党政领导干部辞职制度的调研报告

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中共奉化市委组织部课题组

一、前言

对于党政领导干部辞职制度的研究，我市早在两年前已着手实施。并于2003年9月份，在总结调研的基础上制订出台了《关于领导干部免职、辞职、降职制度的暂行规定》这样一个综合领导干部免职、辞职、降职行为的规范性文件。出台并积极实施这样一个专项制度是适应新形势的需要，特别是中央《干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用条例》相继出台后，对干部人事制度改革和干部选拔任用工作提出了更新更高的要求，需要我们积极尝试和探索。我们经过了深入调查和研究，同时也借鉴和吸收了其他地方如广东、江苏等地及我省温岭市一些好的经验和做法，结合我市实际，逐步推进。

二、实施党政领导干部辞职制基本做法

1、科学界定概念。根据领导干部辞职行为的不同性质可以分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。我们对不同的辞职行为都分别作了科学清晰地界定，这是整项制度的前提和基础。领导干部辞职制度。主要是指领导干部本人根据有关规定，通过一定的组织程序，主动向任免机关提出辞去所担任领导职务以及任免机关责令干部辞去所担任领导职务的一种干部管理制度。领导干部辞职分四类。一是因公辞职。指领导干部因工作需要变动职务，依照法律或者政协章程的规定，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。二是自愿辞职。指党政领导干部因个人或者其他原因，自行提出辞去现任领导职务。三是引咎辞职。指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。四是责令辞职。指市委根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。

2、严格把握标准。对领导干部辞职实施办法的适用范围和标准要科学合理，并具有操作性，在具体执行当中要严格把握、公平公正，这是整项制度的核心。我们在制度制订时对领导干部辞职对象共分成了六大类，有违反组织纪律、工作能力原因、违风廉政建设、群众评议不过关、政治素质和理论水平及身体健康或其他等六个方面内容。同时我们对每一类分别细化成若干种具体情形，做到能细化的尽量细化，能具体化的尽量具体化。如引咎辞职，主要适用因盲目决策或违反程序决策，导致国有、集体资产严重流失或者重大工程项目存在严重质量问题，给国家、集体和人民利益造成重大损失或者恶劣影响的；还有是因工作严重失职、致使管辖范围内发生有恶劣影响的政治事件、重特大刑事案件、重特大治安事故、重特大群体性事件或者重特大安全事故，负有重要领导责任，受到领导责任追究的。另外，对领导干部在思想政治素质、工作能力水平、党风廉政建设、群众公认度等方面存在问题，情节轻微，屡次发生又不够辞职、降职条件的，实行领导干部辞职、降职记分卡制度，对此类情形按规定进行扣分，三年内累计达到七分的，也应辞职或降职。

3、严格规范程序。有了标准和具体界定范围，如何执行好落实好，具体程序一定要规范，要确保程序到位，这是整项工作相当关键的一环，关系到制度本身的生命力。为此我们对各种领导干部辞职行为分别规定了具体程序，力求程序严密，操作规范。（1）因公辞职的程序。首先，领导干部应向本级人民代表大会（闭会期间向人大常委会）提出辞职，然后由人民代表大会或人大常委会决定是否接受辞职。其中担任政协常委以上职务的领导干部，因工作需要不再担任政协中的职务的，应书面向政协常委会提出辞职申请，经政协常委会同意接受辞职后，报告政协全会备案。（2）自愿辞职和引咎辞职程序。首先，由本人提出申请。辞职者必须写出书面申请报告，并填写《市管领导干部辞职审批表》，报任免机关审批。其次受理申请。任免机关通过组织调查、核实辞职对象的有关情况，在收到申请书之日起三个月内予以答复。自愿辞职的，在组织调查之前，先由市委组织部对辞职对象进行谈话。引咎辞职的，应根据本人申请书及有关部门对其作出的书面意见，经组织调查，明确辞职对象应承担的责任。第三，讨论决定。根据组织部门调查、核实的情况，由市委常委会决定是否准予辞职。最后，由任免机关按规定程序办理辞职手续。（3）责令辞职程序。一是调查核实。对拟责令辞职对象，任免机关对其存在问题进行调查核实，并将核实结果与干部本人见面，听取本人意见。二是讨论决定。根据调查核实情况，由市委常委会决定是否给予责令辞职。三是下达《责令辞职通知书》。被责令辞职的干部，由任免机关向所在单位和本人下达《责令辞职通知书》，办理辞职手续。

