关于基层党组织空转现象的调研报告

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“要防止出现基础不牢，地动山摇”的现象。因此，加强党的基层组织建设是党建工作的一项重要任务。

然而在新形势下，基层党组织中却存在着相当严重的“空转”现象。“空转”现象，主要是指基层党组织没有真正发挥应有功能的现象。调查发现，几乎所有的基层党组织都程度不同地存在着“空转”现象。“空转”现象主要表现为两种类型：

其一是有其名而无其实的现象，我们可以称之为“不转”，也就是群众说的“不干事”的基层党组织。这类基层党组织具有完善的组织结构和完备的人员构成，但是这类党组织就象一部放在陈列室被人观赏的老式机器，根本不转动。当然，所谓“不转”程度也有一定的差别，有完全不转和部分不转的，有长期不转和暂时不转的等等。这种“不转”的具体表现：

（一）组织生活不正常。如年度工作计划流于形式甚至没有，组织生活不定期，或者不按党章和有关规定程序运作，漫无边际。

（二）组织机构形同虚设。调查发现，所有的基层党组织都设有书记、组织委员、宣传委员等职位。但是，担任这些职务的干部大多同时具有行政职务，因而其党内角色意识和表现不明显；少数基层党组织也让一些没有行政职务的党员担任支部的职务，而这些同志却认为担任支部职务没有权力，起不了作用。

（三）无所事事，工作被动。有些基层党组织尽管岗位齐全，也定期地过组织生活，但是活动根本就没有开展。有些基层党组织表面上响应上级号召，其实是应付，既不组织党员参与讨论，也不采取具体措施落实。

其二是基层党组织“不务正业”的现象，可以称之为“瞎转”，也就是群众说的“不干正事”的基层党组织。调研中发现，有一些基层党组织（指其书记以及委员等），整天忙得不可开交，仔细一分析发现，这类党组织忙乎的绝大多数事情，并不属于其应有的职能。在某些情况下，这类基层党组织完全充当了行政机构的角色，替代了行政机构的功能，结果是“种了别人的田，误了自己的事”。

这种所谓“不干正事”的基层党组织的空转现象主要表现为：

（一）组织生活“仪式化”。即在组织生活方面表现为经常性和规范性，但实际上堕入了一种“仪式化”的过程。

（二）务“虚”不务实，工作虎头蛇尾。表现之一是喜欢“创新”，提口号，宣传造势，轰轰烈烈。

（三）工作错位，抓小丢大。这种现象比较多地存在于部分行政村和中小学。由于管理体制和组织体制的原因，村支部与村委会之间、学校党支部与学校行政班子之间常常出现事权不清的状况。

总而言之，上述两类“空转”的基层党组织实际上都不能很好地成为联系人民群众的桥梁和纽带，起不到战斗堡垒作用。

基层党组织的空转现象产生的原因：

第一，时展要求与传统意识形态之间的矛盾。中国共产党历来重视理论创新，但是在工作过程中，党八股、教条主义也随之而来，一个重要表现就是把理论名词当成菜篮子，什么东西都往里面装，久而久之，理论名词的真正涵义也就模糊不清了。说是与时俱进，实际上新名词的瓶子里装的还是旧观念的酒；或者提出来的都是一些现代的、时髦的、令人鼓舞的概念和命题，但是在实际工作中依然是老一套，与那种概念和命题干系不大。中国共产党是执政党，“党的领导主要表现为政治领导”，然而对于“政治领导”概念的理解，不同地区、不同部门、不同级别的党组织却有很大差别。随着社会主义市场经济的发展导致利益群体的多元化，社会主义民主政治的发展，要求政治行为法制化，这些都需要各级党组织清醒地认识到领导方式必须作与时俱进的转变。

