市人口与计划生育综合改革中期评估的调研报告

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根据对综合改革试点单位进行中期评估的要求，我们于*年10月27日至28日对湖北省大冶市的综合改革试点工作进行了中期评估及调研。评估中，听取了大冶市委市政府关于综合改革进展情况的报告，与相关部门进行了座谈，实地考察了计划生育基层基础工作、服务网络建设和计划生育安居楼、福利院等。现将评估及调研情况报告如下。

一、大冶市人口与计划生育综合改革基本情况

大冶市地处鄂东南，位于长江南岸，总人口89万人，矿产资源丰富，是湖北省综合经济实力“十强县市”。*年被国家人口计生委确定为综合改革试点单位以来，大冶市委、市政府以强烈的改革意识和积极的进取精神认真谋划，确立了“以人为本，把满足群众需求作为出发点和落脚点”的理念，在改革实践中形成了尊重育龄群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，回报、补偿、关爱、服务群众的综合改革思路，经过几年的认真实践，综合改革工作取得了阶段性成果：

一是全市上下对人口计生工作的认识日益深化，群众对计划生育的认同程度和满意程度明显提高。通过开展综合改革，群众得到了实实在在的服务和利益。在*年大冶市千人行风评议大会上，计划生育工作没有一张不满意票。全市育龄群众对计划生育工作的满意率达到98%。

二是低生育水平得到稳定，出生人口素质得到提高，人口结构得到改善。开展综合改革三年来，全市符合政策生育率保持在98%以上，与改革前的*年相比，人口出生率和自然增长率、出生婴儿缺陷发生率以及出生人口性别比都有较大幅度的下降。

三是新的工作机制初步建立，两个转变进程明显加快。目前，在大冶市依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的人口与计划生育工作新机制已经初步建立，人口与计划生育工作基本实现了由人治向法治的过渡、由管理为主向服务为主的跨越、由就计生抓计生向采取多种措施综合治理人口问题的转变。

几年来，大冶市综合改革的实践展示了作为一个县级试点单位同样具有人口和计划生育综合改革的宽广舞台。对于县一级，只要改革意识强、改革思路明确，领导得力，改革的设想和措施更方便落实，改革的路径更畅通。

二、大冶市人口与计划生育综合改革的主要特点

大冶市取得综合改革的阶段性的成果，一个重要的因素是他们从本市经济社会发展水平、人口与计划生育工作现状以及人民群众的生殖健康需求出发，扬长避短，努力抓出特色，抓出实效。综观大冶三年的改革历程，我们认为主要有以下特点：

(一)改革方向定位准确，突出面向基层、面向群众、面向日常管理和服务。

*年大冶市被国家人口计生委确定为综合改革试点单位以后，首先面临如何确定改革方向的问题。大冶是全国19个综合改革试点单位中唯一的县级市，直接面向基层，面向群众，面向日常管理与服务。同时，大冶又是一个工作基础相对薄弱的试点单位。1995年，大冶市由于工作滞后，被关进湖北省后进县市的笼子。1996年全市背水一战，才摆脱后进局面。所以，改革之初，面对的是计划生育服务质量不高，难以满足育龄群众需求；干部队伍素质不高，

特别是部分村级计生干部不能有效发挥作用；出生人口性别比居高不下；社会保障体系不完善，育龄群众合法权益缺乏有效保障等问题的困扰。大冶市委、市政府认真调查研究本市开展综合改革所具备的优势与劣势，经过反复酝酿讨论，把综合改革确定在“从理论与实践的结合上回答群众普遍关心的问题，使改革贴近需要，便于操作，让群众认同改革并自觉接受;从思路与措施的对接上针对当前基层计划生育普遍存在的疑难问题，探索出系统而长久管用的管理与服务模式”的目标上，着眼思路创新，立足管理创新，致力于服务创新。