从目前我市领导干部辞职制度实施情况来看，总体效果比较好。在干部队伍建设、规范制度建设、深化制度改革等方面都收到了较好的成效，广大干部群众和社会反响比较好，特别是对部分因工作责任心、工作作风、生活作风等方面原因而引咎辞职或组织上责令其辞职的，公众相当认可，也体现了我们组织上对严格执行好该项制度的决心和信心。推行领导干部辞职制突破了传统干部管理模式，其积极作用主要体现在：一是进一步拓宽了干部“下的渠道”。领导干部辞职制的推行，有效突破了一直以来干部能上不能下的“瓶颈”制约，为建立正常的干部退出机制作出了有效探索。从我市出台党政领导干部辞职制度以来，共有25起党政领导干部辞职行为，其中因公辞职21起，主要是干部调整；自愿辞职3起，有下海经商，提前退休；引咎辞职1起，主要是干部生活作风问题原因；无责令辞职的。二是形成了干部监督工作新机制。“大事不犯，小事不断”的干部以前往往难以追究责任，领导干部辞职制可以说填补了这一空白。通过领导干部引咎辞职行为，向广大干部起到了一个很好的警示，有效强化了对干部的监督和管理。三是进一步激发了干部队伍活力。推行领导干部辞职制对原先的“太平官”、“糊涂官”产生了巨大的冲击，在广大干部中引起了较大震动，大家感到前所未有的压力，普遍增强了责任意识、自律意识和危机意识。同时，也使得人们对公共权力的要求和定位发生了变化，促使广大干部更注重对工作负责，对人民群众负责，从而强化了广大干部的群众观念。

三、党政领导干部辞职制推行过程中存在的主要问题

根据深圳、温岭等各地关于领导干部引咎辞职、责令辞职等方面的实际探索，结合我市《党政领导干部免职、辞职、降职制度》执行情况来看，在该项制度的推行过程中也暴露出了一些问题和障碍性因素，归纳一下主要有以下几个方面内容：

1、由于受传统思想观念的影响，制度推行思想障碍较多，领导干部能下的环境较难形成。领导干部辞职制度归结到底就要促进干部下，激活干部队伍活力，实现干部人才资源的优化配置。但此项制度又直接涉及到我们广大领导干部的切身利益和政治前途，尽管对此项工作的积极作用和发展趋势都已有了一定的认识，但当真正落到干部个体和具体对象时，难免会产生这样那样的思想障碍，影响了制度的较好执行。因此，领导干部能上能下的格局尚未真正形成，推行领导干部辞职制度还缺乏良好的社会环境和思想基础。分析其原因是多方面的，但主要有以下三个方面：一是传统观念和封建思想的影响。在我国长期的传统观念来看，历来是“上荣下辱”，再加上几千年封建社会的影响，“官贵民贱”、“官本位”等思想在我们党员领导干部当中也不乏存在。社会上群众对干部职务的升降同样也存在着偏面认识，一旦提升了，就认为有出息，道喜祝贺的络绎不绝；而一旦降下来，就认为是犯了错误。从而逐步形成了领导干部不犯错误不下台，不到年龄不退职的不良局面。二是长期的计划经济体制的影响。在过去计划经济条件下，对干部管理基本上属于传统的计划经济模式，缺少竞争性，更无忧患意识。一旦当了领导，地位待遇随即提高，而且很少降下来的，就象进了“保险箱”。长此以往，有的干部就产生了“当官就有权，有权就有钱”的错误思想。从而导致有些干部把当官看得比什么都重要。三是执行机关领导班子思想认识难统一。有些领导干部对此项工作认识还不够到位，也由于前面二个原因，部分领导感到“多一事不如少一事”，宁愿充当“老好人”、不愿得罪人，一定程度上影响了执行力度。而有的部门领导还存在一些不正确的认识，认为此项工作仅仅是组织部门的事情，工作不很支持，形不成执行合力。