第二，社会发展要求与基层党组织职能定位的矛盾。在当代社会，共产党如何以全新的方式扎根社会、介入社会、整合社会，造就执政党稳固的社会基础，是基层党组织现代化的一项重要内容和重大使命。社会整合的历史任务对于不同层级的党组织的职能要求是不一样的。基层党组织能否发挥战斗堡垒作用，首先取决于它的职能（功能）定位。形成于计划经济时期的垂直型基层党组织，职能是双重的。随着经济体制转型，行政与党务的分离，权力因素与非权力因素的分离，基层党组织的职能由“双重”转向“单一”，即主要是面向党内组织建设，侧重于非权力方面的运作，侧重于党的政治思想工作和党务工作。然而基层党组织没有适时调整自己的职能，即在“退”出一部分职能之后如何“扩大”自己应有的职能，“进入”该控制的领域扩大自己的影响。结果基层党组织只能行使一种职能，即党员教育、发展党员、组织党员开展活动等。基层党组织如何在职能上有进有退、有收缩有拓展，强化凝聚群众、动员群众和组织群众的能力，是一个值得研究的课题。

第三，依法执政的内在逻辑要求与基层党组织建构机制的矛盾。“支部建在连上”一向是共产党的建党原则，但是随着市场经济体制的推进，社会的结构也发生了深刻的变化。过去那种几乎所有单位都具有行政化特征的现象现在已经不复存在，许许多多的基层单位具有了独立的性质和地位。在这种情况下，依然用在每一个单位建立党组织的办法来控制和管理基层单位客观上就成为不可能。另一方面，各级党组织以部门、行业组成了行政化的垂直结构与社会网络化趋势也是这种矛盾的一个表现，这种垂直的一一对应的结构实际上就是“党政不分”现象在基层的延续。在“连建制”和“行政化垂直结构”下，基层单位的党组织或者履行着实际管理职能，给管理的运作带来了混乱，或者置身于单位管理之外，却又没有其他的职能可以履行。这两种情况说明，在新的社会结构中，“连建制”必然导致基层党组织空转。

第四，党内组织生活民主化的要求与基层党组织内部运行机制之间的矛盾。党内民主是党在新时期焕发活力、适应现代社会管理要求的必然选择。普通党员、基层党委会（支部）的成员依照党的章程、规定和制度行使民主权利，党的组织按照民主集中制原则讨论和决定重大问题，党的代表大会和党员大会应该对重大问题具有决定性的权威，这些是早已规定的。但是这些规定和制度并没有得到很好的遵守。一些非制度化的做法逐渐演变成现实中更通行、更有力量的“法外制度”：比如重大问题由党委会决定而不是交给党代会，甚至以书记办公会取代党委会；民主集中制异化为“先民主后集中”，最后由书记一人拍板。在这种法外制度下，党内民主的发展就受到了很大的制约。

第五，社会整合的能力要求与基层党组织、党员干部素质之间的矛盾。社会整合的时代任务要求党组织特别是基层党组织具备与以往不同的协调、凝聚社会力量的能力。

但现实是，不少基层党组织面对发展变化了的形势，有感触，有迷茫，有怨言，却缺少积极应变的心理准备和把握大局的自信心。甚至出现了一些令人担忧的现象：

1、价值取向上的“非政治化”、趋利化。基层党组织的功能相对狭窄了，所以它常常会不得已地沿用老办法，通过行政权力来号召群众、组织群众，或者迎合群众中的某些偏颇情绪，放弃应有的引导、教育的责任，起不到组织群众的作用。

2、不少基层干部理论素养不高，面对群众中一些似是而非的看法，不辨是非的无原则地附和，或用自己也不能自圆其说的解释来应付。

3、党务工作者的工作能力不强，难以服众。组织结构行政化、职能收缩，使得一些基层党组织既不知道如何抓“党务”，也不知道如何抓“业务”。

4、普通党员的“党员意识”及组织观念淡薄，党员的社会形象不好。尽管党的队伍扩大了，但必须承认，不少人的入党动机趋于功利性，在群众中引起反感。

基层党组织的空转现象应当引起足够的关注，尽快采取应对措施。从技术层面讲，克服种种空转现象必须牢牢抓住“效能、职能、机制”这条主线，结合上海实际，从以下几个方面着手：

