显然不足，存在着选配担任社区“一把手”难、选配党政交叉兼职的复合型干部难、选配居住在本社区的党建工作者难的“三难”状况。各级党务部门较多的是下任务、提要求、要成果,而对社区党建工作者的教育、培养、管理、监督不够,以致出现了工作被动、创新不够、纪律松懈、方法简单等问题。因此，如何在原有的基础上适应新形势的发展，进一步完善社区党委运行机制，加强社区党委对社区建设的领导，成为摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。

三、完善社区党委运行机制的对策研究

社区党委是新形势下为更好地发挥社区党组织的领导核心作用，调整城市基层党组织设置产生的党在城市社区工作上的一种新型基层组织形式。所谓的社区党委运行机制，从某种意义上说，就是社区党委在社区建设中，总揽全局、协调各方，在把握党的中心工作、推进各项工作任务中，相互支撑又相互制约而形成社区党建工作各要素关系的总和，它包括领导决策机制和组织机制、领导班子建设机制、教育管理机制、服务机制、目标考核机制等六个子机制。我们要以这六大机制为突破口，进一步完善社区党委运行机制，不断推进我区社区党建工作上新水平。

1、转变工作方式，完善社区党委运行的领导决策机制。

一是要创新社区党委的领导方式和工作方式，充分发挥其在社区各种组织和各项工作中的领导核心作用。社区党委与原来的社区党总支职责、任务是不一样的，社区党委要创新社区党委工作方式体系，必须立足于社区党的建设和社区工作的实际，在以服务群众为重点的社区党建工作新格局的框架下，努力建立一套适应社区党建和社区建设的领导方式和工作方式，把党的“从群众中来，到群众中去”的传统方法与现代领导和管理方法有机结合起来，形成一个比较完整的方法体系。这个方法体系包括以下四个方面的内容：第一是宏观指导方法。用“三个代表”重要思想和党的路线方针政策指导社区居民自治组织开展工作，推进社区居民自治的进程，保证社区建设和社区工作始终坚持正确的政治方向。第二是统揽全局方法。善于抓大事，对社区建设和社区工作的事关全局和社区成员利益的大事，敢于决策、善于决策。第三是组织协调方法。根据社区工作社会性、地区性、公益性和群众性的特点，对社区各类组织和利益关系，进行有效的组织和协调。第四是示范效应方法。善于围绕社区建设抓党建，不断提高社区党员的素质，充分发挥社区党员在社区建设、社区工作和社区服务中的先锋模范作用，用共产党员的示范效应带动社区成员为共建美好家园做出贡献。

二是健全社区党组织决定社区重大事务的机制。从我国的法律规定，社区党组织自身的状况等诸多因素考虑，社区党组织可以也必须对社区事务进行适当的合理的介入，具体说，就是社区党组织有权对社区重大事务作出决策。所谓社区重大事务，是指涉及大多数社区居民的重大利益，关系到社区的社会稳定和长远发展的事务，包括社区的发展定位、宏观建设规划，社区邻里约定的制定等等。当前，社区党组织一般通过两项机制实现其决定社区重大事务的目的：社区党组织成员与社区居委会“双向进入、交叉任职”制度；实行社区党组织负责人兼职社区议事协商委员会主任制度。前者使得社区党组织可以介入到社区权力中的执行权和部分决策权，后者则实现了社区党组织对社区权力中的主要决策权和监督权的介入。

三是规范制度建设，进一步完善社区党委议事规则。要围绕加强社区党委工作的民主化、规范化、制度化建设，在完善《江东区社区党委工作试行办法》和《社区党组织工作制度》等制度的基础上，进一步建立和完善社区党委中心组理论学习、党委会议、重要事项报告等制度，统一规范社区党委必要的工作制度，提高社区党委的凝聚力、战斗力、影响力。同时为确保社区中各类组织的党建工作和社区建设工作，都能纳入到社区党委的有效管理范围，逐步形成以社区党委为核心、社区内各类组织职权分明、各司其职、互相联动，合力推进社区各项工作发展的新型关系，要制定和完善《社区党委议事规则》、《社区居民委员会议事规则》和《社区党委、居民委员会联席会议议事规则》等各类制度。

2、健全运行体系，完善社区党委运行的组织机制。

一是健全社区党委运行体系，建立健全以社区党委为核心的社区组织体系。过去社区党总支建在居委会上，基本上是一个居委会成立一个党总支（支部）。然而，随着改革的深化和城市化的发展，社区的职能已远远超出居委会原有的职能，它融城市发展、城市管理、社会服务、社会保障等于一体，功能增强，幅度加大，相应地社区党委承担的任务变得多样化，必然要求其组织形式的多样化。要从有利于加强党对社区工作的领导、有利于加强社区党员的教育管理、有利于推进社区建设出发，建立健全以社区党委为核心的社区组织体系。一方面社区党委要领导社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区居民委员会、妇联、共青团、工会等组织，依照国家法律法规及各自章程履行职责，另一方面社区党委还要积极协调社区居民委员会、业主管理委员会、物业管理委员会等组织之间的关系。