2、由于责任主体难归属、具体标准难界定，致使增加了制度执行难度，造成了较大随意性。首先，关于责任主体归属问题。由于目前我国政治体制和行政体制的其他改革措施不到位，不配套，造成了领导干部责任制的难落实，责任主体的难归属，而造成此问题的体制原因主要有三：一是党政不分。由于传统体制的惯性，当前党政不分、以党代政的现象还一定程度存在，有的甚至还较严重，出了问题，责任究竟在党委还是在政府较难确定；二是行政机构设置不合理。纵向看，行政层次较多。横向看，行政机构的职能部门划分较细，尽管机构改革撤并了一些机构，但部门之间职能交叉、职责不明确仍在一定程度上存在。这样出了问题，对领导责任如何追溯就带来一定难度；三是缺乏刚性的个人负责制。我国现行的领导体制是按照不同机关、部门的不同职能分别采取了委员会制和首长制两种形式，这样出了问题，具体追究领导责任时就不明确，哪些领导应承担责任？是主管领导还是分管领导？是执行领导还是决策领导？是参与决策的所有领导，还是委员会的主持领导？其次，关于标准界定问题。制定科学细化的制度标准和责任追究规则是该项制度能否顺利实施的基础的基础，关系到该制度的实际成效和生命力。但由于受到现行法制体系的制约，当前，在领导干部责任制上对过错的性质及轻重没有作出明确规定的情况下，如何制定科学合理而具有可操作性的硬性指标和量化办法较难。领导干部哪些行为和责任需要免职，哪些必须辞职，哪些可以降职安排等等，在具体标准的裁定上都提出了实际性要求，如何做到合理合情又合法，如何加以科学界定。比如什么是过错？辞职的前提是故意还是过失？过错到什么程度就应辞职，也即过错如何量化？还有什么是“重大损失”、“重大事件”？“因盲目决策或违反决策程序给国家和集体造成重大损失”以及“由于工作不负责任致使辖区内发生重大恶性事件”的直接责任人是否仅仅是引咎辞职就可以安然无恙了？等，诸如这些在实践中往往难以准确把握其尺度，若标准定得过粗，则制度弹性大，缺乏可操作性；若标准定得过细，则易出现“上有政策，下有对策”的情形。同时，由于标准界定不够清楚，会造成干部责任行为的定责不明，如将本属于免职情形的行为作为辞职或降职对待等等。

3、由于相应配套制度的不够健全，给整项制度的规范化执行带来了不便。辞职制度是一项系统性工程，它牵涉到干部人事制度改革工作的方方面面，制度配套问题给整项工作提出了难题，主要是缺乏科学规范的干部评价体系、干部“下”的保障体系以及相应的责任追究制度体系等。从目前情况来看，各地虽不同程度的出台制订了有关制度予以配套执行，但从制度体系的完整性、科学性及合理化方面还存在着不少漏洞。如温岭市探索建立了领导干部公开承诺制度，但由于承诺目标的科学设置较难和考核评价因主客观条件限制也难以做到完全的客观公正，使该项制度的实际效果打了折扣。基本上各地还是以辞职制度本身“单兵”作战为主，从而影响了整项制度的全面实施和规范化水平。

4、由于制度监督体系的相对薄弱，社会监督氛围难形成，造成制度执行力度不够。每一项制度的贯彻执行都需要有一定的保障体系，而仅靠领导干部的自觉行为是远远不够的，而其中很重要的一项内容就是加强监督，促进制度的落实到底，才能真正实现制度本身所应有的整体功能与作用。但从我市实际操作来看，对干部免职、辞职、降职等制度的执行贯彻和落实上相对缺少有力的监督与促进，主要有以下几方面问题：一是监督意识不强。有些干部群众认为干部辞职制度仅仅是走走形式，参与意识不强，有的将对此项制度的执行监督理解为是纪检监察等专业部门的事情，而缺乏应有的主动性和责任感，从而导致有些领导干部即使出现了失职现象，也没有群众反映，到最后就不了了之。二是监督工作难到位。有些专业监督部门虽然担负起了一定的监督职责，但由于干部监督工作牵涉到领导干部的方方面面行为，环节较多，内容比较广泛，存在一定的监督“盲区”，就往往使干部监督及职能监督工作到不了位。三是监督制度难以真正落实。虽然从已经建立的各项领导干部监督制度来看，可以说基本涵盖了领导干部工作的方方面面，比较全面详尽了。但执行起来，缺乏应有的强制性和约束力。四是监督工作合力难形成。各部门承担着不同工作范畴、不同职能权限的专门监督和管理，干部免职、辞职、降职制度罗列了领导干部不同类型的责任追究行为，要做到及时监督、及时处理需要各相关部门的共同配合，相互沟通信息，及时反馈，形成足够合力。但事实上，往往是各部门在具体执行过程中，缺乏主动性，同时又没有将联席会议制度等干部监督联动机制的作用真正发挥好，导致了相互之间的工作脱节。