1．作好基层基础工作，大力推进计划生育村民自治。

村一级是人口与计划生育全部工作的落脚点和薄弱环节。大冶市把改革的着力点首先放在村一级，把推进计划生育村民自治作为综合改革的主攻方向。*年6月出台了计划生育村民自治工作规范，开始在全市范围内普遍推行计划生育村民自治。为了建立以村党支部为核心，村委会、计生协会和协会小组“三位一体”的计划生育村民自治体系，他们首先从解决“墙上协会”、“纸上协会”的问题入手，实行由村民公开选举协会小组长。通过本人申请、组织审查、民主选举、培训上岗，全市产生了上万名协会小组长。村级自治组织授予他们管理权、服务权、监督权，要求他们履行“五清楚”、“五参与”、“五监督”的职责，每年给予100-300元补助，使他们在责权利落实到位的情况下为育龄群众服务。

*年10月大冶市委、市政府抓住村民委员会换届选举的时机，规定新一届村民委员会中专设一名计生委员。经过统考和村民选举，选出362名年轻、有知识、工作热情高的村计生委员。在健全自治体系的基础上，重点抓好《计划生育村民自治章程》和《计划生育公约》的制定、民主监督、村务公开三个环节。

经过几年的努力，目前大冶市开展村民自治的比例已达到100%。村民自治使村级计生工作的透明度和法制化水平以及群众的参与程度明显提高，村民的合法权益得到尊重，干部的行政行为得到规范，计划生育工作基本落实到村、到户。

2．面向群众，完善社会保障和利益导向机制。

面对80%的农业人口，部分农村经济落后，农民“养儿防老”观念根深蒂固的现状，加快建立完善社会保障和利益导向机制成为大冶市人口与计划生育综合改革的重点之一。他们提出对建立完善社会保障和利益导向机制优先思考、认识到位；优先安排、责任到位；优先落实、保障到位的“三优先三到位”工作思路，协调相关部门，启动社会各方面力量，进行了积极的探索，取得了可喜的成绩。

----建立了“以保养老、以院养老、集体养老、安居养老”四种养老模式。“以保养老”即由政府为独生子女户和两女计生户办理养老保险、计划生育手术保险、母婴安康保险。“以院养老”即在全市16个乡镇建立敬老院，优先安排实行计划生育的夫妇进养老院安度晚年。“集体养老”即经济条件好的村，为独生子女户和老人发放养老金。“安居养老”即经济实力强的乡镇集中建设计生安居楼，其他乡镇在小城镇建设和移民建镇中优先安排缺房计生户。四种养老模式的实行，解除了群众老来无依的顾虑，促进了群众生育观念的转变。目前，全市孤寡老人已有1040人住进了宽敞、舒适的福利院，2601个缺房计生户搬进了安居楼，1597个二女结扎户拿到了养老保险。

----不同的计生家庭享受不同的优惠政策。改革三年来，全市为独生子女、二女计生户减免学杂费1486户；按标准落实独生子女保健费30余万元；免费办理新型农村合作医疗10237户，发放小额扶贫贷款146万元，启动帮扶项目30余个，投入资金142万元。

3．面向日常管理和服务，改革推动基层基础工作。

大冶市注意及时将改革成果融入日常工作之中，改革与工作相辅相成，互相促进。例如：通过加大有关案件执行中的司法介入力度，依法行政，规范管理。通过考核机制改革建立的月评估机制，引起了各级党委政府对计划生育工作的持续关注，提高了基层干部抓好经常性工作的自觉性，促进了机关工作作风的转变，提高了工作效率。通过优质服务机制改革建立的随访制度，切实加强了日常的管理和服务，使管理与服务真正落实到户、到人，大大提高了群众的满意度。