二是进一步加强社区内两新组织党建工作，做到党在城市基层的全覆盖。社区党委不但要重视社区层次的党组织建设，而且还要重视社区内新经济组织、社会团体、民办非企业单位、中介组织等基层单位的党建工作，积极发挥“两新”组织党组织的政治核心作用,真正做到组织与工作“两个覆盖”。当前尤其要针对我区楼宇经济日益兴起这个特点，突出抓好商务楼宇的党组织组建工作。社区党委要针对辖区内条件成熟的不同程度来开展工作，对具备条件的，以楼厦为单位单独建立党组织，配备专门的党务工作者；对暂不具备条件的，通过建立和依托街道和社区的党员服务咨询中心（站）、选派党建工作指导员等方式，为其组建党组织、发展党员创造条件。通过以站带点、楼社联建等模式，将社区党委的覆盖面延伸到商务楼宇和白领党员。

三是以“共驻”、“共享”、“共建”为抓手，形成社区党委工作的新合力。要充分利用社区资源，通过“调动两个积极性，寻找一个结合点”努力实现资源共享、互惠互利。“两个积极性”，即不仅街道、社区党委有积极性，辖区单位党组织也要有积极性。“一个结合点”，即街道、社区党委和辖区单位党组织共同关注的地区性、社会性、群众性、公益性工作，以及能够实现资源共享、优势互补、互惠互利的项目。根据社区单位的不同特点和参与社区建设的能力，进行分类联系与协调，对已经和社区党组织结对共建的社区单位，要通过联办社区党建活动基地的形式促进全面合作、共同发展；对于能配合社区建设开展一些活动，但尚缺乏参与热情的社区单位党组织，要加强交流与沟通，以签订共建协议等方式，形成良好的共建氛围；对于尚未参与社区党建工作的社区单位党组织，要主动上门联系，提供服务，提高他们对社区党建重要性的认识，增强社区归属感和共建责任感。同时，还要通过建立健全定期征询意见制度、社区情况分析制度、评优评先制度，加强社区党委与社区单位的经常性联系，进一步提高社区单位的参与积极性。

3、强化领导核心，完善社区党委运行的领导班子建设机制。

一是完善社区干部选用制度，选强配硬社区党委班子。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的“五好”目标要求，不断加强自身建设，不断提高社区各级党组织的创造力、凝聚力和战斗力。尤其在社区党委的用人机制上，要勇于突破社区党组织和社区工作者的选人用人模式，要敞开进口，疏通出口。在这一原则的基础上，要通过面向社会公开招聘、留用、从街道下派等多种渠道广纳贤才，把一批思想政治和文化素质高、热心群众工作、既有党务工作经验又懂城市管理、善于组织与管理的人才安排到书记的岗位上来，并充实到社区党的工作者队伍中去。选强配硬社区党委班子，要着眼于既提升社区党的工作者整体素质，又为区委区政府培养后备人才的目标，做到进得来、出得去、升得上。

二是改善社区干部的待遇，形成良好的留人机制。要认真贯彻落实总书记提出的“落实‘三真’，关爱基层”要求，从关心爱护广大社区党务工作者和社区干部出发，解决他们的实际困难，保证他们的工作待遇，充分发挥他们的积极性。在待遇机制上，要建立正常的增资机制和社会保障机制。要争取政府增拨，解决好这部分人工资和待遇偏低的问题。要在建立对社区党务工作者和社区工作者严格考核的基础上，建立正常的工资待遇增长制度，在时间上可考虑与机关事业单位同步进行，在增幅上应以全区职工收入水平的平均数作为参照系数。在政治待遇上，对特别突出的社区党务干部应予以重用。要形成一整套社区党务干部的考核办法,对政绩突出、群众公认的干部要在社区内予以提拔重用,选拔优秀社区干部进入街道事业干部，对工作平庸、不思进取的要予以调整和解聘,形成争先创优的良好工作氛围。同时，还应相应考虑为他们办理社会保险和医疗保险。只有这样，才能真正做到用待遇留人，也能使他们把社区党的工作当作职业来做。

4、深化教育方式，完善社区党委的教育管理机制。

一是深化分类量化管理，进一步加强社区党员管理。社区党组织要在总结经验的基础上，进一步深化党员分类量化管理工作，切实加强基层党员管理工作的有效性，增强党员发挥先锋模范作用的主动性。同时要加强对在职党员的管理,通过"以条为主,以块为辅,条块结合"的双重管理模式,建立双向联系、双向服务、双向反馈机制,使在职党员在严密的组织活动中强化责任意识和奉献意识,提高他们参与社区建设的积极性。对流动党员要进一步推广和完善林家社区外来党员管理模式，开展灵活多样的动态管理模式,使流动党员始终处于正常的组织生活之中,确保社区党员关系不漏、组织生活不断、教育管理不松、先锋作用不停。