四、对策措施

综合各地关于领导干部免职、辞职、降职制度建设的探索以及我市的实际操作情况，同时考虑到干部任用制度改革又是一个循序渐进的过程，需要不断完善，逐步加以推进，为此在今后工作中还需要在以下几个方面作出努力，以进一步健全该项制度，整体推进该项工作。

1、加强宣传，渗透理念，逐步营造一个良好的社会环境。领导干部的免职、辞职、降职直接关系到干部的切身利益，也影响到整个社会舆论和干部用人导向问题。因此，如何转变认识，更新思想观念是关键。特别是随着该项制度的不断推进和深化，如何真正使那些工作能力一般、实绩平平的平庸者适时退出，而使那些优秀年轻干部能有机会及早走上合适的领导岗位，真正形成干部能上能下、充满活力和生机的用人机制，将直接影响到干部免职、辞职、降职系列制度的执行效能。这就需要一个良好的社会舆论环境。一方面要加强宣传教育。通过广泛的宣传，正确的引导，讲清利害关系，增强大局观念，从领导干部的一事一例说起，从制度的本质要求来分析，把广大干部群众的思想观念引导到正确方向上来，使有些干部群众从不理解到理解，从理解到支持，从支持到积极倡导，逐渐营造统一协调的良好社会氛围和共识，在全社会树立起“干部的上与下是人才资源配置的过程”的思想，消除“官本位”、“下必有过”等错误观念，为制度的深化推进创造良好的社会环境。另一方面就是在条件成熟的情况下，将干部免职、辞职、降职制度可作适当推广，逐步尝试在中层干部、事业单位干部等多个领域进行拓展。通过在一定范围的推开，扩大制度的影响面，使各个层面的干部和群众从制度执行的具体工作中提高认识，从制度改革的现实成效中转变观念。

2、完善制度标准机制，为领导干部免职、辞职、降职行为提供科学合理的衡量依据和尺度。要完善领导干部的免职、辞职、降职制度必须不断完善与之相关的评价标准，这是一个重要前提，也是制度实体的核心内容。我们认为，在具体制度设计和标准制定中把握好以下几个原则：一是普遍性和特殊性相统一原则。既要制定和规范统一标准，又要根据各部门不同的情况允许量化标准有所区别，同时应根据不同类型、不同层次、不同岗位的职位特点，细化标准。二是重点与一般相统一原则。既要着眼于重大事故或重大违法、违纪事件的责任追究，也要突出对日常工作业绩的监控。要根据干部的基本要求和岗位职责，制定一个涵盖经济、社会和政治等各个领域的道义标准和行为标准，确保制度执行标准的全面性。三是定性和定量相统一原则。一方面要有原则性的一般规定，从质的规定上给出定性要求。另一方面要有具体的执行标准，从操作层面制定出量化标准。四是宽严适度原则。要正确区分与法律责任的界限，处理好制度责任追究与法律责任追究及党纪处分责任追究之间的关系，防止出现利用免职、辞职等来逃避法律或党纪处罚。此外，在具体制度制订、标准界定及执行程序规定上还应严格坚持公开、民主、平等原则，应多渠道、多层面地征求意见，听取方方面面的建议，提高整项制度的客观性和公认度。