（二）突出以人为本原则，为育龄群众提供优质服务。

改革之初，大冶就确定了以人为本的原则，把群众是否拥护、满意、高兴、赞成作为综合改革的出发点和立足点。

1．随访服务，管理与服务双赢。

随访服务是大冶市为群众提供避孕节育全程优质服务、细化管理的有益探索。他们制定了计划生育随访服务常规，确定了六种重点服务对象，分别实施周服务、月服务、季服务和年服务。随访服务分为乡镇随访和村随访，乡镇随访由服务站技术人员包村负责，绩效与工资报酬挂钩。村随访由村计生委员、服务室技术服务人员或经过培训的协会小组长负责。乡镇计生办负责组织协调、督促、评估考核乡服务站和各村的随访工作。要求通过随访服务，切实做到“五结合”、“五掌握”、“五落实”。随访服务机制真正实现了寓管理于服务之中，受到群众欢迎。

2．知情选择，体现群众主人翁地位。

实行避孕方法知情选择是节育政策的一项重大改革。面对基层基础工作相对薄弱的实际情况，大冶市把推行避孕节育方法知情选择作为综合改革的突破口坚定不移的予以推行。他们首先通过多种形式，反复向全社会宣传开展知情选择的必要性、可行性。为了确保育龄群众在充分知情的情况下，自主自愿地作出负责任的选择，同时保证节育有效率不受影响，制定了《大冶市避孕方法知情选择工作规范》。结合各个工作环节，提出了“六项制度”（资格认可、宣传培训、重点服务、技术指导、跟踪随访、责任追究等制度），明确知情选择群众与村委会之间的权利、义务、责任；落实村委会与乡镇政府、街道办事处之间的责任制；落实包村干部、技术指导人员责任制。同时提出有实施方案；有宣传培训的资料档案；有重点对象服务档案；有节育意向调查表；有跟踪随访服务记录；有五个方面的效果（符合政策生育率、避孕及时率和综合避孕率、意外妊娠率、人流率、群众满意度）的“六有”要求。

大冶市较好地解决了知情选择与优质服务的关系。一方面将知情选择融入优质服务工作之中，使之成为优质服务的有机组成部分；另一方面通过优质服务的各项措施为知情选择工作创造良好的舆论环境、政策环境、工作环境和服务环境。他们通过加强村（居）民自治建设，为开展知情选择创造良好的工作平台。如对开展知情选择的村委会不再考核有关结扎、上环率指标，对参与知情选择的育龄夫妻在办理新生儿入户手续时，不再要求交验上环、结扎证明。截止目前，全市知情选择面已达到100%。知情选择突出了群众在计划生育工作中的自主地位，改善了党群干群关系，受到广大群众和基层干部的欢迎。

3．根据群众需求，办好“流动诊所”和“临时课堂”。

大冶市先后投入*多万元，用于建设市、县、乡三级服务网络和育龄妇女信息系统。市综合改革领导小组出台了《大冶市计划生育技术服务规范》，市计生局拟定了《大冶市计划生育优质服务先进乡镇、街道基本标准》。为进一步提高服务能力和服务水平，开办了“流动诊所”。市服务站组织服务小分队，常年进村上门，为育龄妇女提供免费检查、低价治疗、跟踪服务。改革三年来，全市累计下村送医送药512场次，实施生殖健康普查64万余人次，治疗妇科病患者9.3万人次。根据群众需要开办“临时课堂”，组织计生服务人员到田间地头、房前屋后现场提供生殖健康及相关知识的咨询服务，服务近万人次。

（三）坚持用改革手段解决工作中的难点问题。

大冶市面对制约计划生育工作的难点问题，积极寻找通过改革措施解决问题的途径。如改革前，大冶计划生育目标管理责任制考核存在重点不突出、指标设置不科学、考核效果不理想等问题，经过改革，目前初步形成了符合大冶实际的“分线考核、双月评估”的目标管理责任考核机制。具体做法是：建立和完善党政线、部门线、计生线“三线”目标管理责任制，在指标设置上做到“六重、六结合”，即重否决指标，否决指标与措施指标相结合；重定量指标，定量指标与定性指标相结合；重效果指标，效果指标与过程指标相结合；重激励指标，激励指标与制约指标相结合；重创新指标，创新指标与常规指标相结合。在奖惩兑现上，按三线分别设置固定的奖惩名额，授奖面不超过70%，处罚面不超过20%。通过实事求是，严肃认真的评估，力求维护责任制的严肃性、权威性和导向性，达到鼓励先进、鞭策落后、促进工作的目的。为了引导基层把工作着力点放在经常性工作上，在*年建立了月评估机制。*年又改为双月评估。双月评估机制对于落实“三为主”，夯实基层基础，搞好日常管理和服务，促进计生工作整体水平的提高发挥了很好的作用。