二是多方式地教育培养社区党务干部。区街两级要把社区干部纳入干部培训计划,定期组织培训。对社区党务工作者队伍的教育培训,要着眼于提高其政治素质、业务素质、工作能力的总目标。在教育培训的内容上,除抓好基本理论知识的学习以外,要致力于形成世界眼光、统揽全局和创造精神,与时俱进,搞好前沿信息与知识的容纳教育,使社区党务工作者能够掌握运用科学思想方法,研究和解决现实问题的能力,创造性地开展工作;要致力于提高社区岗位所需的知识、业务素质,加强领导科学、市场管理、专业领域知识和技能的教育,提高其综合素质。在教育培训的方式上,要推进开放式教育,组织社区党务工作者外出考察培训、挂职锻炼、学校深造,不断提高教育培训的质量和层次。

5、坚持以人为本，完善社区党委的服务机制。

一是按照不同类型的社区进行分类服务。社区有其形成、发展的不同特点,其地域大小、设施条件也不尽相同。社区党建为民服务,必须建立在这些历史和现实的基础条件之上,应当避免操之过急和简单的"一刀切"方法。目前我区社区大体可分成三种类型,即传统的老社区、农村城市化进程中的城郊社区、新兴商住型社区。

老社区要继续以党员骨干为基本力量,创造条件抓硬件设施、充分发挥志愿者的奉献精神,着力解决社区居民关切的热点难点问题,增强社区凝聚力和向心力；城郊社区要积极调整原有行政村党组织，及时组建社区党组织，理顺关系，发挥社区内各种资源的优势,增强合力，带领广大居民走创文明社区之路；新型商住型社区要以高起点、高标准为目标,健全组织、配强干部、创造先进的设施和优美的环境,为居民群众提供一流的社区服务,努力成为我区社区建设的新典型。

二是建立多渠道的投入机制，不断优化社区服务的硬件环境。一方面加大政策性支持力度。要制定政策、出台文件，明确要求城建、规划部门在小区建设审批中必须配套社区办公用房，政府各职能部门在向社区下派工作任务时要做到“权随责走,费随事转”，加大政府公共财政向社会组织购买服务的力度，规范政府购买服务的方式，建立健全政府购买服务机制，防止被购买服务的社会组织行政化。另一方面，在服务资源的投入上，要鼓励社会投入，探索建立政府投入与民间投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的社会事业投入和发展机制。同时要提高社区党委工作经费标准,确保党建活动专项经费,可采取财政拨一点、街道出一点、社区自筹一点、共建单位支援一点的办法解决。通过扩大共同的投入,形成上下联动、横向互动的投入机制。

三是采取运行有效的方式开展服务。社区党委要继续依托党员服务咨询中心、社区服务中心、社区市民学校等这些行之有效的服务载体开展活动,同时社区党委在为民服务中要适应新形势的需要,与时俱进、转变观念、调整方式，要采取共产党员带头示范的办法,来推动社区各种力量共同为民服务。社区党委要继续通过"党员志愿者服务队"等载体形式,以共产党员的模范行为带动社区全体成员、单位投身社区服务工作。此外,社区党委也可以通过社区党员联络站等协调管理机构,组织社区单位和成员,在社区党组织的带领下从事社区服务工作。

6、明确领导责任，完善社区党委工作的目标考核机制。

一是树立领导责任意识，树立“第一责任人”的追究制度。街道党工委要重视社区党委工作，建立健全党建工作责任制和领导同志党建工作联系点制度，规范基层党委和领导抓党建的责任。在年度的党建工作考核中要加重社区党建考核的比例，并把社区党建工作考核作为街道领导“一把手”年度考核的重要指标之一。街道要善于总结社区党委运行的经验和做法，进一步明确社区党委的功能职责，社区党组织由总支升为党委，不应仅是形式上的变化，其权利和义务也应发生变化，特别是应赋予其与履行职责相应的权力。同时，对社区党委负责人也应有一个新标准。社区党委工作成效如何,应把社区居民满意度作为检验的根本标准。因此,社区党委工作应融入各项为民办实事过程中。如解决社区职工下岗问题、扶贫济困和争创社区两个文明建设等。

二是进一步加强社区党委的目标考核与评估，确保社区党委工作的落实。要细化、量化社区党委工作的各项目标，落实社区党委工作责任。制定目标要集中体现新形势对社区党建提出的新要求，立足于推进社区建设与发展这一主题。在落实社区党建目标的过程中，必须明确具体责任单位和责任人，实行考核奖惩，力求全面准确地反映社区党组织和党员干部的工作实绩。在考核目标中，要制定考核细则，实行量化打分，使社区党建工作由软任务变成硬指标；结合社区党员奉献岗制度的推行，试行社区党组织为辖区单位评选申报先进制度，由社区党组织为辖区单位评选和对在职党员在社区的表现进行评价考核，以激发他们参与社区建设的积极性。