（一）站在执政党的高度，定位上海基层党组织的功能。首先，要结合执政党的执政地位以及实现执政党历史使命的要求，定位上海基层党组织的功能。其次，要结合上海在推进社会主义市场经济建设过程中出现多种经济成份、各种经济与社会组织的现状，定位上海基层党组织的功能。再次，要结合上海在21世纪初建成经济、金融、贸易中心和国际大都市的目标，定位上海基层党组织的功能。从上面三个角度，我们认为，上海基层党组织的角色和职能定位应该在于：政治指导，服务社会，整合利益群体。

所谓政治指导，就是基层党组织要在不直接运用行政权力的情况下，指导、组织基层社会在民主和法制的框架内表达利益需求、参与公共事务。

（二）突破行政化、“连建制”的单一管理模式，走属地化的路子，采用多样灵活的建制形式。多元经济、多元社会价值取向对上海基层党组织“连”的建制无疑是一种挑战，如把“连”的建制作为唯一的基层党组织建制原则，必然束缚党的基层组织的建设与发展。因此，必须突破“支部建在连上”的单一模式，根据上海基层党组织不同类型所具有的不同功能，构建符合新形势、新情况的党的基层组织形式。

1、明确国有企事业单位党组织的建制和运作方式。国有企业单位，应进一步探索和明确现代企业制度条件下企业党组织的领导体制和作用定位，建立起企业党组织与法人治理结构有机结合的相互关系和运作方式。

2、形成社区党组织的建制和运作方式，使社区成为基层党组织整合社会的主要阵地。

3、探索新经济与新社会组织中党组织的建制与运作方式。从上海近年来的实践看，在新经济与新社会组织中党组织的建制方式主要是成立“联合党支部”、“联合党总支”、“联合党委”。

应该鼓励基层党组织立足于职能，探索组织管理新模式；要重视发挥社会科学工作者的智慧，鼓励基层党组织与专家学者的互动合作，共同做好基层党建的理论与实践的总结与探索。

（三）着力于党内民主建设，有效利用现成制度，积极探索党内民主生活的新机制。党内民主是我们党执政为民、整合社会、兴旺发达的生命线。因此，必须把基层党组织的民主化建设作为党的建设的重中之重来对待。

1、在全体党员中进行权利意识、制度程序意识的教育，着重进行党内民主程序的知识宣传，使党员知道应该做什么、应该怎么做，形成尊重程序、遵守程序的风气。

2、重申党员大会、党代会、党委会或党委常委会的职能、权力范围及其行政权力的界限。

3、还原民主集中制的真谛。党员无权利、制度程序失范的现象，从制度本身来讲，在于民主集中制被异化为“先民主后集中”的军事化体制，根子则在于基层党组织负责人借助行政化的地位和权力越权越位。解决这个问题，在于组织生活过程中有没有按照权能规定、制度程序进行。

（四）优化党员队伍结构，拓宽基层党的干部选用的后备资源。当前党员队伍特别是基层党组织的干部队伍，呈现出量多质不优的状况，原因在于成员结构不合理。结构的优化必须追求三个目标：一是战斗力；二是先进性；三是代表性。具体而言，应该从以下几个方面着手：

1、面对党员队伍的老化状况，重视青年党员的发展。

2、在党员发展工作中，注意精英力量和大众力量的平衡，切忌使党的组织仅仅成为精英力量的聚合。重视党员发展的阶层结构、职业结构和利益结构的平衡，使党具备整合和代表社会各方面利益的条件和能力。必须重视在新兴的社会力量中发展党员，并代表这些力量的利益，使党具有更为广泛的整合力和代表性。

3、尽快建立和实行党员退出机制，并把退党机制与党内处分区分开来。使人们在观念上自觉接受这个机制，使那些不愿意继续成为党员的党员、无党员意识的党员、不再履行党员义务的党员能够及时地退出党的组织。

总之，明确职能，转变内外管理机制，发扬党内民主，优化党员干部队伍，将会有效地克服基层党组织的空转现象，从而发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为党的执政赢得充分的合法性资源，实现党的执政为民、执政兴国的目标。