为解决建立健全社会保障和利益导向机制中的资金注入和支撑问题，他们积极探索各种解决途径。例如，采取三级负担制，即每年在社会抚养费中提取10%、从扶贫款中安排5万元、从全市预算外金额中提取0.2%、在预算内资金中安排10万元，此外还有单位、团体、个人的捐款等。资金专户储存，专款专用，为社会保障和利益导向机制的建立和完善提供了比较稳定财力支持。*年，他们在企业职工独生子女父母加发5%退休金的问题上主动协调，在市玻璃厂宣布破产时，及时与“改制组”联系，经请示省市计生委领导，将加发的5%退休金一次性在企业破产费中提取，一次性加发了15名独生子女父母5%退休金10年。*年，市政府明确规定在各个改制企业中提出部分资金一次性落实奖励企业退休独生子女父母3500元的政策。

（四）全面推进改革，基本构建工作新机制。

在大冶我们深深感受到他们克服困难、锐意进取、全面推进的综合改革精神。短短的三年时间，经过奋发努力，大冶在服务机制、运作机制、管理机制、投入机制特别是利益导向机制、队伍建设等各个方面都进行了积极的探索，已经基本构建了依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的新机制总体框架。大冶市采取把综合改革纳入党委政府的重要议事日程，纳入整个社会改革的整体布局，纳入村民委员会换届选举，纳入目标管理责任制，纳入各项争创活动，纳入日常工作的“六个纳入”，努力使综合改革真正成为各级党委的决策行为、政府的行政行为、部门的协作行为和群众的自主行为。

三、大冶的综合改革给予我们的几点启示

（一）县级市开展综合改革具有独特的优势。

综合改革的重点是机制建设。过去我们一直强调，综合改革必须在一定的社会背景和人口规模下才有可能进行。而大冶改革的实践，使我们看到作为县级市的人口和计划生育的综合改革，更有其自身优势。

一是他们直接领会改革精神，直接制定改革方案，直接付诸实践。作为综合改革试点单位，大冶参加了历次全国综合改革试点工作会议，与地市级试点单位一起交流经验、探讨问题，综合改革工作得到国家人口计生委、湖北省人口计生委的关注和支持，为大冶深入领会改革意图，开阔视野，在借鉴他人经验的基础上创新，并将改革的设想直接付诸实践提供了很好的条件。

二是没有诸多层次限制，改革的具体实施，易规划，易操作，易落实，易总结经验。县一级相对人口规模较小，区域小，便于发现问题、解决问题，有船小好掉头的优势。县一级直接面对基层、面向群众，改革措施更具体，更容易规范，更注重可操作性，更符合基层的实际，因此也更容易得到落实。由于改革经验来自于亲身实践，是自己研究思索的结果，是在摸爬滚打中干出来的，实践出真知，有利于发现事物的内在规律，有利于归纳总结出经验，有利于形成机制。考虑到目前全国已经有数百个县级单位在开展人口与计划生育综合改革的实际情况，加强对县级综合改革的研究和指导确是十分的必要。