3、建立完善相关配套制度，整体推进领导干部免职、辞职、降职制度的不断深化。该项制度要取得进一步的深化，相关措施和机制的配套至关重要，这是保障。领导干部免职、辞职、降职制度作为一项系统复杂工程，要真正起到预期的成效，必须有相关的制度作配套。着重要在以下几个方面作进一步的深化和完善：一是要完善干部考核评价机制。尝试分类考核评价制办法,细化考核办法、量化考核指标、完善考核监督，不断改进领导干部考核制度。优化考核主体，积极吸收相关职能部门特别是专业评估部门和人民群众代表纳入到综合考评机构中来，以提高考核主体的专业性和公正性；在评价标准上要注重实绩考核，以是否有利于地方经济的长远发展，是否有利于最广大人民的根本利益作为考核评价准绳；在考核制度建设上，要进一步完善领导干部岗位职责和领导干部任期目标责任制；要不断创新干部考核方法，实施全方位“立体化考核”，即在听取领导公开述职自我评价的基础上，广泛听取干部群众、综合部门及纪检执法部门等方面的多种意见，实行干部考核认证办法，把考核结果适时反馈给基层群众和相关部门，将干部考核评价权交给群众，以此来增强干部考核的科学性和公开性。二是要完善领导干部辞职、降职记分卡制度。记分卡制度的制订主要针对领导干部在思想政治素质、工作能力水平、党风廉政建设、群众公认度等方面存在问题，但在责任定性上还够不上辞职和降职标准，相对造成后果或行为情节较轻的情形，以扣分累计为手段，根据不同情形，按不同分值扣分，累计达到一定分值，必须辞去职务或降职使用。该制度有效弥补了领导干部免职、辞职、降职制度的许多不足，很有针对性和实用性。三是完善诫免制、试用期制、经济责任审计等相关领导干部监督管理制度，逐步试行领导干部任期制。通过制度的配套完善，逐步构建一整套科学、合理的有效制度体系，从而促进干部能上能下的规范化管理，形成操作规范、运作有序的干部正常退出机制。四是建立健全有效的保障机制。一方面要认真做好退下来干部的谈心沟通，及时化解他们的思想顾虑，正确对待领导干部的进、退、留、转问题，真正使他们辞得放心，降得安心。同时对调整下来的干部要定期不定期的走访，了解其思想工作情况，做好帮带管理工作。另一方面要客观分析制订领导干部退下来后的相关待遇政策，根据本人任职时间等因素出台较为科学合理的待遇标准。对有实际困难的干部要尽可能的帮助解决，从而消除其后顾之忧。其次，组织上要积极拓宽安置渠道，丰富安置方法，给退下来干部尽力创造宽松的安置环境，使他们下的顺心。在重新择业和择岗上留有足够的空间和机会，转任非领导职务、转任非常设性机构或社团组织、社区等领导岗位，充分发挥个人所长，倡导下企业从事经济工作或专门参与招商引资等都不失为较好的途径。同时还可通过待岗学习或业务培训，提高业务素质，增长才干。对调整下来的领导干部，如在一到二年里工作实绩突出，且符合重新提拔条件，可以重新走上领导岗位或提拔使用，这也是干部能上能下的要求。

4、着力构建制度监督体系，加大制度执行力度，确保制度的落实到位。一是强化领导干部责任追究的监督。健全干部监督网络、加大干部监督管理力度。通过领导干部监督联席会议制度等形式，实现干部监督信息的及时交流沟通，做好汇总分析，提出具体处理意见。通过推行领导干部公开承诺制度，就其领导岗位的职责和任务向社会和群众作出公开承诺，以进一步接受社会和群众的监督，从而达到强化领导干部自我监督和公众监督的作用。二是强化社会舆论的监督。社会舆论监督对于领导干部监督管理起着重要的作用，尤其是新闻媒体的监督。从西方一些国家许多行政领导引咎辞职的案例来分析，在辞职过程当中，舆论和媒体监督起到了积极的推动作用，许多人都是因自身在工作或生活上的种种不良行为而受到了社会舆论的冲击，强大压力情况下，而主动提出辞职的。为此，要实行政务公开，让领导干部的行政行为在“阳光”下运作，只有让社会群众了解了领导干部在做什么，该做些什么，如何做，他们才能对领导干部的工作行为作出一个客观公正的评判，也才能实现社会舆论正确有效的监督。三是强化执行部门和权力机关的监督。组织部门或其他权力机关赋有干部免职、辞职、降职的执行权力，同样也赋予了部门监督的职责，对领导干部免职、辞职和降职行为承担了重要的监督任务。通过他们来强化对领导干部及其失职行为的监督，加大制度执行力度，是该项制度是否能真正落到实处的关键一环。在整项制度推行工作中，只有严格执行，严格监督，其制度本身的功能才能实施到位。