（二）大冶市在工作基础相对薄弱，群众生育观念相对滞后的情况下开展

综合改革的经验值得关注。大冶与其他综合改革试点单位相比，属于工作基础比较薄弱的地方。开展综合改革面临依法行政难、征收社会抚养费难、经费不足、治理出生人口性别比难等困难。在改革之初，有相当一部分领导和计划生育工作者思想认识不到位。有的认为经过几年的艰苦努力，才取得今天的成绩，没有必要改革；有的认为改革增加基层负担，压力大、难度大，不愿意改革；有的担心改革会否定过去，甚至导致出生人口反弹，不敢改革。大冶市委市政府硬是顶住压力，克服困难，实现了“一改天地宽”。究其原因，关键是大冶构建了“链式创新体系”。通过思路创新推进机制创新，确立了“以人为本，以满足群众需求为一切工作的出发点和落脚点”的改革创新思路，从而保证了机制创新的顺利进行。通过机制创新推进管理创新，以案件执行的司法介入代替原有的行政干预，以村民自治变少数人管多数人为多数人监督少数人，以目标管理责任制和双月评估机制促进经费的落实，以管理打击两手抓、部门间协调配合治理出生人口性别比，以随访服务解决管理与服务的衔接融合问题。因此，实行综合改革，开展知情选择等等并没有出现人们所担心的导致人口出生反弹等问题，反而使群众的满意率大幅度上升，与改革前的*年相比，人口出生率降低了0.59个千分点，自然增长率降低了0.23个千分点，出生婴儿缺陷发生率下降了5.08个千分点，出生人口性别比由130下降到111，三年来，全市没有发生一起违反“七不准”的案件。这说明，综合改革不是先进地区的专利，只要认识到位，思路正确，方法得当，工作基础薄弱地区同样可以进行综合改革的实践。

（三）党政领导的重视是推进综合改革的关键。

综合改革是政府行为，只有党委政府真正重视起来，切实拿在手里，才能够有所作为。大冶市委、市政府对综合改革工作高度重视，把它作为贯彻落实以人为本，全面协调可持续科学发展观的重要内容，以明确的思路指导改革，以积极的态度促进改革，以敢于碰硬的精神坚持改革，把综合改革纳入整个社会改革的总体格局和目标管理责任制以及各项争创活动之中。经常利用市委常委会、市长办公会和乡镇一把手例会的时机，研究计划生育综合改革工作。三年来，大冶市委市政府下发配套文件20多个。市人大、政协也多次对综合改革工作进行调研、视察，并专门听取汇报。他们还建立了《综合改革干部联系点制度》，市、乡党政一把手、四大家分管领导、人口计生部门主要负责人都有分工负责联系的点，进行工作指导和督办。事实证明，没有大冶市委市政府的高度重视，就不可能实现大冶综合改革的阶段性目标，进而达到稳定低生育水平，让群众满意的效果。

四、对大冶市继续深化改革的两点建议

（一）要立足眼前，放眼长远，深谋远虑。

党的十六大提出要全面建设经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民更加殷实的小康社会，四中全会进一步提出建立和谐社会的目标，这些都充分体现了我们党以人为本的科学发展观和执政为民的理念。贯彻以人为本、执政为民，要求我们解放思想、实事求是，站在战略的高度审视人口数量、人口质量、人口结构、人口分布和人口流动等一系列问题，努力探索人口发展的自然规律和社会规律，使我们的政策取向既保障人口资源环境的协调发展，又能最大限度地保障更多家庭的幸福美满。大冶作为综合改革试点单位，应进一步加强建设和谐社会和促进社会经济和谐发展的责任意识，站在大冶人口发展战略的高度，在深入调查研究基础上，把握住未来人口走势，制定真正有利于大冶长远社会经济发展的人口发展战略。

（二）积极探索更科学、更有效、更符合改革精神的治理出生人口性别比的办法和经验。

大冶市从*年起把治理出生人口性别比作为一项重要任务来抓，取得了明显效果，出生人口性别比已经从*年的163下降到*年的111，这得益于大冶市委市政府的高度重视和卫生、公安等部门的大力配合，也是各级计划生育工作者努力奋斗的结果。希望大冶市紧抓不放，在把出生人口性别比真正降下去的同时，积极探索科学、有效、更体现改革精神的治理出生人口性别比的思路和办法，创造出能在全国普遍推广的更高层次的工作经验。